3.2.2.1. Hoàn thiện thủ tục phê duyệt thẩm định của Chính phủ đối với các dự án ODA
Nguyên nhân chính gây ra sự chậm trễ trong công tác giải ngân ODA là do thủ tục phê duyệt của Chính phủ còn quá rườm rà, phức tạp, phải trải qua nhiều khâu, nhiều giai đoạn, nhiều cơ quan tham gia vào việc ra quyết định. Do vậy cần thực hiện việc thẩm định, phê duyệt các dự án ODA của Chính
74
phủ cũng như các Bộ liên quan cần được tiến hành một cách nhanh chóng nhất để không làm chậm đến các chu trình tiếp theo của dự án như đàm phán, ký hiệu định vay... nhằm tránh ảnh hưởng đến quá trình thực hiện giải ngân. Muốn vậy, cần phải bớt các thủ tục hành chính phiền hà, tốn nhiều thời gian giữa các chủ dự án với cấp xét duyệt cụ thể là Bộ hoặc chính phủ, có những linh hoạt cần thiết của cơ quan xét duyệt đối với chủ đầu tư trong phân loại các nhóm dự án thẩm định nhằm tạo điều kiện cho dự án được triển khai
nhanh dễ thực hiện rút vốn kịp thời...
Các dự án sử dụng vốn vay ODA của JICA hầu hết là các dự án Nhóm A nên việc quyết định đầu tư vào những dự án này đều thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ bao gồm các quyết định về lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, kế hoạch chuẩn bị đầu tư, đấu thầu, xét thầu...Để tham vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong việc ra quyết định cuối cùng là các Bộ ngành trực thuộc sẽ thực hiện những công việc nằm trong phạm vi và quyền hạn của mình.
Giải pháp đặt ra cho vấn đề này là trong từng trường hợp cụ thể, Thủ tướng Chính phủ nên tăng cường thêm quyền hạn cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ trong việc ra các quyết định cuối cùng. Các thủ tục nên đơn giản hóa theo hướng trao thêm quyền cho các BQLDA và giới hạn một khoảng thời gian nhất định trong việc ra quyết định. Vì vậy, cần phân định rõ chức năng và quyền hạn của các Bộ trong quá trình tiến hành thủ tục vay vốn và tiếp nhận giải ngân các dự án ODA nhằm tránh sự chồng chéo và trùng lặp trong công việc. Đồng thời cần có sự phối hợp chặt chẽ, trao đổi tiến độ thực hiện công việc giữa các Bộ với nhau. Trước khi trình JICA phê duyệt, BQLDA cần thông qua ý kiến của các Bộ chủ quản để xem xét các yêu cầu của JICA, đảm bảo không đi ngược lại với mục tiêu chính trị của Nhà nước. Nếu có sự khác nhau giữa thủ tục mà JICA quy định với những thủ tục của Chính phủ Việt
75
Nam thì hai bên cần có sự hài hòa về thủ tục. Để thực hiện điều này thì cần
đảm bảo được những nguyên tắc sau:
• Chính phủ phải làm đầu tàu trong quá trình thực hiện các hành động hài
hòa thủ tục
• Chính phủ phải có các khung làm cơ sở để hài hòa thủ tục trong các hoạt động thực tiễn
• Chính phủ Việt Nam và JICA cần có những quy định, quy trình rõ ràng và công khai về việc thực hiện ODA.
• Các quan niệm về hài hòa thủ tục và các công cụ thực hiện ODA cần được chia sẻ và đạt được nhận thức chung giữa Chính phủ Việt Nam và JICA.
Có thể nói, các nhà tài trợ nói chung cũng như phía JICA nói riêng đều mong muốn có các quy chế và hệ thống đơn giản hoá để cùng nhau thực hiện, tiến tới các điểm chung về mẫu, nội dung và tính thường xuyên cho một báo cáo định kỳ ở mỗi chương trình, dự án phù hợp yêu cầu của tất cả các nhà tài trợ. Hơn nữa, những điểm chung là cần thiết để loại bỏ sự trùng lặp trong việc chuẩn bị tài liệu, đánh giá các tác động về môi trường và xã hội đối với các chương trình, dự án đồng tài trợ. Vì thế nhu cầu hài hoà thủ tục theo các quy chế và các hệ thống phù hợp với những tiêu chuẩn, nguyên tắc quốc tế là khách quan và cần thiết.
