CHƯƠNGI I: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI NSNN CHO ĐẦU TƯ XDCB TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC NINH
2.3.2Hạn chế và nguyên nhân.
2.3.2.1 Về công tác lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB
Qua xem xét tình hình lập và giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB như trên ta thấy được rằng: Nguyên nhân dẫn đến quyết định, chủ trương sai, hoặc không đúng do trình độ, nhận thức, quan điểm của người có thẩm quyền chưa đủ tầm, chất lượng công tác thẩm định của cơ quan chuyên môn tham mưu cho người có thẩm quyền. Do vậy không ít những dự án sau khi ra quyết định đầu tư, việc triển khai thực hiện dự án đến khi hoàn thành đưa vào sử dụng thì không sử dụng hết công suất, hoặc công nghệ lạc hậu nên khi đưa vào hoạt động chất lượng sản phẩm thấp, giá thành cao, kinh doanh bị thua lỗ. Tình trạng đầu tư còn tràn lan, công nghệ còn chưa cao, trong đầu tư còn chưa tính toán đầy đủ tính đồng bộ từ cơ sở SXKD đến nguyên liệu, năng lực thị trường tiêu thụ sản phẩm, khả năng cạnh tranh của các đối thủ khác. Do vậy công tác lập kế hoạch vốn đầu tư còn chưa cao.
Công tác giao kế hoạch vốn mặc dù đã được thực hiện sớm hơn nhưng thường xuyên phải điều chỉnh trong một năm, có năm phải điều chỉnh đến 4, 5 lần như dự án Cầu Hồ gây khó khăn cho việc quản lý, cấp phát thanh toán vốn, làm giảm tính pháp lý của kế hoạch dẫn đến sự không nghiêm túc của các chủ đầu tư trong việc thực hiện kế hoạch năm, gây thói quen ỷ lại vào việc điều chỉnh kế hoạch. Như ta đã nói ở trên thì có một số dự án chưa đủ điều kiện đã được ghi kế hoạch vốn, nhiều dự án kế hoạch vốn hàng năm bố trí không phù hợp với tiến độ thực hiện dự án. Có những dự án thừa vốn, có thiếu vốn, có những dự án đủ điều kiện hoàn thành sớm nhưng không được bố
trí kế hoạch vốn nên tiến độ thi công bị chậm lại, gây nên tỷ lệ thực hiện thanh toán so với kế hoạch đạt thấp. Hơn nữa, kế hoạch đầu tư xây dựng giao cho Tỉnh còn chậm, giao cho các đơn vị cơ sở lại rất chậm: nhanh thì hết quý I, chậm thì hết quý II mới có văn bản kế hoạch cụ thể giao cho các đơn vị sản xuất, thi công.
Nguyên nhân: Thứ nhất do những tháng đầu năm (năm kế hoạch) các chủ đầu tư tập trung thanh toán vốn cho các dự án hoàn thành và dở dang của năm trước và được Nhà nước cho phép tiếp tục thực hiện ảnh hưởng đến việc triển khai thực hiện và thanh toán vốn đầu tư của năm kế hoạch. Thứ hai do công tác điều hành triển khai kế hoạch đầu tư chậm dẫn đến có những dự án có khối lượng thực hiện lớn hơn kế hoạch nhưng không được thanh toán cho khối lượng vượt kế hoạch đó và ngược lại, có những dự án không triển khai được nên không có khối lượng thực hiện. Thứ ba, việc bố trí kế hoạch cũng có khi không dựa trên danh mục đầu tư, bố trí không tập trung, thiếu đồng bộ, không sát tiến độ thực hiện dự án, còn mang tính "xin", "cho", mạnh ai nấy làm, thiếu sự phối hợp đồng bộ đặc biệt các công trình giao thông dẫn đền nhiều tuyến đường vừa làm xong đã xuống cấp... gây lãng phí vốn đầu tư.
2.3.2.2 Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư:
Bên cạnh những thành tựu trong công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư còn tồn tại những hạn chế.
