7. Cấu trúc của luận văn:
1.3.1.Cơ sở pháp lý về quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được “luật hóa” và bắt đầu được triển khai chính thức từ Luật đất đai năm 1988. Trong hơn 20 năm qua, các quy định của pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không ngừng được bổ sung, hoàn thiện, tạo hành lang pháp lý ngày càng đầy đủ hơn để triển khai thực hiện. Trên cơ sở đó, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã có những bước tiến rõ rệt và đạt được những kết quả tích cực. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã trở thành công cụ quản lý nhà nước về đất đai hiệu quả và là một trong những giải pháp lớn để sử dụng đất đai hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững.
31
Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 đã dành Chương IV với 17 điều (từ Điều 35 đến Điều 51) để quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai đã dành Chương III với 06 điều, trong đó có quy định chi tiết một số nội dung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định QHKHSDĐ, gồm 3 phần với 83 điều: Phần I - Quy định chung (7 điều); Phần II - Quy trình lập, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (74 điều); Phần III - Tổ chức thực hiện (gồm 2 điều).
Tổng số có 12 nội dung về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định trong Luật Đất đai và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ, gồm:
(1) Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (2) Hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (3) Kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(4) Căn cứ, nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh;
(5) Chỉ tiêu sử dụng đất trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp; (6) Trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(7) Việc lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(8) Thẩm định và thẩm quyền quyết định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(9) Điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; (10) Tư vấn lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(11) Công bố công khai quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
(12) Thực hiện và việc báo cáo thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. 1.3.2. Quy hoạch đất đai ở Việt Nam qua các thời kỳ
Việt Nam là nước có dân số đông, diện tích đất đai hạn hẹp (thuộc diện nước “đất chật người đông”), vì vậy công tác QHSDĐ sao cho có hiệu quả, hợp lý, ổn
32
định, bền vững luôn là một đòi hỏi khách quan. Quá trình thực hiện công tác QHSDĐ ở nước ta có thể phân theo các giai đoạn như sau:
1.3.2.1. Giai đoạn từ 1930 đến trước năm 1960
Ở giai đoạn 1930 - 1945, quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành lẻ tẻ ở một số đô thị, các khu mỏ khai thác tài nguyên khoáng sản, một số vùng đồn điền như cao su, cà phê… theo yêu cầu về nội dung và phương pháp của người Pháp. Từ năm 1946 đến 1954 là thời kỳ toàn quốc kháng chiến kiến quốc, thực hiện triệt để khẩu hiệu “người cày có ruộng” (Hội nghị Trung ương lần thứ 5 tháng 11 năm 1953, Đảng ta đã thông qua Cương lĩnh ruộng đất; sau đó Quốc hội thông qua Luật Cải cách ruộng đất ngày 04 tháng 12 năm 1953). Mục đích cải cách ruộng đất là tiêu diệt chế độ phong kiến chiếm hữu ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng, giải phóng sức sản xuất ở nông thôn, phát triển sản xuất, đẩy mạnh kháng chiến. Phương châm cải cách ruộng đất là đấu tranh một cách có kế hoạch, làm từng bước, có trật tự, có lãnh đạo chặt chẽ. “Những ruộng đất tịch thu, trưng thu, trưng mua chia hẳn cho nông dân, nông dân có quyền sở hữu ruộng đất đó, theo nguyên tắc xã làm đơn vị, trên cơ sở nguyên canh, theo số lượng, chất lượng, vị trí gần hay xa của ruộng đất, dùng cách điều chỉnh nhiều bù ít, tốt bù xấu, gần bù xa mà chia; cần chiếu cố những nông dân trước đã cày trên những ruộng đất ấy” [8] Làm đầy đủ những nội dung như vậy thì thực chất là đã tiến hành quy hoạch sử dụng đất đai mà chí ít là trong lĩnh vực nông nghiệp.
Ở Miền Nam có những đề án thiết lập quy hoạch sử dụng đất đai về xây dựng các đồn điền, các khu công nghiệp nhỏ lẻ, các khu vực dân cư đô thị và nông thôn, các khu vực bến xe, bến cảng phục vụ mục đích quân sự. “Một ví dụ về Quy hoạch sử dụng đất đai phục vụ giáo dân khá tiêu Bảng là đồ án Quy hoạch sử dụng
đất đai khu vực xung quanh Toà Thánh Tây Ninh tiến hành năm 1952” [20].
