II. Các giải pháp và kiến nghị
4. Tăng cường hiệu quả, hiệu lực của các cơ chế đánh giá tính hợp pháp, hợp lý
pháp, hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước: Yêu cầu tất yếu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền là phải tạo lập được một hệ thống cơ chế kiểm soát tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản pháp luật nói chung và văn bản quản lý nói riêng.
Các cơ quan giám sát (Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Hội đồng nhân dân) tăng cường công tác giám sát Văn bản quản lý nhà nước bằng các hình thức phù hợp, ngoài việc lồng ghép vào các chương trình giám sát khác, cần giành thời gian thích đáng giám sát chuyên đề về công tác ban hành Văn bản quản lý nhà nước. Việc giám sát cần sát thực tế, cụ thể, kết thúc giám sát phải có kiến nghị để chấn chỉnh công tác ban hành văn bản, xử lý kịp thời những văn bản không hợp pháp, không hợp lý.
Đối với hoạt động kiểm tra, một mặt đề cao trách nhiệm tự kiểm tra của cơ quan ban hành Văn bản quản lý nhà nước, mặt khác tăng cường công tác kiểm tra của cơ quan chức năng và của cấp trên đối với cấp dưới trong công tác ban hành Văn bản quản lý nhà nước.
Cơ quan ban hành văn bản phải thường xuyên tự kiểm tra hoặc khi có thông tin, kiến nghị, phản ánh phải nghiêm túc xem xét, kiểm tra để có biện pháp khắc phục, xử lý kịp thời những văn bản sai sót, khiếm khuyết, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Thực tiễn cho thấy, hơn ai hết chính cơ quan ban hành văn bản mới hiểu hết được lý do, mục đích, hoàn cảnh của việc ban hành văn bản, từ đó đối chiếu thực tiễn, những thông tin phản hồi để xác định văn bản đó có hợp pháp, hợp lý không, từ đó có biện pháp giải quyết phù hợp. Việc tự kiểm tra sẽ phát huy được hiệu quả thiết thực, nhanh chóng nếu như cơ quan ban hành văn bản thực sự lắng nghe, cầu thị, có trách nhiệm với hoạt động của mình, kịp thời khắc phục, sửa chữa những khiếm khuyết trong hoạt động ban hành văn bản.
Cần sử dụng có hiệu quả cơ chế nội tại tự kiểm tra để bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản được ban hành.
Theo pháp luật hiện hành thì mỗi cơ quan bộ ngành, Uỷ ban nhân dân các cấp tỉnh, hiện hành đều có cơ quan pháp chế mà một trong những nhiệm vụ của nó là bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quản lý nhà nước được ban hành. Có thể xem đây là những cơ quan canh cửa bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quản lý nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động của các cơ quan pháp chế trong việc ban hành văn bản quản lý nhà nước chưa phải đã thực sự được coi trọng và củng cố về khả năng chuyên môn. bởi vậy, có không ít văn bản do các cơ quan nhà nước ban hành không bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý
Tăng sự phối hợp giữa các bộ ngành, sự kiểm soát quá trình ban hành văn bản quản lý để bảo đảm tính đồng bộ, tránh chồng chéo trong các quy định của văn bản quy phạm, nhất là các văn bản quản lý:
Đối với cơ quan chức năng và cơ quan cấp trên, ngoài việc kiểm tra tính hợp pháp, cần đi sâu kiểm tra tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước vì đây là thuộc tính phản ánh giá trị thực tiễn của Văn bản quản lý nhà nước. Công tác quản lý nhà nước sẽ không hiệu quả nếu như các hoạt động quản lý (trong đó có hoạt động ban hành Văn bản quản lý nhà nước) không phù hợp với thực tiễn, không giải quyết được những vấn đề do thực tiễn đặt ra.
Kiến nghị: Quy định rõ về cơ chế và hệ quả của các cơ chế kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp của các văn bản quản lý nhà nước. Sửa đổi Luật Khiếu nại tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sắp được thay thế bằng Luật tố tụng hành chính) theo hướng cho phép công dân và một số cơ quan, tổ chức, trong đó có các cơ quan thanh tra có thể khởi kiện yêu cầu tòa án nhân dân hủy bỏ các văn bản quản lý trái pháp luật, sau khi đã có kiến nghị hoặc đề nghị mà không được cơ quan ban hành chấp thuận.
5. Xây dựng cơ chế xử lý các văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý
Xây dựng các cơ chế rõ ràng, minh bạch trong việc xử lý các văn bản quản lý được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định là bất hợp pháp, nhất là các văn bản đã gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức và cá nhân, từ đó xác định chế độ và trách nhiệm bồi thường trong những trường hợp cụ thể theo tinh thần của Luật về trách nhiệm bồi thường của nhà nước vừa được ban hành.
Kiến nghị: Ban hành Nghị định về bồi thường thiệt hại do các văn bản quản lý nhà nước gây ra cho cá nhân, tổ chức.