Theo NĐ52/NĐ-CP của Chính phủ, Chủ đầu tư thực hiện lập báo cáo tiền khả thi và khả thi hoặc báo cáo đầu tư phải có quyết định của người có thẩm quyền quyết định đầu tư giao nhiệm vụ lập dự án (Nếu không đủ năng lực thì phải thuê tổ chức tư vấn có tư cách pháp nhân) nhưng lại không có quy định về tiêu chuẩn tối thiểu cần thiết cho từng chỉ tiêu, chẳng hạn việc phân tích hiệu quả đầu tư như thế nào?...Trong báo cáo nghiên cứu khả thi cần luận giải rõ những căn cứ về sự cần thiết phải đầu tư, lựa chọn hình thức đầu tư, phương án kỹ thuật, phương án giải phóng mặt bằng... Tuy nhiên còn nhiều công trình mà không xem xét kỹ vấn đề giải phóng mặt bằng nên khi thực
hiện dự án thì phát sinh nhiều vấn đề như việc sửa chữa Đường 18 ở Thành phố Bắc Ninh.
Nội dung thẩm định của nhiều dự án vẫn còn sơ sài. Hơn nữa do trách nhiệm của các tập thể, cá nhân lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, trách nhiệm của người có thẩm quyền quyết định đầu tư chưa được quy định rõ ràng nên dẫn đến quyết định đầu tư dàn trải. Do đó số dự án tích tụ lại quá lớn, vượt xa khả năng cân đối vốn của NSNN như là tổng dự toán của các công trình giao thông được đưa vào kế hoạch năm 2004 gấp 4 lần trong kế hoạch dẫn tới chỉ một số ít công trình được tập trung vốn, tình trạng đầu tư kéo dài là điều phổ biến (như một số dự án trong bảng 2)
2.3.2.3 Công tác thẩm định và phê duyệt thiết kế - dự toán
Tình trạng một số cấp có thẩm quyền ra quyết định đầu tư, quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, dự toán chi tiết thiếu chính xác dẫn đến phải bổ sung, điều chỉnh nhiều lần, thậm chí có những dự án vừa thiết kế, vừa thi công .... đến giai đoạn cuối cùng hoặc khi xong công trình mới trình duyệt hoặc xin điều chỉnh tổng dự toán nhằm hợp thức hóa các chi phí đã phát sinh. Điển hình như dự án Trạm bơm Việt Thống đã hoàn thành từ những năm 1999 nhưng năm 2002 mới được duyệt.
Do theo chế độ Nhà nước quy định về chi phí tư vấn (khảo sát, thiết kế,...) được tính theo tỷ lệ thuận theo chi phí công trình. Vì vậy trong thực tế có xu hướng tăng quy mô và hệ số an toàn (hệ số đốt) của công trình cao hơn mức bình thường để tăng giá trị công trình nhằm tăng chi phí thiết kế để hưởng lợi mà ít chú ý nghiên cứu thiết kế hợp lý để giảm bớt các khối lượng không cần thiết. Từ đó dẫn tới phê duyệt giá trị không sát với thực tế, gây lãng phí và thất thoát vốn đầu tư. Như công trình Đường gom khu công nghiệp Quế Võ. Đó là hiện tượng tiêu cực, tham nhũng do bớt xén khối lượng.
Một hiện tượng khác cũng tương đối phổ biến là Chất lượng thiết kế của các dự án không đảm bảo yêu cầu, không phù hợp với thực địa cảnh quan thực tế, cũng như yêu cầu về kỹ thuật dẫn đến phải bổ sung thiết kế... nên chất
lượng công trình không đảm bảo như Bệnh viện đa khoa Tỉnh Bắc Ninh. Công trình này được xây dựng trong hơn 2 năm, năm 2003 đã hoàn thành nhưng đến nay đã bị sự cố , bị nứt.
Nguyên nhân là do trách nhiệm của tổ chức, cá nhân, tập thể tiến hành việc này chưa được rõ ràng. Chưa có cơ chế thưởng phạt vật chất đối với nhà thiết kế nhằm nâng cao trách nhiệm của họ trong việc thiết kế, lập dự toán đúng đắn và hợp lý.
