trong nhóm các quyền nhân thân có liên quan đến sự cá biệt hóa cá nhân, thể hiện sự công nhận của Nhà nước đối với các giá trị tinh thần của cá nhân. Tuy nhiên, trong mối liên quan với các quyền nhân thân khác thì quyền khai sinh, khai tử lại ảnh hưởng trực tiếp, tác động qua lại với các quyền nhân thân này. Đây chính là biểu hiện của sự thống nhất trong các quy định của pháp luật về quyền nhân thân của cá nhân nói riêng và quyền dân sự của cá nhân nói chung. Việc xác định rõ mối liên hệ giữa quyền nhân thân với quyền khai sinh, khai tử có ý nghĩa rất lớn trong việc đảm bảo thực hiện quyền của cá nhân đối với các quyền nhân thân của mình được pháp luật thừa nhận. Ngoài ra đây cũng chính là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền có cơ chế thích hợp trong việc bảo vệ quyền nhân thân của cá nhân.
1.4. QUÁ TRÌNH PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ KHAI SINH KHAI TỬ SINH KHAI TỬ
1.4.1. Giai đoạn trước năm 1945 (thời kỳ phong kiến và thời Pháp thuộc) Từ nhu cầu kiểm soát việc người dân thực hiện nghĩa vụ đi lính và nộp thuế cho công khố, các vương triều phong kiến Việt Nam đã đặt ra chế độ quản lý đinh. Từ ý thức tôn trọng nền tảng gia đình và nhu cầu ghi lại lịch sử gia tộc, người dân Việt thuở xưa đã đạt ra việc lập gia phả. Cùng nằm trong dòng chảy của lịch sử, chế độ quản lý đinh của Nhà nước và việc lập phả của
dòng họ đã chứa đựng trong nó những yếu tố của hoạt động quản lý hộ tịch sau này.
Ngày nay việc quản lý dân cư của nước ta được thực hiện bởi hai hoạt động chủ yếu đó là quản lý hộ khẩu và quản lý hộ tịch. Hai hoạt động này có sự tách bạch và phân biệt rõ ràng, trong đó quản lý hộ tịch là quản lý các đặc điểm nhân thân của một người phát sinh từ các sự kiện sinh, tử, kết hôn… từ khi sinh ra đến khi chết. Khảo cứu qua có thể thấy từ" hộ tịch" đã xuất hiện từ rất sớm, bên cạnh nó còn các từ cổ có liên quan và cùng nằm trong phạm trù quản lý dân cư như "hộ khẩu", "dân bạ", "dân tịch", "phụ tịch", "khách hộ"... Tuy nhiên, trong các sử liệu có sự lẫn lộn trong việc sử dụng các khái niệm "hộ tịch", "hộ khẩu". Lý do của hiện tượng này có thể được giải thích bằng chính phương thức quản lý dân cư của các triều đại phong kiến Việt Nam.
Bắt đầu từ triều Lý (1009- 1225) trở đi, việc quản lý dân cư được các nhà nước quân chủ trung ương tập quyền hết sức quan tâm bởi hai mục đích thiết yếu, đó là củng cố sức mạnh quân sự và thu thuế. Tuy nhiên, việc quản lý dân cư của nhà nước trung ương trong thời kỳ phong kiến chỉ thuần túy là hoạt động quản lý đinh. Hoạt động quản lý đinh không thực hiện trên toàn bộ dân cư mà chỉ hướng tới đối tượng nam giới trong độ tuổi thực hiện các nghĩa vụ đối với nhà nước, tức là những dân đinh từ 18 tuổi đến trước 60 tuổi. Mặc dù sau này (từ thời Hồng Đức trở đi) phạm vi quản lý đinh đã mở rộng và bao gồm một số nội dung của quản lý việc khai sinh, khai tử nhưng xét từ mục đích của hoạt động quản lý có thể khẳng định trong thời kỳ phong kiến ở nước ta không tồn tại hoạt động quản lý khai sinh, khai tử với tính chất bảo đảm quyền của nhân dân. Dưới thời phong kiến mối dây liên lạc giữa nhà vua và làng xã gói gọn trong việc làng xã phải đóng thuế hàng năm cho công khố và cung cấp số lính cần thiết cho quân đội của triều đình. Việc điều hành hoạt động của làng xã chủ yếu theo lệ làng, triều đình không thể can thiệp vào sự tổ chức công việc của làng xã. Bởi vậy, mặc dù nhà nước không có quy chế việc quản lý hộ tịch nhưng trong hương ước của các làng xã luôn có những
điều khoản liên quan đến việc sinh, tử. Việc làng xã công nhận một thành
viên mới ra đời được thực hiện bằng lễ vọng giáp. Cũng từ một hoạt động
nhằm đáp ứng nhu cầu chính đáng của người dân đã chứa đựng trong nó sự thay thế vai trò của quản lý hộ tịch.
