1.3.2.1. Khái niệm chu trình ngân sách Nhà nước
khác như doanh nghiệp hay hộ gia đình là quản lý theo năm NS (còn gọi là năm tài chính hay tài khóa). Năm NS là giai đoạn mà trong đó dự toán thu, chi NS được Quốc hội quyết định có hiệu lực thi hành. Năm NS của Việt Nam bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 đến 31 tháng 12 năm dương lịch.
Chu trình NS hay còn gọi là quy trình NS dùng để chỉ toàn bộ hoạt động của một NS kể từ khi bắt đầu hình thành cho tới khi kết thúc chuyển sang NS mới. Một chu trình NS gồm ba khâu nối tiếp nhau đó là: Lập dự toán NS, chấp hành NS và quyết toán NS.
Chu trình NS thường bắt đầu từ trước năm NS và kết thúc sau năm NS. Trong một năm NS đồng thời diễn ra cả ba khâu của chu trình NS đó là: Chấp hành NS của chu trình NS hiện tại; quyết toán NS của chu trình NS trước đó và lập dự toán NS cho chu trình tiếp theo.
1.3.2.2. Lập dự toán ngân sách Nhà nước
Lập dự toán NS là công việc khởi đầu có ý nghĩa quyết định đến toàn bộ các khâu của chu trình QLNS. Lập dự toán NS thực chất là lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu, chi của Nhà nước trong một năm NS: Kết quả của khâu này là dự toán NS được cấp có thẩm quyền quyết định.
- Căn cứ lập dự toán NSNN: Căn cứ nhiệm vụ phát triển KT - XH và đảm bảo quốc phòng, an ninh; Những nhiệm vụ cụ thể của các bộ, ngành, địa phương; Phân cấp QLNS, tỷ lệ phân chia các khoản thu và mức bổ sung của NS cấp trên cho NS cấp dưới đã được quy định; Chế độ, tiêu chuẩn, định mức thu, chi NSNN hiện hành; Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển KT - XH và dự toán NS năm sau, Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán NS và các văn bản hướng dẫn của các Bộ; Số kiểm tra về dự toán NS do cơ quan có thẩm quyền thông báo và của các năm trước.
- Trình tự lập dự toán NSNN: Hàng năm trước ngày 10 tháng 6 Thủ tướng Chính phủ ra Chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển KT - XH và dự toán NS năm kế hoạch làm căn cứ hướng dẫn việc lập NSNN; Bộ Tài chính hướng dẫn các cơ quan trung ương, các địa phương về yêu cầu, nội
dung, thời hạn lập dự toán NSNN và thông báo kiểm tra về dự toán NSNN; Các cơ quan trung ương, UBND tỉnh hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán NS cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới lập dự toán NS thuộc phạm vi quản lý; Các cơ quan, đơn vị dự toán và các doanh nghiệp Nhà nước lập dự toán thu, chi NS thuộc phạm vi, nhiệm vụ được giao gửi cơ quan quản lý cấp trên.
- Lập, quyết định, phân bổ, giao dự toán NSNN địa phương:
Sở Tài chính chủ trì cùng với Sở Kế hoạch - Đầu tư xem xét dự toán NS của các đơn vị thuộc tỉnh, dự toán do cơ quan Thuế, Hải quan lập dự toán thu, chi NS của các huyện, lập dự toán thu NSNN trên địa bạn, dự toán thu, chi NS tỉnh (gồm dự toán NS cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã), dự toán CTMTQG, báo cáo UBND tỉnh trình Thường trực HĐND tỉnh xem xét trước khi báo cáo về Bộ Tài chính và các Bộ liên quan chậm nhất vào ngày 25/7 hàng năm.
Trên cơ sở Quyết định của Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu, chi NS cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Sở Tài chính có trách nhiệm giúp UBND tỉnh trình HĐND tỉnh quyết định dự toán thu, chi NS tỉnh, phương án phân bổ NS cấp tỉnh và mức bổ sung cho NS cấp dưới trước ngày 10 tháng 12 năm trước; UBND tỉnh có trách nhiệm báo cáo Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch - Đầu tư dự toán NS tỉnh và kết quả phân bổ dự toán NS cấp tỉnh đã được HĐND tỉnh quyết định.
Căn cứ vào Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, Sở Tài chính trình UBND tỉnh quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc tỉnh, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp NS, mức bổ sung từ NS cấp tỉnh cho NS cấp huyện, cấp xã.
1.3.2.3. Chấp hành dự toán ngân sách Nhà nước
Chấp hành dự toán NSNN là quá trình sử dụng tổng hợp các biện pháp kinh tế, tài chính và hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong trong kế hoạch NSNN năm trở thành hiện thực.
hoạch NS năm từ khả năng, dự kiến thành hiện thực. Từ đó, góp phần thực hiện các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển KT – XH của Nhà nước.
Kiểm tra việc thực hiện các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức về kinh tế - tài chính của Nhà nước. Thông qua việc chấp hành NSNN mà tiến hành đánh giá sự phù hợp của chính sách với thực tiễn.