2.3.2.4.Công tác đấu thầu
Tình trạng không tuân thủ Quy chế đấu thầu thường xảy ra. Theo quy định thì chỉ có một số dự án được phép chỉ định thầu như gói thầu có giá trị dưới 1 tỷ đối với mua sắm hàng hóa xây lắp, dưới 500 triệu đồng đối với tư vấn. Nhưng thực tế thì nhiều công trình đúng ra phải đấu thầu xong chủ đầu tư lại thực hiện chỉ định thầu, hoặc chia dự án thành nhiều hạng mục nhỏ, gói thầu nhỏ để thực hiện chỉ định thầu. Điều đó không những không tiết kiệm được tiền vốn cho NSNN mà còn lệ thuộc vào khả năng, trình độ thi công của nhà thầu, nhiều công trình không đảm bảo chất lượng thiết kế được duyệt, phải sửa chữa ngay sau khi công trình được nghiệm thu đưa vào sử dụng. Như công trình Khu thể thao, Phòng công chứng số 2...
Về hình thức đấu thầu hạn chế thì chủ đầu tư có thể đưa ra vô vàn lý do về lợi thế để được đấu thầu hạn chế, sau đó mời 5 nhà thầu trong đó có 4 nhà thầu tham dự một cách hình thức thì cũng không khác gì chỉ định thầu.
Chính những quy định trên đã làm cho hình thức đấu thầu hạn chế và chỉ định thầu ở Bắc Ninh chiếm tỷ trọng cao và có xu hướng tăng. Điều này được thể hiện qua bảng 5.
Về đấu thầu thiết bị, có chủ đầu tư không tham khảo giá thiết bị mà lấy giá chào hàng của nhà cung cấp làm cơ sở để xem xét lựa chọn nhà thầu tham dự đấu thầu.
Hơn nữa tiêu chuẩn đánh giá còn rườm rà, chưa cụ thể dẫn tới tiêu cực , thiên vị, dàn xếp các nhà trúng thầu dẫn tới các nhà thầu có đủ năng lực lại có
thể không được chọn; còn các nhà thầu không có đủ năng lực, chuyên môn lại được trúng thầu. Hiện tượng thực hiện "xin - cho" vẫn còn tồn tại.
2.3.2.5 Cấp phát và thanh toán vốn đầu tư XDCB
Việc triển khai thực hiện dự án đầu tư vẫn còn rất chậm và thường thực hiện vào cuối năm kế hoạch, vốn sẽ bị ứ đọng lại ở cơ quan cấp phát thanh toán vốn mà cụ thể là ở Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Ninh. Hơn nữa việc tập trung thanh toán ở những tháng cuối năm gây khó khăn cho cơ quan thanh toán trong việc kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB.
Mặc dù đã cố gắng thực hiện việc cấp phát thanh toán vốn đầu tư XDCB theo quy định của Chính phủ nhưng thực tế vẫn còn một số dự án mà công tác cấp phát thanh toán vốn đầu tư XDCB chưa được kịp thời và chưa dứt điểm trong năm kế hoạch (thường phải kéo dài thời gian thanh toán sang quý I thậm chí là quý II của năm sau). Có nhiều vấn đề còn tồn tại như là: Tình trạng nghiệm thu thanh toán không đúng khối lượng thực tế thi công, không đúng chế độ, đơn giá thực tế và chủng loại vật tư, từ đó làm tăng giá trị công trình gây thất thoát lãng phí cho nhà nước.
Hơn nữa, trong thanh toán vốn đầu tư thì trách nhiệm giữa cơ quan thanh toán (KBNN), chủ quản đầu tư, chủ đầu tư chưa rõ ràng. Quy định chủ đầu tư chậm thanh toán thì phải trả lãi ngân hàng cho nhà thầu nhưng thực tế thì không như vậy, các chủ đầu tư vẫn ép các nhà thầu không đưa điều khoản này vào hợp đồng.
