II. Yêu cầu tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý
3.5 Nguy cơ và những vướng mắc đang đặt ra trong quá trình đánh giá về tính
Từ những phân tích trên khía cạnh lý thuyết cũng như trong thực tiễn quản lý, có thể khẳng định rằng: đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của một văn bản quản lý là một tất yếu khách quan trong hoạt động của các cơ chế kiểm tra, thanh tra, kiểm soát của nhà nước, nhất là trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Điều đáng nói ở đây là kết quả của những đánh giá đó là hết sức quan trọng để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể đưa ra những quyết định đúng đắn xử lý những vấn đề xảy ra trong thực tiễn quản lý và những quyết định đó liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng bị quản lý, trong đó bao gồm cả các cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới, các công dân và doanh nghiệp. Tuy nhiên trong điều kiện của nền pháp chế như chúng ta hiện nay, đây lại là vấn đề hồn tồn khơng đơn giản. Với mục tiêu phấn đấu xây dựng nhà nước pháp quyền
xã hội chủ nghĩa, một nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật và bản thân nhà nước đặt mình dưới sự kiểm sốt của luật pháp, chúng ta phải đề cao tính thượng tôn của luật pháp, bảo đảm mọi hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân phải tuân theo pháp luật, trên cơ sở pháp luật, nói một cách khác phải bảo đảm tính hợp pháp của mọi hành vi của tất cả các chủ thể trong xã hội. Mọi hành vi vi phạm pháp luật cần phải được xử lý kịp thời và nghiêm minh. Các thiệt hại do hành vi vi phạm pháp luật phải được khắc phục kịp thời, người bị thiệt hại phải được bồi thường theo pháp luật.
Tuy nhiên, trong khi đề cao tính pháp chế và tính thượng tơn của pháp luật, nhưng trong điều kiện hiện nay, chúng ta phải chấp nhận quan niệm về tính hợp lý một cách “rộng rãi” hơn so với quan niệm của một số nước. Một văn bản, một hành vi được coi là hợp lý không chỉ là “phương án tốt nhất trong những cái hợp pháp” mà đôi khi, trong những điều kiện và hồn cảnh cụ thể có thể phải bao gồm cả những văn bản hay hành vi “hợp lý ngồi pháp luật” thậm chí là trái pháp luật nếu thực sự văn bản hay hành vi đó phù hợp với thực tiễn cuộc sống và bảo đảm nhu cầu quản lý, bảo đảm lợi ích nhà nước, các quyền , lợi ích hợp pháp của cơ quan tổ chức và công dân.
Trong hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước vừa có việc đánh giá các văn bản quản lý của các đối tượng thanh tra vừa phải bảo đảm Kết luận thanh tra (một loại văn bản quản lý) được ban hành phải bảo đảm tính hợp pháp, hợp lý. Các kết luận, kiến nghị của thanh tra sau khi tiến hành một cuộc thanh tra hoặc thẩm tra, xác minh một vụ việc khiếu nại, tố cáo phải có sức thuyết phục, phải “có lý, có tình”, là căn cứ quan trọng để thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước ban hành các quyết định của mình. Khi mà hệ thống pháp luật của chúng ta chưa đồng bộ, chưa hoàn thiện, tính khả thi cịn thấp, các quy định đơi khi vừa thiếu, vừa chồng chéo, mâu thuẫn thì việc đánh giá tính đắn tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý là một cơng việc khó khăn.
Để có thể làm thật tốt điều này, thực sự là “tai mắt của trên, là người bạn của dưới”, người làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo cần nhận thức đầy đủ, thấu đáo nội dung vụ việc, vấn đề cần giải quyết, có phương pháp làm việc thận trọng, khách quan khi xem xét, đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước. Theo chúng tôi, cần xem xét trên các khía cạnh sau đây:
+ Khi xem xét đánh giá việc chấp hành chính sách pháp luật của đối tượng thanh tra nói chung và văn bản quản lý nhà nước nói riêng, trước hết phải đánh giá căn cứ ban hành văn bản cũng như các điều kiện khác (về nội dung, trình tự, thủ tục ban hành, hình thức văn bản), tức là đánh giá về tính hợp pháp của văn bản hoặc hành vi của đối tượng thanh tra để từ đó có những kiến nghị biện pháp xử lý, bảo đảm tính pháp chế và giữ nghiêm kỷ cương, kỷ luật quản lý. Chỉ xem xét đến tính hợp lý trong trường hợp chưa có quy định, quy định chưa cụ thể mà cịn có tính tùy nghi cho đối tượng thực hiện, các quy định mâu thuẫn chồng chéo về cùng một vấn đề hoặc có căn cứ cho rằng quy định của pháp luật là không phù hợp với thức tiễn
+ Khi xem xét, kết luận về Văn bản quản lý nhà nước không nên tách rời tính hợp pháp và tính hợp lý, vì đây là hai thuộc tính phản ánh giá trị pháp lý và giá trị xã hội, tạo nên chất lượng của Văn bản quản lý nhà nước.Tính hợp pháp và tính hợp lý có mối quan hệ qua lại, gắn bó hữu cơ với nhau, việc đánh giá riêng biệt từng thuộc tính này chỉ là những góc nhìn khác nhau về cùng một vấn đề - Văn bản quản lý nhà nước. Do đó, sẽ khơng có Văn bản quản lý nhà nước nào hoàn toàn hợp pháp nhưng hoàn toàn bất hợp lý, ngược lại hoàn toàn hợp lý, nhưng hoàn toàn bất hợp pháp.