3.2.2.2. Đẩy nhanh công tác chuẩn bị dự án cũng như quá trình thực hiện dự án ODA-JICA
Một điều rõ ràng là cần giảm bớt thời gian cho công tác chuẩn bị dự án. Nâng cao tốc độ chuẩn bị dự án để đáp ứng tiến độ theo kế hoạch đồng thời để thực hiện giải ngân kịp thời khi được sự chấp thuận của chính phủ và JICA. Xây dựng nhanh báo cáo nghiên cứu khả thi, đảm bảo cả về mặt thời gian cũng như chất lượng dự án.
76
Để có thể chuẩn bị tốt dự án cần có đội ngũ cán bộ am hiểu cách thức lập dự án khả thi cũng như các điều kiện của JICA để đảm bảo không có sự sai lệnh, không đáp ứng được yêu cầu từ phía Việt Nam cũng như JICA.
Để khắc phục những ách tắc diễn ra trong các khâu của quá trình tổ thực hiện dự án như giải phóng mặt bằng hay công tác đấu thầu cần có thực hiện biện pháp sau:
• Nhanh chóng xử lý các vấn đề gây khó khăn cho quá trình giải phóng mặt bằng và tái định cư. Muốn vậy, Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định mới về đền bù, di dân, tái định cư theo hướng giảm bớt các bất cập hiện nay nhằm đảm bảo sự thống nhất, rõ ràng trong các chính sách về giá cả đền bù, trợ cấp, chính sách tái định cư, đồng thời cũng cần lưu ý đến các yêu cầu của JICA, kết hợp hài hoà các thủ tục theo thông lệ quốc tế nhằm giúp cho quá trình giải phóng mặt bằng được nhanh chóng, thuận lợi.
Mặt khác, Chính phủ cũng cần có những quy định rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ của chính quyền địa phương, của BQLDA và Nhà thầu trong các vấn đề đền bù, giải tỏa, giải phóng mặt bằng, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm của công dân với các dự án mang tính quốc gia. Đồng thời, cần phải phối hợp tốt với chính quyền địa phương trong việc tuyên truyền, giải thích cho dân hiểu rõ mục đích, yêu cầu cũng như lợi ích của dự án.
• Hạn chế tới mức thấp nhất những vướng mắc, chậm trễ ở cấp cơ sở trong quá trình tiến hành đấu thầu và xét duyệt kết quả đấu thầu. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng cần quan tâm đến việc ban hành những quy định cụ thể về trường hợp bỏ thầu quá thấp, những trường hợp được tuyên bố trúng thầu cần nghiên cứu lập ra các cơ quan chuyên đấu thầu quốc tế bao gồm các chuyên gia có đủ năng lực và phẩm chất xét thầu để tránh xảy ra các sai sót không đáng có...
77
Đối với các quy cách đấu thầu quốc tế hiện nay, các cơ quan tiến hành công việc này ở Việt Nam nhiều khi còn chưa nắm vững, chưa hiểu rõ hết do vậy còn lúng túng trong việc thực hiện. Cần có các tư vấn, các chuyên gia nước ngoài am hiểu về lĩnh vực này, đồng thời có công tác tập huấn, nâng cao trình độ cho cán bộ làm việc trong lĩnh vực này.
3.2.2.3. Nâng cao năng lực giám sát và quản lý thực hiện dự án ở địa phương, xây dựng hệ thống theo dõi và đánh giá các dự án ODA- JICA
Trong thời gian tới cần phải nâng cao nhận thức, trình độ hiểu biết của nhân dân địa phương cũng như năng lực của bản quản lý dự án địa phương để tránh lúng túng vướng mắc khi triển khai dự án, làm ảnh hưởng đến tốc độ giải ngân. Đây là vấn đề quan trọng vì đa số các dự án nông nghiệp và nông thôn được thực hiện ở các địa phương và có sự tham gia của chính quyền địa phương.
Sự hạn chế về trình độ hiểu biết của nhân dân địa phương ở Việt Nam sẽ gây ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện dự án. Vì vậy cần tuyên truyền kiến thức sâu rộng cho nhân dân để quá trình triển khai các dự án ODA nói chung và các dự án ODA-JICA nói riêng được thuận lợi và nhanh chóng đáp ứng tiến độ giải ngân dự án theo quy định.
