2.2.1. Khung thể chế
2.2.1.1. Khuụn khổ phỏp lý cho cụng tỏc quản lý NNN của Việt Nam
Trước năm 1993, hầu như chưa cú một khuụn khổ phỏp lý nào cho cụng tỏc quản lý nợ nước ngoài. Những người làm cụng tỏc này chỉ chỳ trọng tới việc vay được càng nhiều càng tốt mà rất ớt quan tõm đến vấn đề sử dụng và trả nợ. Vỡ vậy, trong thời kỳ này, Việt Nam bị xếp vào danh sỏch cỏc nước nghốo mắc nợ trầm trọng và khụng cú khả năng trả nợ. Để quản lý và sử dụng vốn vay cú hiệu quả cũng như để cải thiện uy tớn của mỡnh, từ đú mở đường cho Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng tài chớnh quốc tế, ngày 30/8/1993, Chớnh phủ đó ban hành Nghị định số 58/1993/NĐ-CP kốm theo Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài. Hướng dẫn cho việc thực hiện Nghị định này, cỏc Bộ, ngành đó ban hành một số văn bản hướng dẫn như: Bộ Tài chớnh đó ban hành: Thụng tư số 17-TC/TCDN ngày 5/3/1994 hướng dẫn việc lập kế hoạch vay và trả nợ nước ngoài của Chớnh phủ; Thụng tư số 18-TC/TCDN ngày 5/3/1994 hướng dẫn việc quản lý và sử dụng vốn vay nước ngoài của Chớnh phủ;
45
Tiếp đú, Ngõn hàng nhà nước đó ban hành: Quy chế bảo lónh và tỏi bảo lónh vay vốn nước ngoài kốm theo Quyết định số 23/QĐ-NH14 ngày 21/2/1994; Thụng tư liờn bộ số 09-TC/NH ngày 30/5/1994 của Bộ Tài chớnh và NHNN “về việc sử dụng vốn vay của cỏc TCTD quốc tế”.
Cỏc văn bản này đó cụ thể hoỏ một bước những nội dung của Nghị định 58/1993/NĐ-CP và được ban hành hết sức kịp thời khi luồng vốn chảy vào nước ta ngày càng nhiều sau khi cỏc tổ chức tài chớnh quốc tế tỏi lập quan hệ tớn dụng với Việt Nam. Tuy nhiờn, sau một thời gian thực hiện, Nghị định này đó bộc lộ một số hạn chế, nờn ngày 7/11/1998, Thủ tướng Chớnh phủ đó ký Nghị định số 90/1998/NĐ-CP ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài thay thế Nghị định 58/1993/NĐ-CP.
Để chấn chỉnh hoạt động bảo lónh của Chớnh phủ, ngày 20/12/1999, Thủ tướng Chớnh phủ đó ra Quyết định số 233/1999/QĐ-TTg ban hành Quy chế bảo lónh của Chớnh phủ đối với cỏc khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp và tổ chức tớn dụng
Bờn cạnh cỏc văn bản trờn, Chớnh phủ và cỏc Bộ ngành liờn quan cũn ban hành những quy định cụ thể đối với nguồn vốn ODA như:
+ Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/05/2001 về việc Ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài. Nghị định này đó làm rừ hơn cỏc khỏi niệm, thủ tục và trỏch nhiệm của từng cơ quan cú liờn quan đến việc huy động, quản lý và sử dụng ODA, đặc biệt là đó tạo khuụn khổ phỏp lý tổ chức hệ thống theo dừi và đỏnh giỏ chương trỡnh, dự ỏn ODA từ cỏc Bộ, ngành trung ương tới địa phương và cỏc Ban quản lý dự ỏn.
+ Thụng tư 06/2001/TT-BKH ngày 20/09/2001 của Bộ Kế hoạch và đầu tư về việc Hướng dẫn thực hiện Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn Hỗ trợ phỏt triển chớnh thức.
+ Nghị định số 134/2005/NĐ-CP ngày 01/11/2005 của Chớnh phủ về việc Ban hành quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài.
