2.4.2.1. Hạn chế
a. Về phạm vi điều chỉnh và đối tượng nộp thuế
Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao hiện nay quy định đánh thuế trên thu nhập của các cá nhân theo cả tiêu thức “cư trú” và “nguồn thu nhập phát sinh”, không phân biệt giữa người Việt Nam và người nước ngoài. Như vậy, về nguyên lý, phạm vi điều chỉnh của chính sách thuế hiện hành đã phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, trên thực tế, do quy định mức thu nhập chịu thuế khởi điểm khá cao nên phạm vi điều chỉnh của Pháp lệnh thuế này còn hẹp; tỷ lệ phần trăm của số lượng đối tượng cá nhân nộp thuế so với tổng dân số còn ở mức thấp; do đó, số thu cho ngân sách còn ở mức khiêm tốn so với tiềm năng và yêu cầu tăng cường bổ sung nguồn thu cho ngân sách nhà nước, cơ cấu nguồn thu còn phu thuộc chủ yếu vào số thu đối với người nước ngoài. Bên cạnh đó, việc quy định các đối tượng cá nhân, hộ gia đình tự kinh doanh thuộc đối tượng nộp thuế thu nhập doanh nghiệp cũng tạo ra sự bất công bằng trong nghĩa vụ nộp thuế giữa các đối tượng nôp và chưa phù hợp với thông lệ quốc tế. Cụ thể như sau:
• Về mức thu nhập khởi điểm chịu thuế:
Theo quy định hiện hành, mức khởi điểm chịu thuế đối với thu nhập thường xuyên của người Việt Nam là 5 triệu đồng/tháng; đối với thu nhập thường xuyên của người nước ngoài là 8 triệu đồng/tháng. Mức khởi điểm chịu thuế này được ấn định ở mức cao hơn rất nhiều so với GDP bình quân đầu người (năm 2004: ước khoảng 745 ngàn đồng/tháng) hoặc thu nhập bình quân đầu người (năm 2004: ước khoảng 489 ngàn đồng/tháng). Trong điều kiện phát triển kinh tế thị trường ở nước ta, phân bố thu nhập
ngày càng trở nên bất bình đẳng giữa các đối tượng trong xã hội, khoảng cách thu nhập bình quân đầu người giữa các tầng lớp dân cư là rất lớn. Do đó, số người có thu nhập cao thuộc diện chịu thuế sẽ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so tới toàn bộ dân số.
Theo số liệu thống kê, số người Việt Nam nộp thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao năm 2001 chỉ chiếm khoảng 0,46% dân số đến năm 2003 giảm còn khoảng 0,3% dân số do nâng mức thu nhập khởi điểm chịu thuế bình quân tháng từ 3 triệu đồng lên 5 triệu đồng. Theo ước tính, con số này giảm khoảng 0,19% dân số kể từ khi nâng mức khởi điểm chịu thuế từ 3 triệu đồng/tháng lên 5 triệu đồng/tháng từ 01/07/2004. Tuy nhiên, số người nước ngoài nộp thuế thu nhập cá nhân có xu hướng tăng lên cùng với sự phát triển của khu vực kinh tế đầu tư nước ngoài. Hiện nay, ước tính có khoảng 45 ngàn người nước ngoài thuộc diện đối tượng nộp thuế
• Về cơ cấu nguồn thu
Để xem xét thực chất tỷ lệ động viên của thuế thu nhập cá nhân đối với các tầng lớp dân cư, cần xem xét cơ cấu nguồn thu thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Trong tổng số thu thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Trong tổng số thu thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao, số thu từ người nước ngoài luôn chiếm tỷ trọng lớn và có xu hướng tăng lên mặc dù số người nước ngoài nộp thuế thấp hơn nhiều so với người Việt Nam. Điều này phản ánh rõ thực tế thu nhập bình quân của người nước ngoài làm việc và sinh sống tại Việt Nam cao hơn nhiều so với người Việt Nam. Tỷ lệ số thu từ thuế đối với thu nhập thường xuyên của người nước ngoài so với tổng số thu thuế thu nhập cá nhân răng từ 48,2% năm 2000 lên 62,4% năm 2003; trong khi đó, tỷ lệ số thu từ thuế đối với thu nhập thường xuyên của người Việt Nam so với tổng số thu thuế thu nhập cá nhân giảm từ 42,4% năm 2000 xuống còn 30% năm 2003, còn lại là số thu từ thuế đối với thu nhập không thường xuyên. Như vậy, có thể nói trong những năm vừa qua, xu hướng tăng số thu thuế thu nhập cá nhân có nguồn gốc chủ yếu từ sự gia tăng của số thu thuế thu nhập cá nhân đối với người nước ngoài. Tủ trọng số thu thuế đối cới thu nhập thường xuyên của người Việt Nam tiếp tục giảm đi đáng kể kể từ
01/07/2004 do việc quy định nâng mức khởi điểm chịu thuế từ 3 triệu đồng/tháng lên 5 triệu đồng/tháng, thay đổi khoảng cách giữa các bậc thuế suất và bỏ thuế điều tiết bổ sung đối với thu nhập thường xuyên của người Việt Nam.