“Từ sau khi hoà bình lập lại, ở Miền Bắc thực hiện kế hoạch khôi phục kinh tế sau chiến tranh, tập trung vào việc hoàn thành cải cách ruộng đất tiếp đến là cải tạo xã hội chủ nghĩa đối với nông nghiệp, thủ công nghiệp và công thương nghiệp tư bản tư doanh; trong đó khâu chính là cải tạo và phát triển nông nghiệp”. “Trên toàn Miền Bắc về căn bản đã giải quyết xong vấn đề người cày có ruộng và hình
33
thành quan hệ sản xuất mới ở nông thôn và chuẩn bị kế hoạch 5 năm lần thứ nhất với sự giúp đỡ của các chuyên gia nước ngoài” [17]. Đây là thời kỳ quy hoạch sử dụng đất đai mang tính tự phát, tự túc, khôi phục và kế thừa truyền thống cây trồng vật nuôi, phong tục tập quán sinh hoạt cộng đồng với nhiều Bảng hiện tính tập thể của chế độ xã hội chủ nghĩa.
1.3.2.2. Thời kỳ 1975 - 1980
Thời kỳ này Chính phủ đã lập quy hoạch trong cả nước, kết quả đạt được là cuối năm 1980 đã xây dựng xong các phương án quy hoạch phân vùng nông nghiệp, lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông sản của cả nước, trong đó coi quy hoạch đất nông nghiệp, lâm nghiệp là luận chứng quan trọng để phát triển. Tuy nhiên, hạn chế lớn nhất trong quy hoạch đất đai thời kỳ này là số hiệu điều tra cơ bản về thống kê đất đai, về thổ nhưỡng, điều kiện tự nhiên chưa đầy đủ. Tính khả thi chưa cao vì chưa tính đến khả năng về đầu tư.
1.3.2.3 Thời kỳ 1981 - 1986
Để thực hiện Nghị quyết của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V “Xúc tiến công tác điều tra cơ bản lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng, nghiên cứu chiến lược kinh tế, xã hội dự thảo kế hoạch triển vọng, kế hoạch cho 5 năm sau (1986 - 1990)”. Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã yêu cầu các ngành, các địa phương, các cơ quan khoa học tập trung chỉ đạo chương trình lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất ở nước ta trong thời kỳ 1986 - 2000 (lập quy hoạch, kế hoạch sản xuất vùng trọng điểm, khu công nghiệp, du lịch, xây dựng thành phố).
Trong thời kỳ này kết quả đã được nâng lên một bước về nội dung và cơ sở khoa học của quy hoạch sử dụng đất đai. Tuy nhiên, trong thời kỳ này QHSDĐ cấp xã chưa được đề cập đến, còn quy hoạch cấp huyện, cấp tỉnh và cả nước đã được đề cập đến nhưng chưa đầy đủ.
1.3.2.4. Thời kỳ từ năm 1987 đến năm 1993
Ngày 29/12/1987, Quốc hội khoá VIII thông qua Luật Đất đai và Chủ tịch Hội đồng Nhà nước công bố ngày 08 tháng 11 năm 1988. Đây là Luật đất đai đầu tiên được ban hành và dành một số điều cho quy hoạch như xác định vai trò, vị trí (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
34
của công tác quy hoạch và quản lý sử dụng đất trong nền kinh tế quốc dân. Tuy nhiên Luật đất đai 1988 chưa nêu ra nội dung của quy hoạch sử dụng đất đai.
Ngày 15/4/1991, Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi trường) đã ban hành Thông tư 106/QH-KHKĐ xây dựng quy hoạch sử dụng đất đai tương đối cụ thể và hoàn chỉnh ở các cấp.
Ngày 18/2/1992, Tổng cục Quản lý ruộng đất đã kịp thời hoàn thành tài liệu hướng dẫn lập quy hoạch phân bổ đất đai cấp xã. Do đó công tác quy hoạch sử dụng đất đai được đẩy mạnh một bước, đặc biệt là công tác quy hoạch sử dụng đất cấp xã được thực hiện.
1.3.2.5. Thời kỳ từ 1993 đến năm 2003
Ngày 15/10/1993, Luật đất đai sửa đổi được công bố và có hiệu lực; trong luật này, các điều khoản nói về quy hoạch đã được cụ thể hoá hơn so với Luật đất đai 1988. Luật đất đai 1993 tăng cường quyền hạn của cơ quan quyền lực Nhà nước trong việc quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất.
Từ nhận thức rõ tầm quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai nói chung và QHSDĐ nói riêng trong thời kỳ này, Luật đất đai được sửa đổi vào năm 1998 và năm 2001. Đồng thời trong cùng thời gian để tăng cường công tác QHSDĐ trong phạm vi cả nước và căn cứ theo đề nghị của Tổng cục Địa chính, Chính phủ ra Nghị định số 68/NĐ-CP ngày 01/10/2001 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai. Để thực hiện Nghị định 68/NĐ-CP ngày 01/11/2001, Tổng cục Địa chính có Thông tư số 1842/TT-TCĐC hướng dẫn thi hành Nghị định 68/NĐ-CP. Trong giai đoạn này, Tổng cục Địa chính cho triển khai lập quy hoạch sử dụng đất đai cả nước và các tỉnh, các huyện. Hầu hết các địa phương trong cả nước đã lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.3.2.6. Từ khi có Luật Đất đai 2003 cho đến Luật đất đai 2013
Để góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất, cũng như đảm bảo quyền quản lý đất đai của Nhà nước theo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Đất đai 2003 thay cho Luật Đất đai 2001 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. Trong đó QHKHSDĐ được nhấn mạnh trong Chương 2 Mục 2 của Luật Đất đai năm 2003.