+ Quyết định số 135/2005/QĐ-TTG ngày 08/06/2005 của Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt định hướng quản lý nợ nước ngoài đến năm 2010.
46
+ Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chớnh phủ Ban hành quy chế Quản lý vay và sử dụng nguồn hỗ trợ phỏt triển chớnh thức.
+ Quyết định số 232/2006/QĐ-TTg ngày 16/10/2006 về việc ban hành quy chế thu thập, bỏo cỏo, chia sẻ và cụng bố thụng tin về nợ nước ngoài.
+ Quyết định số 231/2006/QĐ-TTg ngày 16/10/2006 về việc ban hành quy chế xõy dựng và quản lý hệ thống chỉ tiờu đỏnh giỏ, giỏm sỏt tỡnh trạng nợ nước ngoài của quốc gia.
+ Quyết định số 272/2006/QĐ-TTg ngày 28/11/2006 về việc ban hành quy chế cấp và quản lý bảo lónh Chớnh phủ đối với cỏc khoản vay nước ngoài.
+ Quyết định số 10/2006/QĐ-BTC của Bộ Tài chớnh về việc Ban hành quy chế lập, sử dụng quỹ tớch lũy trả nợ nước ngoài.
+ Quyết định số 527/QĐ-TTg ngày 23/04/2009 của Thủ tướng Chớnh phủ về việc phờ duyệt “Chương trỡnh quản lý nợ nước ngoài trung hạn giai đoạn 2009-2012”
Đối với vay nợ nước ngoài, văn bản phỏp lý cao nhất hiện nay là Nghị định 134/2005/NĐ-CP của Chớnh phủ ngày 1/11/2005 ban hành Quy chế quản lý vay và trả nợ nước ngoài, và Nghị định 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chớnh phủ ban hành Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phỏt triển chớnh thức. Căn cứ vào cỏc Nghị định này, Thủ tướng Chớnh phủ đú ban hành cỏc quy chế hướng dẫn cụ thể về quy trỡnh, thủ tục đối với từng nghiệp vụ quản lý nợ nước ngoài như cấp và quản lý bảo lúnh Chớnh phủ, cho vay lại từ nguồn vay, viện trợ nước ngoài của Chớnh phủ, xõy dựng hệ thống chỉ tiờu đỏnh giỏ, giỏm sỏt tỡnh trạng và bỏo cỏo thụng tin nợ. Nhỡn chung, cỏc văn bản qui phạm phỏp luật điều chỉnh hoạt động vay nợ nước ngoài là tương đối đầy đủ và đồng bộ, đú thể hiện những quan điểm đổi mới trong quản lý nợ của Chớnh phủ, phự hợp Luật Ngõn sỏch Nhà nước 2002, đồng thời cập nhật những khỏi niệm, những phương phỏp luận quản lý nợ hiện đại, phự hợp thụng lệ quốc tế.
Cú thể núi, khuụn khổ phỏp lý cho cụng tỏc quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam đó được hỡnh thành và ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ hơn, tiến gần đến cỏc chuẩn mực và thụng lệ quốc tế, nhất là trong lĩnh vực quản
47
lý nợ nước ngoài. Chớnh phủ đú thực hiện nguyờn tắc thống nhất quản lý nợ Chớnh phủ, nợ quốc gia trờn cơ sở phõn cụng, xỏc định trỏch nhiệm rừ ràng giữa cỏc cơ quan quản lý.