Dưới thời Pháp thuộc, với bản chất thống trị và nô dịch, thực dân Pháp xây dựng hộ tịch nhằm phục vụ cho việc cai trị thuộc địa, chủ yếu đảm bảo thực hiện việc binh dịch, thuế khóa vả đặc biệt qua hộ tịch tiến hành các biện pháp kiểm soát chặt chẽ dân tình để trấn áp lực lượng yêu nước đấu tranh giành độc lập. Do đó, ngay từ rất sớm hộ tịch đã được xây dựng thành Luật khắp cả ba miền: Bắc, Trung và Nam. Quá trình thực hiện các văn bản này không ngừng được củng cố, phát triển phù hợp với mục đích đăng ký và quản lý hộ tịch của chế độ. Biểu hiện bằng việc quy định các chương mục rất cụ thể bởi các bộ Dân luật Bắc Kỳ, Hoàng Việt Trung Kỳ hộ luật và Dân Luật giản yếu Nam Kỳ. Sau mỗi giai đoạn thực hiện lại ban hành tiếp các văn bản dưới luật hoặc luật mới để điều chỉnh, bổ sung kịp thời theo yêu cầu của chính quyền thực dân. Ngay cả Bộ Hoàng Việt Trung Kỳ hộ luật, các nội dung hộ tịch tuy được nhà vua ban hành, nhưng cũng phải phụ thuộc hoàn toàn vào ý chỉ cai trị của thực dân Pháp, cho dù đó chỉ là những vấn đề mang tính thủ tục hành chính. Điều này thể hiện qua việc ban hành 05 quyển của Bộ luật đều có Nghị định của toàn quyền Đông Dương duyệt y hoặc như tại Điều 18 chương I thiên thứ hai quy định "Các quan tỉnh, sau khi ý hiệp với quan công sứ, Có thể cho phép những xóm ở xa bản xã được lập nhân thế bộ riêng".
Công tác đăng ký và quản lý hộ tịch về cơ bản được phân thành hai chế độ trách nhiệm rõ ràng: cơ quan hành chính ở cơ sở (Ủy ban hành chính cấp xã) chịu trách nhiệm đăng ký và quản lý bước đầu; các cơ quan tư pháp (tòa án, biện lý) chịu trách nhiệm kiểm tra, giám sát và giải quyết các hậu quả phát sinh. Điều này thể hiện nguyên tắc chế ước được khai thác tối đa. Nhân sự hộ tịch được bố trí ổn định mang tính chuyên trách như hộ lại hay ủy viên hộ tịch. Việc quản lý, sử dụng sổ hộ tịch được quy định rất nghiêm ngặt gắn liền với trách nhiệm
pháp lý của người có thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch. Quan hệ trách nhiệm trong việc thông tin, điều chỉnh, bổ sung nội dung hộ tịch cũng được quy định rõ ràng. Hình thức về biểu mẫu, sổ hộ tịch được quy định rất chi tiết.
Đặc biệt về chế tài hộ tịch quy định vô cùng khắt khe đối với những hành vi vi phạm của cả người có trách nhiệm thực hiện đăng ký, quản lý lẫn người có nghĩa vụ phải khai báo đăng ký, nhất là người thực hiện đăng ký, quản lý, bất chấp trình độ dân trí, điều kiện kinh tế, giao thông đi lại... của người dân trong giai đoạn đó. Do xuất phát từ bản chất của chế độ, ngoài việc xử lý hành chính với mức phạt tiền rất cao so với thu nhập, chế tài hình sự được đưa trực tiếp luôn vào các văn bản quy định hộ tịch (dù luật hình đã được quy định). Hầu hết các hành vi vi phạm về đăng ký và quản lý hộ tịch đều bị coi là trọng tội. Chế tài hình sự chủ yếu quy định hình thức phạt tù và mức phạt có thể đến chung thân.