Nếu xem xét cả quá trình phát triển của loại thuế này ở Việt Nam, mặc dù thu nhập bình quân đầu người thực tế tăng mạnh kể từ giữa những năm 1990 nhưng do tốc độ điều chỉnh mức ngưỡng miễn thuế tăng hơn nhiều so với tốc độ tăng thu nhập thực tế cùng với việc giảm mức thuế suất luỹ tiến cao nhất, giãn cách khoảng thu nhập giữa các bậc thuế suất và loại bỏ khoản thu điều tiết bổ sung đối với người Việt Nam nên tỷ trọng số thu thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao trên tổng số thu nhân sách nhà nước có xu hướng không tăng từ cuối những năm 1990 (nếu đánh giá một cách công bằng thì xu hướng giảm tỷ trọng của thuề thu nhập đối với người có thu nhập cao trong tổng số thu ngân sách còn chịu ảnh hưởng của các nhân tố tăng thu từ các sắc thuế khác trong hệ thống thuế). Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, đây là một vấn đề quan trọng mà chính sách thuế thu nhập cá nhân mới cần giải quyết trong điều kiện nguồn thu ngân sách có xu hướng giảm do số thu từ thuế nhập khẩu và từ khu vực doanh nghiệp nhà nước sẽ giảm dần trong quán trình hội nhập kinh tế quốc tế và cải cách hệ thống doanh nghiệp nhà nước.
Nếu so sánh với các nước đang phát triển, có hai vấn đề cơ bản đặt ra về số thu thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao ở Việt Nam. Tỷ lệ số thu thuế thu nhập ở Việt Nam rất thấp (0,4 – 0,5% GDP); trong khi đó tỷ lệ thuế thu nhập cá nhân so với GDP bình quân là 2,5% ở các bước đang phát triển trên toàn cầu, 4% ở các nước đang phát triển ở châu Phi, 2,9% ở các nước đang phát triển ở châu Á trong giai đoạn 1996 – 1998. Bên cạnh nguyên nhân quy định mức thu nhập khởi điểm chịu thuế cao, một trong những nguyên nhân chuỷ yếu của tỷ lệ số thu thuế thu nhập cá nhân ở Việt Nam đạt thấp là do các đối tượng là cá nhân, hộ gia đình từ kinh doanh thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp.
Bên cạnh những ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách nhà nước, việc quy định mức ngưỡng miễn thuế cao còn có ảnh hưởng lớn đến tính công bằng của chính sách thuế thu nhập cá nhân. Mục tiêu phân phối lại thu nhập, đảm bảo công bằng xã hội của chính sách thuế thu nhập cá nhân hiện hành mới chỉ đạt ở mức khiêm tốn do phạm vi ảnh hưởng hẹp, đặc biệt trong điều kiện khoảng cách giàu nghèo ngàu càng phân cực ở Việt Nam hiện nay. Do đó, càn tiếp tục mở rộng phạm vi ảnh hưởng của loại thuế này cũng như các công cụ phân phối lại thu nhập khác, kết hợp đồng thời với việc tăng cường cung cấp các dịch vụ xã hội cơ bản như giáo dục, y tế, nhằm mục tiêu phục vụ bộ phận dân số có thu nhập thấp để tăng cơ hội và điều kiện phát triển của họ trong tương lai. Đây cũng là định hướng phát triển được các tổ chức tài chính, tiền tệ quốc tế như IMF và WB khuyến cáo, ủng hộ và đã được nhiều nước trên thế giới vận dụng thành công trên con đường đi đến mục tiêu phát triển bền vững.