+ Khi đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước phải xem xét tổng thể, toàn diện, vừa đặt trong hoàn cảnh chung, đồng thời phải tính đến hồn cảnh riêng của từng đối tượng, từng ngành, từng địa phương, gắn với yêu cầu quản lý nhà nước trước mắt cũng như lâu dài. Yêu cầu này đặt ra cho cơ quan thanh tra và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo khơng được
xem xét tính hợp pháp và tính hợp lý một cách phiến diện, cục bộ, một chiều, mà phải xem xét một cách biện chứng trong sự vận động và phát triển của thực tiễn đời sống xã hội.
+ Cần có nhãn quan thực tế khi xem xét, đánh giá Văn bản quản lý nhà nước có sự mâu thuẫn, xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Đây là phương pháp tiếp cận, đánh giá tính độc lập tương đối giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước khi chúng mâu thuẫn với nhau. Nếu “ưu tiên” tính hợp pháp thì bảo đảm yêu cầu tuân thủ pháp luật, nhưng sẽ khơng khuyến khích, động viên được những nhà quản lý phát huy tinh thần năng động, sáng tạo, dám nghĩ, dám làm, sẵn sàng “phá rào” để giải quyết những vấn đề mới phát sinh trong thực tiễn quản lý mà chưa được pháp luật quy định hoặc quy định đã lỗi thời, lạc hậu, cản trở sự phát triển. Những quyết định của một số chính quyền địa phương trước thời kỳ đổi mới (như quyết định khốn sản phẩm đến nhóm và người lao động trong nông nghiệp, quyết định không “ngăn sông cấm chợ” để hàng hóa tự do lưu thơng ở một số tỉnh miền Nam v.v..) là những ví dụ điển hình cho trường hợp này. Sự lựa chọn “ưu tiên” tính hợp pháp thường có ở những nhà quản lý có tâm lý “phòng thủ”, sợ trách nhiệm, lấy “hệ số an toàn” cho bản thân đặt lên hàng đầu. Trong bối cảnh tình hình trong nước và quốc tế có nhiều biến động, cơng tác quản lý nhà nước cịn nhiều tồn tại, bất cập, đặc biệt là từ khi diễn ra cuộc khủng hoảng kinh tế, tài chính trên tồn thế giới thì việc “ưu tiên” tính hợp pháp trong việc ban hành Văn bản quản lý nhà nước là điều đáng suy ngẫm? Suy cho cùng Văn bản quản lý nhà nước hợp pháp hay hợp lý ở mức độ nhiều hay ít cuối cùng cũng là để giải quyết những yêu cầu của xã hội, của cuộc sống sao cho có hiệu quả nhất. Đây cũng là việc vận dụng nguyên lý của Chủ nghĩa Mác- Lê Nin về mối quan hệ giữa tồn tại xã hội và ý thức xã hội, trong đó ý thức xã hội thường lạc hậu so với tồn tại xã hội. Nếu chỉ “ưu tiên” tính hợp pháp thì khoảng cách lạc hậu giữa tồn tại xã hội và ý thức xã hội ngày càng xa, trong khi đó yêu cầu quản lý nhà nước trong tình hình mới địi hỏi phải có sự “tiệm cận” gần nhất giữa tồn tại xã hội và ý thức xã hội, hơn thế nữa cần
khuyến khích những nhà quản lý có suy nghĩ, hành động vượt trước tồn tại xã hội. Ý nghĩa của quy định trong Luật thanh tra về mục đích “phát huy nhân tố tích cực” chính là ở điểm này. Những nhân tố tích cực đơi khi đi trước thời gian, vượt ra khỏi các quy định và những con người đó có sự can đảm và dám chịu trách nhiệm về việc làm của mình và đặc biệt là họ có niềm tin vào sự đánh giá cơng bằng, sáng suốt của những nhà quản lý, mà trước hết là sự đánh giá đúng đắn của những người làm công tác thanh tra, kiểm tra.
Mặc dù vậy, cần luôn khẳng định rằng: với định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền, một Nhà nước coi trọng tính thượng tơn của luật pháp thì việc bảo đảm tính pháp chế trong hoạt động quản lý luôn là điều đầu tiên cần đánh giá trước khi xem xét các yếu tố khác. Khi xem xét đến các yếu tố khác để đánh giá tính hợp lý thì cũng cần dựa trên những tiêu chí nhất định để tránh sự tùy tiện, gặm nhấm, gây phương hại đến nguyên tắc pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước. Những văn bản được thừa nhận là “hợp lý” chỉ có tính chất cá biệt và khơng thể coi như một tiền lệ khi giải quyết các vụ việc khác.