Để theo dõi và đánh giá các dự án ODA-JICA, cần thực hiện:
• Xây dựng kho dữ liệu chính thức về các chương trình, dự án ODA- JICA phục vụ công tác theo dõi, đánh giá và phân tích việc sử dụng nguồn vốn này;
• Thể chế hoá công tác theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án ODA- JICA nói riêng trong các văn bản hướng dẫn thi hành Nghị định số 131/2006/NĐ-CP về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA;
• Xây dựng cơ chế đảm bảo việc theo dõi và giám sát từ phía cộng đồng, góp phần thực hiện biện pháp phòng chống thất thoát, lãng phí, tham nhũng;
78
• Xây dựng và áp dụng những chế tài cần thiết để khuyến khích những đơn vị thụ hưởng sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này, đồng thời phòng ngừa và xử lý nghiêm những trường hợp sử dụng kém hiệu quả và vi phạm các quy định về quản lý và sử dụng ODA.
3.2.2.4. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ thực hiện dự án và làm công tác giải ngân
JICA luôn ưu tiên cho việc đầu tư phát triển và đào tạo một đội ngũ cán bộ thực hiện dự án có kiến thức sâu rộng và kinh nghiệm thực tiễn trên cả phương diện kỹ thuật cũng như pháp lý của dự án. Vì vậy, Việt Nam nên quan tâm, tận dụng sự giúp đỡ của JICA để tổ chức các khóa đào tạo, tập huấn nhằm bồi dưỡng kiến thức, nâng cao trình độ đội ngũ cán bộ Việt Nam trong công tác chuẩn bị dự án cũng như triển khai dự án đến quản lý thực hiện. Đây là vấn đề rất quan trọng có ảnh hưởng trực tiếp đến thực hiện giải ngân. Trình độ của cán bộ là khâu quyết định đến hầu hết quá trình thu hút cũng như sử dụng ODA. Do vậy phải nâng cao trình độ năng lực cho họ về cả kiến thức còn yếu cũng như kinh nghiệm còn thiếu, cụ thể:
+ Kiến thức kinh tế vĩ mô, tiến trình cải cách của Việt Nam và chương trình điều chỉnh của UB cũng như chương trình hỗ trợ khác.
+ Kiến thức về thực tiễn phát triển kinh tế
+ Về khuôn khổ pháp luật hiện hành bao gồm các quy định, hướng dẫn của nhà nước về quy trình, thủ tục liên quan đến rút vốn ODA, quản lý, sử dụng nguồn vốn này.
+ Bổ sung kiến thức về ngoại ngữ trong đó quan trọng là tiếng Anh và các ngoại ngữ khác cần thiết.
Mặt khác cần nâng cao các kỹ năng sau đây : Kỹ năng về đàm phán ; thu thập, phân tích thông tin và số liệu ở cấp vận hành ; Kỹ năng xây dựng chính sách ; Kỹ năng, quản lý và đánh giá sau dự án.
79
3.2.2.5. Xây dựng kế hoạch đáp ứng kịp thời nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA-JICA
Nguồn vốn đối ứng là yếu tố rất quan trọng để đẩy nhanh tốc độ giải ngân. Do đó, cần phải chuẩn bị vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA. Tất cả các chương trình, dự án ODA khi chuẩn bị phê duyệt ở các cấp phải chỉ rõ nguồn vốn trong nước và phải được bố trí trong các kế hoạch ở các cấp tương ứng.
Trong nghị định 87/CP ra ngày 8/5/1997 đã có quyết định các Bộ liên quan như Bộ kế hoạch đầu tư, Bộ Tài chính cần bố trí ưu tiên đầy đủ, kịp thời vốn đối ứng cho các dự án ODA, tuy nhiên nguồn vốn này vẫn chưa đáp ứng được đủ các yêu cầu cho hoạt động của các dự án.
Để làm được điều này cần xem xét kỹ, có những tính toán cụ thể, đảm bảo tin cậy trong kế hoạch vốn nước ngoài để sát với khả năng thực hiện khối lượng công việc tránh các chênh lệnh lớn không đủ vốn đối ứng để thanh toán. Đối với các dự án có yêu cầu vốn đối ứng quá lớn Việt Nam có thể đề nghị JICA xem xét lại hoặc có thể tự mình kêu gọi các nhà tài trợ khác cùng hỗ trợ chia sẻ vốn đối ứng, hay thông qua JICA để huy động tài trợ phụ thêm.