• Về đối tượng nộp thuế là cá nhân, hộ gia đình tự kinh doanh:
Theo quy định hiện hành, các hộ cá thể, nhóm kinh doanh, hộ gia đình, cá nhân sản xuất nông nghiệp, cá nhân kinh doanh, cá nhân hành nghề độc lập, cá nhân có tài sản cho thuế, cá nhân nước ngoài kinh doanh có thu nhập phát sinh tại Việt Nam... thuộc đối tượng chịu thuế thu nhập doanh nghiệp. Đến cuối năm 2004 cả nước có gần 2 triệu hộ được cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và hàng trăm nghìn hộ khác thực tế có kinh doanh nhưng không xin đăng ký kinh doanh. Sự phát triển kinh doanh của khu vực ngoài quốc doanh nói chung và hộ kinh doanh nói riêng đang trở thành một bộ phận cấu thành quan trọng của nền kinh tế, góp phần tạo việc làm và thu nhập cho người lao động.
Trên thực tế, việc thu thuế thu nhập doanh nghiệp đối với các đối tượng là hộ gia đình, cá nhân tự kinh doanh chủ yếu được thực hiện dưới phương thức khoán hoặc ước số thu. Trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển, việc quy định các đối tượng là cá nhân, gia đình hộ kinh doanh thuộc đối tượng nộp thuế thu nhập doanh nghiệp la hợp lý vì chưa có tiêu thức xác định rõ ràng thu nhập và chi phí đối với các đối tượng này, hệ
thống thông tin báo cáo còn yếu, cơ chế tổ chức quản lý thu chưa đồng bộ và hiệu quả. Tuy nhiên, trong điều kiện hiện nay, việc quy định đối tượng nộp thuế là các hộ gia đình, cá nhân tự kinh doanh không thuộc đối tượng nộp thuế thu nhập cá nhân đã tạo ra sự bất công bằng trong nghĩa vụ thuế giữa các hộ gia đình, cá nhân có cùng thu nhập chịu thuế, đặc biệt trong điều kiện phần lớn các đối tượng này dều có mức thu nhập thực tế thấp. Việc thu thuế quá cao đối với khu vực kinh tế này không phù hợp với chủ trương khuyến khích phát triển thành phần kinh tế này để góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tạo việc làm và thu nhập cho người lao động; ngoài ta còn tạo ra các động cơ khai man và trốn thuế. Quy định này còn ra sự phức tạp, chồng chéo trong hệ thống chính sách thuế và không phù hợp với thông lệ quốc tế và kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới vì thông thường các đối tượng này thuộc diện điều chỉnh của thuế thu nhập cá nhân.
b. Về thu nhập chịu thuế
Điểm tồn tại cơ bản của quy định hiện hành về thu nhập chịu thuế là chưa thể hiện tính bao quát và phân loại thu nhập chịu thuế chưa rõ ràng
Theo thông lệ quốc tế, thu nhập chịu thuế đối với thuế thu nhập cá nhân thường bao gồm toàn bộ các khoản thu nhập của cá nhân, mặc dù có thể áp dụng phương thức đánh thuế theo từng loại thu nhập, phương thức đánh thuế toàn bộ/tổng thể thu nhập hay phương thức đánh thuế hỗn hợp. Thu nhập chịu thuế thường được phân chia theo tính chất kinh tế của thu nhập, bao gồm các loại: thu nhập lao động, thu nhập kinh doanh, thu nhập đầu tư tài chính, thu nhập từ bất động sản và các khoản thu nhập khác.
Đối với Việt Nam, theo quy định về thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao hiện hành, tiêu thức phân loại thu nhập chịu thuế quy định chưa rõ ràng trong đó, chỉ một phần thu nhập lao động và một số khoản thu nhập khác thuộc đối tượng chịu thuế, được phân chia thành thu nhập thường xuyên và thu nhập không thường xuyên. Như vậy, tiêu thức phân loại thu nhập không dựa theo tính chất kinh tế của nguồn thu nhập mà dựa theo đặc điểm phát dinh thường xuyên hay không thường xuyên. Trong thu
nhập lao động, các khoản thu nhập từ phụ cấp mang tính nghề nghiệp, địa bàn, các khoản lợi ích hiện vật (tiền ăn trưa, an ca bằng hiện vật), tiền công tác phí... không thuộc đối tượng chịu thuế. Các khoản thu nhập từ kinh doanh, đầu tư tài chính, thu nhập từ bất động sản và một số khoản thu nhập khác của cá nhân và hộ gia đình tự kinh doanh hiện chưa thuộc pham vi điều chỉnh của chính sách thuế thu nhập cá nhân.