Đối với công tác quản lý điều hành NSNN, chấp hành NSNN là khâu cốt yếu có ý nghĩa quyết định với một chu trình NS. Nếu khâu lập kế hoạch đạt kết quả tốt thì cơ bản cũng mới chỉ dừng trên giấy, nằm trong khả năng và dự kiến, chúng có biến thành hiện thực hay không là tùy thuộc vào khâu chấp hành NS. Hơn nữa, chấp hành NS thực hiện tốt sẽ có tác dụng tích cực trong việc thực hiện khâu tiếp theo là quyết toán NSNN.
- Tổ chức chấp hành thu NSNN:
Cơ quan thu bao gồm: Cơ quan Thuế, Hải quan, Tài chính và các cơ quan khác được Nhà nước giao nhiệm vụ thu NS. Các khoản thu có tính chất nội địa như thuế, phí, lệ phí thường do cơ quan Thuế thực hiện. Cơ quan Hải quan tổ chức thu thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu. Cơ quan tài chính và các cơ quan thu khác được ủy quyền thu các khoản thu còn lại của NSNN. Các tổ chức, cá nhân, kể cả cả tổ chức, cá nhân nước ngoài có trách nhiệm và nghĩa vụ nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản phải nộp khác vào NSNN. Về nguyên tắc, các khoản thu NSNN được nộp qua ngân hành hoặc nộp trực tiếp tại KBNN, trường hợp tại các địa bàn khó khăn thì cơ quan thu được trực tiếp thu, hoặc ủy nhiệm cho tổ chức, cá nhân thu tiền mặt từ người nộp, sau đó phải nộp đầy đủ, kịp thời vào KBNN. Tất cả các khoản thu NSNN được hạch toán bằng đồng nội tệ, chi tiết theo niên độ NS, cấp NS và mục lục NSNN. Các khoản thu NSNN bằng ngoại tệ được quy đổi ra đồng nội tệ theo tỷ giá hạch toán ngoại tệ do Bộ Tài chính công bố hàng tháng tại thời điểm hạch toán. Các khoản thu NS bằng hiện vật, bằng công lao động được quy đổi ra động nội tệ theo giá hiện vật, giá ngày công lao động được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định tại thời điểm phát sinh để hạch toán thu NS. Các khoản thu không đúng chế
độ phải được hoàn trả cho đối tượng nộp. - Tổ chức chấp hành chi NSNN:
+ Phân bổ và giao dự toán chi NS: Khi kế hoạch NS đã được cơ quan dân cử quyết định, các bộ, ngành, đơn vị sẽ được ủy nhiệm chi tiêu số tiền đó, tương ứng với dự toán được duyệt. Để phân bổ kinh phí NS, hệ thống phân bổ NS cần đảm bảo tạo điều kiện cho các đơn vị chi tiêu hiệu quả NS và tránh tạo ra tình trạng nợ đọng do thiếu nguồn trong phạm vi dự toán được duyệt. Do đó, các yếu tố sau đây cần được chú ý: Để chuẩn bị thực hiện các chương trình, kế hoạch chi tiêu cần biết trước kinh phí mà họ sẽ được phân bổ; Kinh phí phải được phân bổ đúng thời hạn, không được chậm trễ. Trong trường hợp đảm bảo nguồn kinh phí, kế hoạch phân bổ NS phải được duyệt lại và thông báo cho các đơn vị chi tiêu một cách công khai, minh bạch thay vì trì hoãn phân bổ kinh phí một cách tùy tiện, gây ra nợ đọng cho các đơn vị; phải chú ý đảm bảo nguồn kinh phí cho các nhu cầu tài chính đã cam kết.
+ Cơ chế kiểm soát chi: Các đơn vị sử dụng ngân sách cấp tỉnh và các tổ chức được NS cấp tỉnh hỗ trợ kinh phí thực hiện các nhiệm vụ do UBND tỉnh giao phải mở tài khoản tại KBNN tỉnh để giao dịch, thanh toán và chịu sự kiểm tra của Sở Tài chính và KBNN tỉnh trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí. Các khoản chi ngân sách cấp tỉnh được kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát thanh toán. Sở Tài chính thực hiện kiểm soát đối với các khoản chi bằng Lệnh chi tiền; KBNN huyện thực hiện kiểm soát đối với các khoản chi bằng dự toán (bao gồm cả chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên). Đồng thời, KBNN tỉnh thực hiện chi trả, thanh toán các khoản chi NSNN theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người hưởng lương, tổ chức, cá nhân cung cấp hàng hóa, dịch vụ và nhà thầu.
Đối với các khoản chi bằng lệnh chi, Sở Tài chính thực kiểm soát toàn bộ hồ sơ, chứng từ có liên quan đến khoản chi trước khi cấp lệnh chi sang KBNN tỉnh thanh toán. KBNN tỉnh kiểm soát nội dung theo Lệnh chi tiền và thực hiện
xuất quỹ ngân sách cấp tỉnh để chi trả cho đối tượng được hưởng bằng tiền mặt hoặc chuyển khoản theo đúng quy định.