3.2.2.6. Xây dựng kế hoạch giải ngân chặt chẽ và khả thi
Để giải ngân nhanh chóng các dự án sử dụng vốn vay ODA nói chung và ODA-JICA nói riêng thì việc xây dựng một kế hoạch giải ngân chính xác, sát với thực tế là rất cần thiết. Đây chính là cơ sở để công tác giải ngân được thực hiện kịp thời, đảm bảo công bằng và tiết kiệm khi sử dụng các nguồn lực (tránh được tình trạng đọng vốn do con số ước tính trong kế hoạch quá cao hoặc thiếu vốn do không nắm bắt hết được nhu cầu về vốn).
Việc xây dựng kế hoạch giải ngân phải dựa trên nguyên tắc: Theo sát thực tế, chính xác đảm bảo tính khả thi của kế hoạch nhưng vẫn phải cân đối được Ngân sách Nhà nước. Thông tư liên tịch 02/TTLT-BKH-BTC của Bộ
80
Kế hoạch Đầu tư và Bộ Tài chính cùng với Thông tư 06/TT-BKH là căn cứ để hướng dẫn và yêu cầu các cơ quan chủ quản, BQLDA lập kế hoạch giải ngân.
3.2.2.7. Hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý và sử dụng vốn ODA-JICA
Có thể nói, Chính phủ luôn coi trọng việc hoàn thiện môi trường pháp lý để có được một cơ chế tiếp nhận và sử dụng ODA nói chung và ODA-JICA nói riêng có hiệu quả. Do vậy, ngoài các văn bản đã ban hành như: Nghị định 20/CP của Chính phủ ban hành năm 1993, Nghị định 87/CP ban hành năm 1997 về quản lý và sử dụng ODA, Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001 (thay thế Nghị định 87/CP), Nghị định 90/1998/NĐ-CP ngày 07/11/1998 về Quy chế vay và trả nợ nước ngoài, Quyết định 223/1999/QĐ- TTg ngày 07/12/1999 về VAT đối với các dự án sử dụng vốn vay ODA hay Quyết định 211/1998/QĐ-TTg ngày 31/10/1998 về Quy chế chuyên gia đối với các dự án ODA..., Chính phủ cần tiếp tục ban hành thêm các văn bản pháp quy hướng dẫn đi kèm liên quan đến việc tiếp nhận, quản lý sử dụng ODA nói chung cũng như nên có hệ thống văn bản riêng đảm bảo tính cụ thể, chi tiết đối với việc tiếp nhận, quản lý, sử dụng ODA của các nhà tài trợ lớn nhất cho Việt Nam trong đó có JICA. Một hệ thống văn bản riêng sẽ giúp cho phía Việt Nam thuận lợi hơn nhiều cho việc thực hiện giải ngân nói riêng cũng như công tác quản lý, sử dụng ODA nói chung của JICA do có thể nắm một cách nhanh nhất và chính xác những trình tự, thủ tục đặc biệt là các điều kiện riêng cho do JICA quy định...
3.2.2.8. Tăng cường hiệu quả của các đầu mối quản lý và điều phối ODA tạo điều kiện đẩy nhanh tốc độ giải ngân các dự án ODA-JICA
Các cơ quan quản lý và điều phối ODA đóng một vai trò rất quan trọng đói với quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA. Nếu hệ thống này rườm rà, phức tạp hoạt động không thường xuyên, hiệu quả thì sẽ tạo khó khăn, cản trở cho quá trình giải ngân không những vậy nó còn gây tâm lý ngần ngại cung cấp
81
viện trợ của các nhà tài trợ trong đó có JICA. Trong thời gian tới, cần tăng cường giám sát thường xuyên chặt chẽ hơn đối với quá trình sử dụng các dự án ODA của cơ quan đầu mối là Bộ Kế hoạch Đầu tư để kịp thời giải quyết những vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án, đồng thời các cơ quan phối hợp với cơ quan đầu mối thực hiện tốt nhiệm vụ của mình vừa giúp cơ quan đầu mối thực hiện nhiệm vụ, vừa kiểm soát hoạt động của cơ quan này. Có
như vậy mới đảm bảo được tiến độ giải ngân của dự án được nhanh chóng.