Việc quy định thu nhập chịu thuế chưa bao quát mọi khoản thu nhập đã ảnh hưởng đến nguồn thu ngân sách, tạo nên sự bất công bằng về nghĩa vụ thuế gữa các loại hình hoạt động tạo thu nhập, giữa các đối tượng nộp thuế, tạo sự bóp méo trong lựa chọn cá nhân về ngành nghề, lĩnh vực hoạt động; đồng thời, cùng với việc phân loại thu nhập chịu thuế chưa rõ ràng, không căn cứ vào bản chất kinh tế của nguồn thu nhập, đã tạo nên sự phức tạp trong công tác quản lý thu thuế, đặc biệt là việc tạo ra kẽ hở để các đối tượng nộp thuế dễ trốn tránh, lợi dụng.
c. Về cơ sở tính thuế
Điểm tồn tại cơ bản trong việc xác định cơ sở tính thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao hiện hành là chưa quy định các khoản khấu trừ, miễn giảm hợp lý để đap ứng yêu cầu công bằng của chính sách thuế.
Theo thông lệ quốc tế, việc xác định cơ sở tính thuế, quy định các khoản khấu trừ sẽ tuỳ thuộc vào việc áp dụng phương thức đánh thuế. Thông thường có ba phương thức đánh thuế chủ yếu là phương thức đánh thuế từng loại thu nhập (schedular income tax) phương thức đánh thuế toàn bộ thu nhập (global income tax) và phương thức đánh thuế hỗn hợp. Hiện nay, phương thức đánh thuế hỗn hợp thương được các nước sử dụng; trong đó, một số loại thu nhập như lãi tiền gửi ngân hàng, cổ tức sẽ được đánh thuế theo loại thu nhập, cong lại toàn bộ các khoản thu nhập khác sẽ được đánh thuế theo phươngthức toàn bộ thu nhập và được voi là nguyên tắc chủ đạo của chính sách thuế thu nhập cá nhân hiện đại vì nó sẽ đảm bảo yêu cầu “công bằng” và “khả năng nộp thuế” thông qua một hệ thống các khoản khấu trừ được quy định một cách hợp lý và có
hệ thống dựa trên cơ sở ý nghĩa kinh tế, xã hội như khấu trừ cơ bản đối với cá nhân, điều kiện gia đình, vợ, con, người phụ thuộc...
Hiện nay, Việt Nam đang áp dụng phương thức đánh thuế hỗn hợp; trong đó, phương thức đánh thuế từng loại thu nhập được áp dụng đối với thu nhập kinh doanh theo quy định của Luật thuế thu nhập doanh nghiệp, thu nhập từ chuyển nhượng quyền sử dụng đát theo quy định của Luật thuế chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thu nhập không thường xuyên theo quy định của Pháp lệnh thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Phương thức đánh thuế toàn bộ thu nhập đối với các loại thu nhập chịu thuế còn lại theo quy định của Pháp lệnh. Tuy nhiên, Pháp lệnh thuế thu nhập cá nhân đối với người có thu nhập cao hiện hành chưa quy định các khoản khấu trừ một cách hợp lý và có hệ thống dựa trên cơ sở ý nghĩa kinh tế, xã hội theo thông lệ quốc tế của chính sách thuế thu nhập cá nhân hiện đại; trong đó, các khoản khấu trừ theo từng loại thu nhập và khấu trừ cơ bản (cá nhân, điều kiện gia đình, vợ, con, người phụ thuộc) thường được quy định để đảm bảo các nguyên tắc “công bằng” và “khả năng nộp thuế” của chính sách thuế thu nhập cá nhân. Mặc dù co thể có quan điểm cho rằng việc quy định mức ngưỡng miễn thuế 5 triệu đồng là mức khấu trừ để đảm bảo duy trì cuộc sống cá nhân và gia đình; tuy nhiên, ngoài khía cạnh mức ngưỡng miễn thuế này quá cao, đây còn là quy định chung, áp dụng thống nhất đối với mọi cá nhân thuộc đối tượng chịu thuế, không kể đến điều kiện hôn nhân và gia đình. Khi đó, gánh nặng thuế đối với một người độc thân và một người có gia đình, người phụ thuộc sẽ khác nhau trong trường hợp họ có chung một mức thu nhập chịu thuế. Điều này cũng góp phần tạo ra sự bất công bằng trong phân phối thu nhập cá nhân cũng như ảnh hưởng đến việc lựa chọn tình trạng hôn nhân và quan hệ gia đình. Tương tự, việc quy định khấu trừ 25% thu