Có quy định phân biệt rõ ràng về “bãi bỏ văn bản” và “hủy bỏ văn bản” theo hướng văn bản bị bãi bỏ chủ yếu là các văn bản quy phạm và việc bãi bỏ văn bản đó là do những quy định của nó đã trở nên lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn cuộc sống và yêu cầu của công tác quản lý, tức là những văn bản bất hợp lý. Việc bãi bỏ văn bản không kèm theo việc khôi phục các quyền và lợi ích cho các đối tượng đã bị áp dụng văn bản đó, trừ những trường hợp cá biệt khi nó gây ra sự thiệt thòi rõ ràng cho đối tượng đã thi hành và điều này cần được thể hiện ngay khi bãi bỏ văn bản đó.
Đối với văn bản bị hủy bỏ là do văn bản đó bị cơ quan có thẩm quyền đánh giá là bất hợp pháp và mọi hậu quả do việc thực hiện văn bản đó phải được khắc phục theo các nguyên tắc và quy định của pháp luật hiện hành.
6. Đổi mới nhận thức trong hoạt động thanh tra và tăng cường năng lực đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý cho cán bộ, thanh tra viên
Đây là yêu cầu quan trọng đối với cán bộ, thanh tra viên trong quá trình tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo để có thể đưa ra những kiến nghị chính xác, bảo đảm có lý, có tình, vừa góp phần bảo đảm tính pháp chế vừa bảo đảm tính hiệu quả trong hoạt động quản lý cũng như góp phần ổn định trật tự quản lý trong
một xu thế mở rộng dân chủ và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Trước hết cần nâng cao nhận thức để tạo ra một sự chuyển biến trong chỉ đạo điều hành cũng như trong khi tiến hành các cuộc thanh tra cụ thể. Đó là việc nhấn mạnh ý nghĩa quan trọng của thanh tra đối với công tác quản lý và trách nhiệm của thanh tra trong việc góp phần hoàn thiện cơ chế chính sách thay vì đánh giá hiệu quả thanh tra qua các con số về tài sản thu hồi. Việc đánh giá các quyết định hay biện pháp quản lý (thông qua đánh giá tính hợp lý của các văn bản này) từ đó đưa ra các kiến nghị về sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách phải trở thành yêu cầu quan trọng nhất trong công tác thanh tra nói chung và trong khi kết thúc những vụ việc thanh tra cụ thể nói riêng đối với tổ chức thanh tra, đoàn thanh tra và từng cán bộ thanh tra viên.
Trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. khi đánh giá một văn bản quản lý nói riêng cũng như đánh giá toàn bộ sự việc, phải đánh giá trước hết về căn cứ ban hành văn bản (tính hợp pháp), nhưng cũng cần đánh giá tính hợp lý của quy định pháp luật khi đi vào thực tiễn cuộc sống từ đó có những kiến nghị về cách giải quyết một vụ việc cụ thể và hơn nữa có những kiến nghị để sửa đổi bổ sung cơ chế chính sách không phù hợp (ngay từ khi ban hành) hoặc đã lạc hậu so với sự phát triển của kinh tế-xã hội trong từng thời kỳ.
Trong kết luận thanh tra, giải quyết khiếu nại tố cáo cần có những nhận xét, đánh giá rõ ràng về tính hợp pháp hay không hợp pháp của văn bản quản lý trước khi đánh giá tính hợp lý của văn bản đó để có những kiến nghị phù hợp, vừa bảo đảm tính pháp chế, trật tự kỷ cương của hoạt động quản lý vừa cân nhắc, đánh giá toàn diện các yếu tố khác như mục đích, hiệu quả kinh tế, ảnh hưởng xã hội…của việc xử lý các văn bản quản lý khi nó không hoàn toàn phù hợp với pháp luật để từ đó có những kiến nghị thấu lý đạt tình và bảo đảm tính khả thi của các giải pháp mà các cơ quan quản lý dự kiến sẽ thực hiện sau này
Kiến nghị: Để tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thanh tra nhà nước đưa ra những nhận xét, kết luận, đánh giá chính xác, trung thực, khách quan trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, cần thiết phải có những tổng kết, nghiên cứu chuyên sâu về tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước. Từ đó đưa ra những chuẩn mực, tiêu chí, yêu cầu, điều kiện xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước.
Trong chương trình đào tạo bồi dưỡng thanh tra viên nên có một chuyên đề về vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý trong hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo. Nội dung của chuyên đề này ngoài những vấn đề mang tính lý thuyết cần có những tình huống cụ thể, có tính chất điển hình đã từng xảy ra trong thực tiễn công tác thanh tra, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo để học viên tranh luận, tìm hiểu. Kiến nghị lãnh đạo Thanh tra Chính phủ giao Trường Cán bộ thanh tra phối hợp với Viện khoa học thanh tra, Vụ Pháp chế và các đơn vị có liên quan thực hiện công việc này.
GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ
Nghiên cứu vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý là một công việc khó khăn nhưng thú vị bởi vì tính chất mới mẻ cũng như quan
điểm và cách tiếp cận khác nhau giữa các nhà nghiên cứu và những người hoạt
động thực tiễn. Tuy nhiên đây là vấn đề hết sức quan trọng không chỉ đối với những người làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo mà đối với bất cứ ai muốn nghiên cứu vào quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa, một xã hội quản lý theo pháp luật và bản thân Nhà nước cũng phải tự đặt mình dưới các quy định và nguyên tắc của luật pháp. Thông qua các bài viết cũng như thảo luận, tranh luận giữa các nhà nghiên cứu, những người làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xin được đưa ra một số kết luận khoa học và những giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quảđánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý như sau:
I. Các kết luận khoa học
Từ những phân tích trên khía cạnh lý thuyết cũng như trong thực tiễn quản lý, có thể khẳng định rằng: đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của một văn bản quản lý là một tất yếu khách quan trong hoạt động của các cơ chế kiểm tra, thanh tra, kiểm soát của nhà nước, nhất là trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Điều đáng nói ởđây là kết quả của những đánh giá đó là hết sức quan trọng để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể đưa ra những quyết định
đúng đắn, xử lý những vấn đề xảy ra trong thực tiễn quản lý và những quyết định
đó liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng bị quản lý, trong đó bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới, các công dân và doanh nghiệp. Tuy nhiên, trong điều kiện của nền pháp chế như chúng ta hiện nay, đây lại là vấn đề hoàn toàn không đơn giản. Với mục tiêu phấn đấu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và bản thân nhà nước đặt mình dưới sự kiểm soát của luật pháp, chúng
ta phải đề cao tính thượng tôn của luật pháp, bảo đảm mọi hoạt động của cơ
quan, tổ chức và cá nhân phải tuân theo pháp luật, trên cơ sở pháp luật, nói một cách khác phải bảo đảm tính hợp pháp của mọi hành vi của tất cả các chủ thể
trong xã hội. Mọi hành vi vi phạm pháp luật cần phải được xử lý kịp thời và nghiêm minh. Các thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật phải được khắc phục kịp thời, người bị thiệt hại phải được bồi thường theo pháp luật.
Tuy nhiên, trong khi đề cao tính pháp chế và tính thượng tôn của pháp luật, trong điều kiện hiện nay, chúng ta phải chấp nhận quan niệm về tính hợp lý một cách “rộng rãi” hơn so với quan niệm của một số nước. Một văn bản, một hành vi được coi là hợp lý không chỉ là “phương án tốt nhất trong những cái hợp pháp” mà đôi khi, trong những điều kiện và hoàn cảnh cụ thể có thể phải bao gồm cả những văn bản hay hành vi “hợp lý ngoài pháp luật” thậm chí là trái pháp luật nếu thực sự văn bản hay hành vi đó phù hợp với thực tiễn cuộc sống và bảo đảm nhu cầu quản lý, bảo đảm lợi ích nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan tổ chức và công dân.
Trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước vừa có việc đánh giá các văn bản quản lý của các đối tượng thanh tra vừa phải bảo đảm Kết luận thanh tra (một loại văn bản quản lý) được ban hành hợp pháp, hợp lý. Các kết luận, kiến nghị của thanh tra sau khi tiến hành một cuộc thanh tra hoặc thẩm tra, xác minh một vụ việc khiếu nại, tố cáo phải có sức thuyết phục, phải “có lý, có tình”, là căn cứ quan trọng để thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước ban hành các quyết định của mình. Khi mà hệ thống pháp luật của chúng ta chưa đồng bộ, chưa hoàn thiện, tính khả thi còn thấp, các quy định đôi khi vừa thiếu, vừa chồng chéo, mâu thuẫn thì việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý là một công việc khó khăn.
Để có thể làm thật tốt điều này, thực sự là “tai mắt của trên, là người bạn của dưới”, người làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo cần nhận
thức đầy đủ, thấu đáo nội dung vụ việc, vấn đề cần giải quyết, có phương pháp làm việc thận trọng, khách quan khi xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước. Theo chúng tôi, cần xem xét trên các khía cạnh sau đây:
+ Khi xem xét đánh giá việc chấp hành chính sách pháp luật của đối tượng thanh tra nói chung và văn bản quản lý nhà nước nói riêng, trước hết phải đánh giá căn cứ ban hành văn bản cũng như các điều kiện khác (về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành, hình thức văn bản), tức là đánh giá về tính hợp pháp của văn bản hoặc hành vi của đối tượng thanh tra để từ đó có những kiến nghị biện pháp xử lý, bảo đảm tính pháp chế và giữ nghiêm kỷ cương, kỷ luật quản lý. Chỉ xem xét đến tính hợp lý trong trường hợp chưa có quy định, quy định chưa cụ thể mà còn có tính tùy nghi cho đối tượng thực hiện, các quy định mâu thuẫn chồng chéo về cùng một vấn đề hoặc có căn cứ cho rằng quy định của pháp luật là không phù hợp với thực tiễn.
+ Khi xem xét, kết luận về Văn bản quản lý nhà nước không nên tách rời