Các quy định về hộ tịch của chế độ phong kiến thuộc địa khá hoàn thiện, tuy nhiên, trong thực tiễn việc áp dụng không được như mong muốn của họ. Do nhiều nguyên nhân trước hết là do bản chất của chế độ, việc đăng ký và quản lý hộ tịch không nhằm mục đích phục vụ nhân dân mà để thống trị; Đa số người dân chưa thấy được quyền lợi từ việc thực hiện hộ tịch, đã phải gánh chịu nhiều nghĩa vụ từ những quy định hà khắc, không phù hợp với hoàn cảnh điều kiện sống của mình trong giai đoạn đó. Chủ trương của những người kháng chiến yêu nước, của cách mạng giải phóng dân tộc là bằng mọi cách phải lũng đoạn sự quản lý thống trị của thực dân xâm lược và của bộ máy tay sai vốn sẵn quan liêu, thi hành một cách máy móc. Vấn đề khác mang tính đặc thù, xuyên suốt không thể không đề cập đến, đó là chiến tranh ác liệt đã làm hạn chế không ít việc đăng ký và quản lý hộ tịch của các chế độ trước đây.
1.4.2. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1975
1.4.2.1. Quy định về hộ tịch của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa
Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã nhận thức đúng đắn về tầm quan trọng của công tác đăng ký và quản lý hộ tịch, nhưng suốt một thời gian
dài từ 1945 đến 1975 đất nước ngập chìm trong chiến tranh bởi hai cuộc kháng chiến giải phóng dân tộc và thống nhất đất nước nên việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hộ tịch gần như không có sự chuyển biến đáng kể. Việc quản lý nhân thân con người trong giai đoạn này vừa phải đáp ứng được yêu cầu của đời sống xã hội; vừa phải đảm bảo phục vụ nhu cầu chiến tranh giải phóng, đảm bảo an ninh trật tự và an toàn xã hội. Do đó trong thời kỳ này, ngoài việc quản lý con người bằng hộ tịch, còn quản lý con người thông qua giải pháp hộ khẩu và các giải pháp khác. Theo tinh thần của Sắc lệnh số 47/SL ngày 10/10/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh thì thể lệ hộ tịch đã được quy định trong Hoàng Việt hộ luật được áp dụng ở Trung Kỳ và Dân luật Bắc Kỳ vẫn được tiếp tục áp dụng.
Tổ chức thực hiện hộ khẩu chủ yếu tập trung cho ngành công an, chỉ phù hợp những yêu cầu nhất thời trong chiến tranh, không phù hợp trong thời bình. Có thể nói trong giai đoạn này, các quy định của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa thể hiện việc đăng ký và quản lý hộ tịch bằng biện pháp hành chính đơn thuần tập trung ở đầu vào; tức là chỉ tập trung vào các cơ quan hành chính có thẩm quyền thực hiện việc đăng ký và quản lý hộ tịch, cơ quan tư pháp (tòa án, kiểm sát) chỉ tham gia khi hậu quả phát sinh và có thể làm chuyển biến, chấm dứt hoặc tái lập một sự kiện hộ tịch phát sinh mới. Về tổ chức nhân sự, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa không quy định cơ chế chuyên trách hộ tịch (như hộ lại hoặc ủy viên hộ tịch), chỉ quy định chung về người được phân công phụ trách và cán bộ thực hiện. Việc quản lý sổ bộ, kiểm tra, giám sát công tác đăng ký và quản lý hộ tịch chủ yếu vẫn do hệ thống hành pháp thực hiện, trừ trường hợp Viện kiểm sát nhân dân thực hiện kiểm sát việc tuân thủ pháp luật.
Do hoàn cảnh lịch sử, các quy định về thủ tục đăng ký và quản lý hộ tịch thời kỳ này còn quá đơn giản. Quản lý, sử dụng sổ hộ tịch chưa thật rõ ràng. Trong đó, không quy định việc cấp lại bản chính các giấy tờ hộ tịch...
Chế tài hộ tịch hầu như không có, bởi các quy định về chế tài chỉ mang tính nguyên tắc chung, thiếu quy định cụ thể để xác lập các hành vi vi phạm dẫn đến hệ quả người có thẩm quyền đăng ký và quản lý hộ tịch, thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc cố ý làm trái quy định, không được xử lý nghiêm túc; người có trách nhiệm đi đăng ký mà không đăng ký hoặc khai gian dối nhưng không có các biện pháp cần thiết để xử lý, ngoại trừ biện pháp giáo dục thuyết phục.