Đối với các khoản chi thường xuyên bằng dự toán, KBNN tỉnh thực hiện kiểm soát căn cứ vào dự toán được giao, hồ sơ pháp lý và chứng từ có liên quan đến khoản chi đó. Nếu đủ điều kiện chi, KBNN huyện thanh toán theo đề nghị của đơn vị dự toán, trường hợp các khoản chi chưa đủ điều kiện để thanh toán, KBNN tỉnh tạm ứng cho đơn vị sử dụng ngân sách để chủ động chi theo dự toán được giao, sau đó đơn vị có trách nhiệm thanh toán tạm ứng với KBNN tỉnh theo đúng nội dung tạm ứng và thời hạn quy định.
Đối với chi ĐTXDCB, việc kiểm soát chi được thực hiện theo đúng quy định hiện hành về quản lý vốn đầu tư từ NSNN, đồng thời phải đảm bảo nguyên tắc: Chỉ thanh toán đối với những công trình, dự án đã đủ điều kiện thanh toán; số vốn thanh toán cho dự án trong năm (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) không được vượt kế hoạch vốn cả năm đã bố trí cho dự án; Số vốn thanh toán (bao gồm vốn tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành) cho từng công việc, hạng mục công trình, công trình không được vượt dự toán hoặc giá trúng thầu, tổng dự toán của dự án (đối với chi phí nằm trong tổng dự toán); Tổng số vốn thanh toán cho dự án không được vượt tổng mức đầu tư đã được phê duyệt.
Việc kiểm soát, thanh toán được thực hiện trên cơ sở hồ sơ đề nghị thanh toán của Chủ đầu tư, KBNN căn cứ vào các điều khoản thanh toán được quy định trong hợp đồng để thanh toán theo đề nghị của Chủ đầu tư. Chủ đầu tư tự chịu trách nhiệm về tính chính xác, hợp pháp của khối lượng thực hiện, định mức, đơn giá, dự toán các loại công việc, chất lượng công trình.
1.3.2.4. Quyết toán ngân sách Nhà nước
Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng của một chu trình NS. Quyết toán NSNN là việc tổng kết, đánh giá việc thực hiện NS và chính sách tài chính NS của quốc gia cũng như xem xét trách nhiệm pháp lý của các cơ quan Nhà nước khi sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các chức năng nhiêm vụ của Nhà nước trong một thời gian nhất định, được cơ quan có thẩm
quyền phê chuẩn. Mục đích của quyết toán NSNN là tổng kết đánh giá lại toàn bộ quá trình thu, chi ngân sách trong một năm đã qua, cung cấp đầy đủ thông tin về quản lý điều hành thu, chi cho những người quan tâm như: Quốc hội, HĐND các cấp, Chính phủ, các nhà tài trợ...
Báo cáo quyết toán NS được coi như đầu ra của khâu quyết toán NS. Trong báo cáo quyết toán phải thể hiện được các vấn đề sau: Phản ánh đầy đủ số liệu thu, chi NS; Giải trình được sự tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý thu, chi NS; Báo cáo được tính hiệu quả, hiệu lực của các khoản thu, chi NS; Phải hoàn thành trong một khoảng thời gian nhất định; Phải được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn.
Quyết toán NS được thực hiện tốt sẽ có ý nghĩa rất quan trọng trong việc nhìn nhận lại quá trình chấp hành NS qua một năm, rút ra những bài học kinh nghiệm thiết thực bổ sung cho công tác lập ngân sách cũng như chấp hành NS những chu trình tiếp theo. Số liệu trong báo cáo quyết toán NS phải chính xác, trung thực, đầy đủ. Số quyết toán thu NSNN là số thu đã thực nộp hoặc đã hạch toán thu NSNN qua KBNN. Số quyết toán chi NSNN là số đã thực thanh toán hoặc đã được phép hạch toán chi theo quy định. Báo cáo quyết toán NS phải theo đúng các nội dung trong dự toán được giao và theo mục lục NSNN. Báo cáo quyết toán của các đơn vị dự toán và NS các cấp chính quyền địa phương không được quyết toán chi lớn hơn thu. Báo cáo quyết toán năm phải có thuyết minh nguyên nhân tăng, giảm các chỉ tiêu thu, chi NS so với dự toán. Thủ trưởng đơn vị sử dụng NS phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực, đầy đủ của báo cáo quyết toán của đơn vị, chịu trách nhiệm về những khoản thu, chi hạch toán, quyết toán sai chế độ.
KBNN các cấp có trách nhiệm tổng hợp số liệu quyết toán gửi cơ quan tài chính cùng cấp để cơ quan tài chính lập báo cáo quyết toán. KBNN xác nhận số liệu thu, chi NS trên báo cáo quyết toán của NS các cấp, đơn vị sử dụng NS.
Việc kiểm tra quyết toán năm của các đơn vị dự toán và NS các cấp do cơ quan Kiểm toán Nhà nước thực hiện theo quy định. Khi nhận được kiến
nghị của cơ quan Kiểm toán Nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền phải xem xét xử lý đúng theo quy định của pháp luật trước khi Quốc hội phê chuẩn quyết toán NSNN, HĐND phê chuẩn quyết toán NS địa phương và thông báo cho cơ quan Kiểm toán Nhà nước.