Quản lý nợ nước ngoài của Chớnh phủ đú tiếp cận gần với cỏc thụng lệ tốt trờn thế giới như xỏc định rừ mục tiờu, nguyờn tắc quản lý, ngoài việc hướng đến đạt được cỏc mục tiờu huy động vốn và quản lý hiệu quả sử dụng, đú chỳ trọng đến quản lý rủi ro, giỏm sỏt nợ đảm bảo an toàn; phừn loại nợ nhỡn chung phự hợp với thụng lệ quốc tế; ỏp dụng cỏc nguyờn tắc thị trường và khụng phõn biệt đối xử trong hoạt động quản lý như quản lý cho vay lại, quản lý bảo lúnh Chớnh phủ…
2.2.1.2. Mụ hỡnh tổ chức quản lý NNN của Việt Nam
Cơ quan cao nhất cú liờn quan đến quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam là: Quốc hội, Chủ tịch nước và Thủ tướng Chớnh phủ. Chớnh phủ thống nhất quản lý vay, trả nợ nước ngoài của cả nước và phõn cụng nhiệm vụ cho Bộ Tài chớnh, NHNN, Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Mụ hỡnh tổ chức quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam hiện nay là:
Thứ nhất, về phõn cụng trỏch nhiệm:
+ Quốc hội cú thẩm quyền phờ chuẩn tổng hạn mức vay và trả nợ nước ngoài hàng năm của Chớnh phủ bằng việc phờ chuẩn phõn bổ thu chi NSNN hàng năm theo đề nghị của Chớnh phủ;
+ Chủ tịch nước cú thẩm quyền phờ duyệt việc cử đại diện Nhà nước đàm phỏn ký kết cỏc Hiệp định vay nợ chớnh thức của Nhà nước CHXHCN Việt Nam và phờ chuẩn cỏc Hiệp định này theo đề nghị của Chớnh phủ (đối với cỏc Hiệp định vay nợ cần cú phờ duyệt và phờ chuẩn của Chủ tịch nước);
+ Thủ tướng Chớnh phủ cú thẩm quyền quyết định cỏc phương ỏn vay và trả nợ nước ngoài hàng năm trỡnh Quốc hội phờ duyệt; phờ duyệt cỏc phương ỏn xử lý nợ và chiến lược quản lý nợ nước ngoài trung và dài hạn; ban hành, sửa đổi và bổ sung cỏc văn bản phỏp quy; thiết lập cỏc cơ chế thực hiện ở cấp liờn ngành; giỏm sỏt việc thực hiện cỏc quyết định cú liờn quan ở cấp Bộ, ngành, địa phương; (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
48
+ Bộ Tài chớnh thống nhất quản lý vay và trả nợ nước ngoài của Chớnh phủ, quản lý tài chớnh cỏc nguồn viện trợ quốc tế (gồm cả viện trợ hoàn lại và khụng hoàn lại);
+ NHNN quản lý việc vay và trả nợ nước ngoài của cỏc doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế theo phương thức tự vay, tự chịu trỏch nhiệm trả nợ;
+ Bộ Kế hoạch và Đầu tư làm đầu mối điều phối việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA, xem xột và cấp giấy phộp cho cỏc dự ỏn FDI trờn 3 tỷ, dưới 3 tỷ giao cho UBND cấp Tỉnh (Thành phố) và đơn vị tham thẩm định là Sở kế hoạch và đầu tư cấp tỉnh, tham gia xõy dựng và thực hiện kế hoạch trả nợ bằng hàng hoỏ và dịch vụ.
Ngoài ra, một số cơ quan khỏc cũng tham gia quản lý nợ nước ngoài như:
+ Bộ Cụng Thương: Tham gia xõy dựng và thực hiện kế hoạch trả nợ bằng hàng xuất khẩu, phờ duyệt cỏc đơn đặt hàng nhập khẩu thiết bị cho cỏc dự ỏn vay vốn ODA và FDI;
+ Văn phũng Chớnh phủ: Tham mưu cho Chớnh phủ và Thủ tướng Chớnh phủ về quản lý nợ nước ngoài ở cấp vĩ mụ, tham gia việc hoạch định cỏc chớnh sỏch liờn quan đến nợ nước ngoài, thẩm định lần cuối cỏc chớnh sỏch và phương ỏn liờn quan đến nợ nước ngoài trước khi Chớnh phủ hay Thủ tướng Chớnh phủ ra quyết định.