35
Để thực hiện Luật Đất đai 2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29 tháng 10 năm 2004 về việc hướng dẫn thi hành Luật, trong đó Chương III Điều 12 cũng ghi cụ thể nội dung QHSDĐ.
Để công tác lập QHKHSDĐ được thống nhất trong cả nước, Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành các Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn, điều chỉnh và thẩm định QHKHSDĐ, Thông tư số 28/2004/TT- BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất. Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng ban hành Quyết định số 04/2007/QĐ-BTNMT về việc ban hành quy trình lập và điều chỉnh QHKHSDĐ.
Qua thực tế triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2003, để dần hoàn thiện cơ sở pháp lý của công tác quản lý nhà nước về đất đai, Chính phủ ban hành Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Bộ Tài nguyên và Môi trường cụ thể hóa bằng việc ban hành Thông tư số 19/2009/TT-BTNMT quy định chi tiết về việc lập, điều chỉnh và thẩm định QHSDĐ.
1.3.2.7. Từ khi có Luật Đất đai 2013 đến nay
Luật Đất đai 2013 đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 (thay thế Luật
Đất đai 2003 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2014); Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày
15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Đất đai; Thông tư số 29/2014/TT-BTNMT ngày 02 tháng 6 năm 2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết việc lập, điều chỉnh và thẩm định QHKHSDĐ. Nhằm đáp ứng yêu cầu công tác quản lý, sử dụng đất trong thời kỳ mới, thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phù hợp với xu thế hội nhập kinh tế quốc tế, bên cạnh việc kế thừa các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong hệ thống pháp luật đất đai năm 2003; Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ- CP quy định một số nội dung đổi mới, mang tính đột phá như sau: [10]
a) Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
36
2013 bổ sung một số nguyên tắc quan trọng trong việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như: Nguyên tắc về tính đặc thù, liên kết, tính chi tiết của quy hoạch sử dụng đất; nguyên tắc ưu tiên trước sau trong quy hoạch sử dụng đất; nguyên tắc đảm bảo tính phù hợp, thống nhất của các quy hoạch ngành với quy hoạch sử dụng đất.
b) Về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo cấp hành chính, Luật Đất đai 2013 quy định gồm 3 cấp (quốc gia, tỉnh và huyện). Luật quy định lồng nội dung quy hoạch sử dụng đất của các vùng kinh tế - xã hội vào quy hoạch sử dụng đất cấp quốc giai; quy hoạch sử dụng đất cấp xã vào quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhằm tăng tính liên kết vùng, tăng tính liên kết, đồng bộ giữa quy hoạch của các xã trên địa bàn huyện; khắc phục được tình trạng trùng lặp trong công tác lập quy hoạch; nâng cao chất lượng của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đồng thời rút ngắn thời gian lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
c) Về kỳ kế hoạch sử dụng đất
Kỳ kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh và kỳ kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, đất an ninh là 05 năm; Riêng kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, nhằm đảm bảo tính khả thi của kế hoạch sử dụng đất, Luật đất đai năm 2013 quy định “Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm” (Khoản 2 Điều 37).
d) Về chỉ tiêu sử dụng đất.
Chỉ tiêu sử dụng đất trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện gồm chỉ tiêu sử dụng đất theo loại đất và chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng. Như vậy, ngoài chỉ tiêu sử dụng đất theo loại đất (như quy định của Pháp luật đất đai 2003) trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện còn quy định chỉ tiêu sử dụng đất theo khu chức năng đảm bảo tính đặc thù trong sử dụng đất của mỗi khu vực nhằm phát huy thế mạnh về tiềm năng đất đai và lợi thế của khu vực đó.
đ) Về trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Trên cơ sở quy định của Luật Đất đai về trách nhiệm tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nghị định 43 đã quy định chi tiết trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc xác định nhu cầu sử dụng đất và đề xuất các dự án trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đây là điểm mới nhằm đảm bảo việc
37 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
cung cấp thông tin đầy đủ về nhu cầu sử dụng đất. Nghị định 43 quy định, các ngành, các cấp gửi nhu cầu sử dụng đất về cơ quan tài nguyên và môi trường trong thời gian không quá 45 ngày đối với quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia và không quá 30 ngày đối với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện kể từ ngày nhận được văn bản của cơ quan tài nguyên và môi trường về việc đề nghị đăng ký nhu