2.3.2.6 Quyết toán vốn đầu tư XDCB
Thực tế công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành trên địa bàn tỉnh Bắc Ninh còn chậm và thực hiện chưa nghiêm. Hầu hết các dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng đều có thời gian quyết toán chậm nhiều tháng, thậm chí nhiều năm (như đã trình bày ở trên)
Nguyên nhân là do việc chấp hành quy chế quản lý đầu tư xây dựng của các ngành, các địa phương, các chủ đầu tư còn chưa nghiêm, một phần chưa có sự ràng buộc về trách nhiệm, ràng buộc về kinh tế của chủ đẩu tư, chủ
quản đầu tư và các cơ quan quản lý khác có liên quan đến công tác quyết toán đầu tư. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Hơn nữa, hiện nay chưa có chế tài để buộc các nhà thầu, chủ đầu tư phải quyết toán đúng giá trị khối lượng. Khi nhà thầu cố ý tăng giá trị quyết toán, khi bị phát hiện ra thì chỉ bị cắt giảm phần khai khống mà không bị xử phạt gì.
Bên cạnh đó thì việc phân cấp thẩm tra phê duyệt quyết toán thiếu thực tế. Theo quy định Bộ Tài chính là cơ quan chủ quản tổ chức thẩm tra quyết toán vốn đầu tư nhóm A, các dự án còn lại là do Sở Tài chính chủ trì tổ chức. Nhưng với số lượng 11 người trong phòng Tài chính đầu tư thì không thể đảm đương việc thẩm tra hơn 120 dự án mỗi năm. Điều đó làm cho việc thẩm tra chỉ là qua loa, chỉ là hình thức; chủ yếu căn cứ trên hồ sơ để kiểm tra.
2.3.2.7 Hạn chế trong bộ máy quản lý
Bộ máy nhà nước còn cồng kềnh, quyền hạn trách nhiệm giữa các cơ quan chưa được phân định rõ ràng. Các cơ quan quản lý nhà nước can thiệp quá sâu vào quá trình đầu tư và xây dựng. Nguyên nhân dẫn đến sự chồng chéo chức năng của các cơ quan nhà nước là xuất phát từ lợi ích cục bộ, đặc biệt là lợi ích của các cấp lãnh đạo, làm xảy ra hiện tượng là tất cả đều có quyền duyệt nhưng khi phải chịu trách nhiệm thì hầu như không cơ quann nào phải chịu.
Cán bộ quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN còn nhiều bất cập cả về trình độ chuyên môn, ý thức trách nhiệm. Nhiều cán bộ còn bị thái hóa, biến chất tham gia vào tham nhũng hoặc tiếp tay cho bọn tham nhũng tiêu cực.
Công tác quản lý đầu tư thường được khoán gọn cho ban quản lý, các bộ ngành địa phương còn thiếu kiểm tra kiểm soát, xử lý chậm hoặc không nghiêm các vi phạm. Mặt khác thì Ban quản lý dự án cũng chưa được tiêu chuẩn hóa: ban quản lý dự án chưa mang tính chuyên nghiệp nên rất lúng túng trong thủ tục đầu tư và xây dựng, ít hiểu biết về lĩnh vực xây dựng nên gặp nhiều khó khăn trong việc giám sát kỹ thuật và chất lượng thực hiện công trình. Chưa có luật áp dụng cho Ban QLDA nên không tăng tính trách nhiệm.
2.3.2.8 Về kiểm tra, kiểm soát, giám sát
Cơ chế giám sát tình hình sử dụng vốn đầu tư XDCB còn nhiều yếu kém, chưa có hệ thống. Chức năng, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan bị chồng chéo, trùng lắp. Công tác phối kết hợp cũng như trách nhiệm của các cơ quan còn nhiều bất cập.
Hơn nữa quy trình kiểm tra kiểm soát chưa chặt chẽ, chưa có cơ chế công khai trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB như công khai kế hoạch vốn được phân bổ hàng năm.... để mọi người dân đều có thể tham gia giám sát công trình.
Nhìn chung, thực trạng quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB tuy đã có những tiến bộ nhưng bên cạnh đó vẫn còn bộc lộ những lỗ hổng gây thất thoát lãng phí, tiêu cực trong hoạt động đầu tư. Cần có những giải pháp để bổ sung và hoàn thiện cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước để ngăn ngừa lãng phí, thất thoát tham nhũng vốn và tài sản của nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng vốn đầu tư một cách thiết thực.