Thứ hai, cơ chế phối hợp:
Chớnh phủ đó thành lập Hội đồng tư vấn về vay và trả nợ nước ngoài do Bộ trưởng Bộ Tài chớnh làm Chủ tịch và cỏc thành viờn là lónh đạo cỏc cơ quan: Bộ kế hoạch và đầu tư, NHNN, Bộ Ngoại giao, Bộ Cụng Thương, Văn phũng Chớnh phủ và một số chuyờn gia về vay và trả nợ nước ngoài. Chức năng của Hội đồng này là tư vấn cho Thủ tướng Chớnh phủ về chớnh sỏch vay và trả nợ nước ngoài hàng năm và dài hạn.
Đến nay, Thủ tướng Chớnh phủ đó giao cho Bộ Tài chớnh chủ trỡ phối hợp với cỏc cơ quan cú liờn quan nghiờn cứu thành lập một cơ quan quốc gia
49
về quản lý nợ nước ngoài cú vai trũ như một cơ chế phối hợp liờn ngành, chuyờn trỏch cụng tỏc quản lý nợ nước ngoài.
2.2.2. Khớa cạnh kinh tế
2.2.2.1. Quản lý khõu vay vốn
a) Việc lựa chọn cỏc hỡnh thức vay nước ngoài
Nợ nước ngoài của Việt Nam chủ yếu là cỏc khoản nợ cú tớnh chất ưu đói nhưng tỷ trọng của loại nợ này cú xu hướng giảm, cũn nợ thương mại chiếm tỷ trọng nhỏ hơn nhưng lại cú xu hướng tăng lờn. Điều này cho thấy việc vay nợ nước ngoài của Việt Nam chuyển dịch theo hướng tập trung nhiều cho khu vực sản xuất, cỏc khoản vay thương mại với chi phớ cao, dần thay thế cỏc khoản viện trợ chi phớ thấp (lói suất vay thương mại khoảng 7%/năm cũn lói suất ODA khoảng 2-3%/năm).
b) Quản lý mức vay nợ
Nợ cụng của Việt Nam năm 2009 ở mức 52,6% GDP, vẫn trong mức an toàn. Tuy nhiờn, chỳng ta cần tăng cường khả năng giỏm sỏt cỏc khoản nợ, trong đú chỳ ý cả đến những khoản nợ của doanh nghiệp.
Theo Luật quản lý nợ cụng, cú hiệu lực từ 1/1/2010, nợ cụng được tớnh gồm cả nợ Chớnh phủ, nợ được Chớnh phủ bảo lónh và nợ của chớnh quyền địa phương thỡ năm 2009, mức nợ là 52,6% GDP. Tỷ lệ nợ Chớnh phủ là 41,9% so với GDP .
Đại diện của Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) cho rằng vẫn cú “khoảng khụng gian dự phũng cần thiết” để đề phũng rủi ro. Về cơ cấu nợ, 60,3% là vay ODA, trong đú cú nhiều khoản vay lói suất ưu đói, thời gian cú khi lờn tới 40 năm; õn hạn 10 năm với lói suất thấp. Cũn lại 29,8% là trỏi phiếu trong nước.
Lói suất trung bỡnh nợ Chớnh phủ khỏ khả quan, giảm dần qua cỏc năm, vớ dụ, đối với nợ trong nước, lói suất năm 2007 là 11% đó giảm xuống cũn 9,5% năm 2009; lói suất nợ nước ngoài khụng thay đổi nhiều, từ 1,8% năm 2007, chỉ tăng lờn 1,9% vào năm 2009. Về cơ cấu ngoại tệ tiền vay cũng khỏ đa dạng. Tỷ lệ này cũng khụng sai lệch nhiều với nguồn thu ngoại tệ xuất khẩu của Việt Nam. Ngay cả đối với đa số cỏc nước trờn thế giới, khi núi
50
doanh nghiệp phải tự chịu trỏch nhiệm với khoản nợ của mỡnh, nhưng thực tế, chớnh phủ vẫn là cơ quan cuối cựng giải quyết hậu quả nếu xảy ra khủng hoảng hệ thống tài chớnh.