1.4.2.2. Quy định về hộ tịch của chế độ cũ ở miền Nam (Việt Nam Cộng hòa)
Do xác định được vai trò và tầm quan trọng của hộ tịch cũng như yêu cầu cai trị của mình, chế độ Việt Nam Cộng hòa không chỉ tiếp tục kế thừa hầu như toàn bộ các quy định về đăng ký hộ tịch giai đoạn từ thời thuộc địa của thực dân Pháp để lại, mà còn quy định bổ sung một cách chặt chẽ hơn trong đó có những quy định vận dụng linh hoạt để đáp ứng trực tiếp yêu cầu của chiến tranh, như các quy định về khai tử, khai sinh. Nhìn chung, các thể lệ đăng ký hộ tịch đã được quy định trong Bộ Dân luật giản yếu được áp dụng ở Nam Kỳ vẫn tiếp tục được áp dụng. Việc quản lý, sử dụng sổ hộ tịch được quy định một cách chặt chẽ, gắn liền với trách nhiệm của người có thẩm quyền. Thủ tục quy định cụ thể, rõ ràng có bổ sung qua từng giai đoạn, dù đang trong tình trạng chiến tranh.
Hệ thống tổ chức đăng ký và quản lý hộ tịch được xây dựng ổn định; trong đó có cơ quan hành chính thực hiện đầu vào, cơ quan tư pháp thực hiện tất cả mọi hậu quả phát sinh, đồng thời thực hiện nguyên tắc chế ước giữa các cơ quan này.
Về nhân sự, hộ lại (ủy viên hộ tịch) được bố trí ổn định, mang tính chuyên nghiệp lâu bền.
Chế tài hộ tịch được dự liệu rất cụ thể, áp dụng cho mọi đối tượng vi phạm, cả bên đi đăng ký cũng như bên thực hiện đăng ký và quản lý hộ tịch.
Các biện pháp chế tài như kỷ luật, hành chính, hình sự, dân sự được quy định đầy đủ, nghiêm khắc, nhất là biện pháp xử phạt tiền và truy cứu trách nhiệm hình sự.
1.4.2.3. Giai đoạn từ năm 1975 đến nay
Sau khi giải phóng miền Nam và thống nhất đất nước mặc dù Nhà nước có quan tâm đến hộ tịch nhưng những văn bản quy định về hộ tịch chủ yếu nhằm để xây dựng, củng cố hệ thống tổ chức và thực hiện hộ tịch ở miền Nam.
Bản Điều lệ hộ tịch năm 1961 vẫn tiếp tục được thi hành suốt một thời gian
dài gần 40 năm, mãi cho đến 1998 mới ban hành Nghị định số 83/1998/NĐ-CP thay thế. Có thể nói giai đoạn từ sau giải phóng đến 1998, công tác hộ tịch chưa được quan tâm đúng mức. Biểu hiện qua các vấn đề sau đây:
- Chưa ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất để kịp thời thay thế Bản điều lệ hộ tịch năm 1961. Các quy định trước đây về quản lý, sử dụng hồ sơ, sổ hộ tịch chưa được chặt chẽ; các loại biểu mẫu hộ tịch chưa hợp lý. Vấn đề hộ tịch ở miền Nam có thể coi là đặc thù, bởi phần do chiến tranh hủy hoại, phần do chế độ cũ trước khi tan rã cố ý đốt phá, phần do trong chiến tranh cách mạng chủ trương chống phá sự quản lý của chế độ cũ và phần khác do thiên tai, lũ lụt tàn phá, hoặc do không được bảo quản tốt... Những văn bản quy định về đăng ký hộ tịch không bổ sung kịp thời, đầy đủ để chấn chỉnh lại. Bản chính giấy tờ hộ tịch không được cấp lại nhưng trong thực tế các quan hệ thủ tục đều đòi hỏi bản chính để đối chiếu.
- Nhận thức về hộ tịch của cán bộ thực hiện, của cơ quan quản lý chưa đầy đủ xem công tác hộ tịch đơn giản như mọi "nghiệp vụ" hành chính khác, chưa thấy hết tính chất đặc thù của công tác hộ tịch. Đối với người dân, do trình độ hạn chế, hoàn cảnh sinh sống... chưa ý thức được việc đăng ký hộ tịch không chỉ là nghĩa vụ mà còn là quyền lợi thiết thực của mình.
- Về nhân sự cho công tác hộ tịch vẫn chưa có cán bộ chuyên trách; cán bộ thực hiện do nhiều nguyên nhân được điều động một cách tùy nghi
theo cảm tính. Việc phân công, phân cấp đăng ký và quản lý hộ tịch thiếu nhất quán, khi thì ngành này khi thì ngành khác, hoặc khi thì cấp này khi thì cấp khác.