Bảng 2.2. Bảng cỏc chỉ tiờu nợ của Việt Nam Tớnh đến 31/12/2009 Quy định của Thủ tướng 1. Nợ cụng so với GDP 52,6% Chưa cú - Nợ Chớnh phủ so với GDP 41,9% ≤ 50% - Nợ Chớnh phủ bảo lónh so với GDP 9,8%
- Nợ Chớnh quyền địa phương so với GDP 0,8%
2. Nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP 38,8% ≤ 50%
3. Nghĩa vụ trả nợ CP so với thu NSNN 15,8% ≤ 30%
4. Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn so
với XK 4,2% ≤ 25%
Nguồn: Bộ Tài chớnh (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Trước năm 1993, Việt Nam là nước mắc nợ nhiều và rất khú khăn trong việc trả nợ. Mức độ nợ của nước ta sau năm 1993 đó giảm đỏng kể, đặc biệt là sau năm 1998 chỉ số này ngày càng cú xu hướng giảm. Nhưng điều này khụng cú nghĩa là khả năng huy động vốn nước ngoài của Việt Nam giảm đi: Trước năm 1993, Việt Nam nhận được nguồn viện trợ lớn và nú được sử dụng chủ yếu để phục vụ cuộc chiến tranh giải phúng dõn tộc.
Sau khi đất nước thống nhất, trong bối cảnh nền kinh tế khủng hoảng trầm trọng và kộo dài, thỡ vốn vay nước ngoài phần lớn được sử dụng để bự đắp sự thiếu hụt trong tiờu dựng và đỏp ứng nhu cầu chi ngừn sỏch nhà nước mang nặng tớnh “xin - cho”. Quy mụ kinh tế nhỏ bộ và năng lực xuất khẩu hạn chế nờn nợ nước ngoài vượt quỏ khả năng hấp thụ và khả năng trả nợ của nền kinh tế. Kết quả là cụng tỏc quản lý nợ nước ngoài giai đoạn này khụng cú hiệu quả. Tỡnh hỡnh đó đổi khỏc kể từ năm 1993, khi cỏc tổ chức tài chớnh quốc tế khụi phục việc cấp tớn dụng cho Việt Nam, thỡ vốn nước ngoài chảy vào Việt Nam ngày càng nhiều. Song song với quỏ trỡnh này là việc hỡnh
51
thành và hoàn thiện cỏc vấn đề thể chế về quản lý nợ nước ngoài, nhất là từ năm 1995 với việc ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thi hành.
Bờn cạnh đú, chi ngõn sỏch đó được quản lý chặt chẽ hơn, khụng cũn phỏt hành tiền để bự đắp bội chi, thay vào đú là cỏc cụng cụ quản lý vĩ mụ như chớnh sỏch tài khoỏ, tiền tệ để giải quyết vấn đề này theo Luật Ngừn sỏch nhà nước. Chi ngõn sỏch nhà nước chuyển dần từ cơ chế cấp phỏt sang cơ chế tớn dụng phỏt triển. Vốn vay nước ngoài được Nhà nước sử dụng nhiều hơn vào mục tiờu tăng trưởng xuất khẩu và đầu tư phỏt triển kinh tế (GDP và giỏ trị xuất khẩu khụng ngừng tăng).
Do đú, số nợ nước ngoài tuyệt đối tăng khụng ớt, song mức độ nợ nần được cải thiện rừ và hiện đang nằm trong giới hạn an toàn. Tuy nhiờn, điều này cũng khiến Việt Nam khụng được xếp vào nhúm được giảm nợ trong chương trỡnh cỏc nước nghốo mắc nợ trầm trọng (HIPC).
Nợ nước ngoài quốc gia tớnh đến thời điểm cuối năm 2009 đú lờn đến gần 28 tỷ USD.
Tớnh đến ngày 31/12/2009, tổng dư nợ nước ngoài quốc gia (bao gồm nợ nước ngoài Chớnh phủ và nợ nước ngoài được Chớnh phủ bảo lúnh) là