III. Kinh nghiệm của một số nước về đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản
3.3 Nguyên tắc về tính hợp pháp của văn bản quản lý ở Trung Quốc
Với rất nhiều nét tương đồng về thể chế chính trị, truyền thống pháp lý, các đặc điểm kinh tế-xã hội cũng như sự phát triển của các quan điểm, quan niệm về nhà nước và pháp luật trong quá trình đổi mới, Trung Quốc là một một đất nước mà chúng ta có rất nhiều vấn đề cần tham khảo, đặc biệt là về văn bản quản lý và kiểm tra, đánh giá các văn bản quản lý nhà nước
Trong suốt hơn ba mươi năm qua, nước Trung Hoa xã hội chủ nghĩa vẫn luôn tuyên bố rằng tính hợp pháp là một nguyên tắc hiến định. Các học giả thường mô tả tính hợp pháp như là toàn bộ các biện pháp có hiệu quả để củng cố nền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Nó cũng là phương tiện hữu hiệu để tổ chức quyền lực nhà nước mà nhân dân là người làm chủ. Cuối cùng “nó là một vũ khí mạnh mẽ để chống lại sự phá hoại ngầm nền dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Tất nhiên, cơ quan hành chính có thể vi phạm tính hợp pháp, đôi khi khá nặng nề, nhưng theo các luật gia Trung Quốc đó chẳng qua là sự lệch lạc của những điều không bình thường so với nguyên tắc về tính hợp pháp. Để bảo vệ quan điểm này, người ta thường dẫn câu nói nổi tiếng của Lênin ngày 22 tháng 5 năm 1922 về “sự song trùng trực thuộc và tính hợp pháp”. Theo Lênin, tất cả các cơ quan hành chính phải tôn trọng pháp luật. Tính hợp pháp là một “nhiệm vụ quan trọng cần phải thực hiện” không thể thất bại.
Nguyên tắc về tính hợp pháp trước hết có nghĩa ở tính tối thượng của pháp luật, với nghĩa hình thức của thuật ngữ này, theo hệ thống thứ bậc của nguồn luật pháp. Học thuyết về nhà nước xã hội chủ nghĩa loại trừ sự phân chia quyền lực và dựa trên sự thống nhất quyền lực. Trong nội bộ của sự thống nhất quyền lực này thì cơ quan có quyền lực cao nhất là quốc hội, cơ quan giữ quyền lập pháp. Hiến pháp mô tả đặc điểm này như sau: “Tất cả quyền lực ở nước cộng hoà nhân dân Trung Hoa thuộc về nhân dân. Cơ quan mà nhân dân thực hiện quyền lực của mình là Quốc hội và cơ quan dân bầu ở các cấp địa phương” (Điều 2 của Hiến pháp). Có vẻ như ở đây đã tồn tại một nghịch lý: có thể giải thích thế nào về sự tối thượng của luật pháp với sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản trung Quốc vốn được coi là “hạt nhân của hệ thống chính trị”?
Tất nhiên là ở Trung Quốc, Đảng Cộng Sản thực hiện quyền lãnh đạo tuyệt đối của mình đối với toàn bộ hệ thống chính trị và nó cũng trải rộng quyền lực đối với tất cả các hoạt động kinh tế cũng như các hoạt động văn hoá tư
tưởng. Bởi vì “thắng lợi của cuộc Cách mạng dân chủ mới ở Trung Quốc và những thành tựu đạt được trong sự nghiệp xây dựng chủ nghĩa xã hội là của tất cả các dân tộc Trung Quốc, dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Trung Quốc được dẫn dắt bởi Chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Mao Trạch Đông đã vượt qua rất nhiều khó khăn thử thách bảo vệ vững chắc sự thật và sửa chữa các sai lầm” và Trung Quốc sẽ phát triển con đường hiện đại hoá “luôn luôn dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Trung Quốc”. Chính vì những điều đó mà các nhà chính trị học và luật học Trung Quốc nói rằng “sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản là một trong bốn nguyên tắc cơ bản được ghi nhận trong Hiến pháp”. Năm 1987, ông Zhao Zi-yand đã giải thích sự lãnh đạo của Đảng như là “trên tất cả trật tự chính trị”, có nghĩa là nó định ra các nguyên tắc, đưa ra các định hướng và các giải pháp chính trị quan trọng hàng đầu và đề nghị các cơ quan của Chính phủ là những ứng viên cho những vị trí quan trọng nhất. Về các công việc của Nhà nước, Đảng “thể chế hoá bằng con đường hợp pháp chủ trương của mình trở thành ý chí của Nhà nước, bằng hoạt động của các cơ quan của mình và vai trò nêu gương của các Đảng viên, động viên nhân dân thực hiện đường lối, nguyên tắc và các giải pháp chính trị của mình”. Vấn đề có vẻ như đã được giải quyết. Vai trò lãnh đạo của Đảng không làm mất đi sự tối thượng của luật pháp. Thêm nữa, ngay cả Hiến pháp cũng qui định rằng tất cả các tổ chức xã hội (bao gồm cả Đảng Cộng sản) cũng chịu sự giám sát của Hiến pháp và Pháp luật. Không có bất cứ cơ quan nào có đặc quyền đứng trên Hiến pháp và Pháp luật. Nói một cách khác, Đảng hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Một cách chính thức, việc hợp pháp hoá hoạt động của Đảng được lí giải theo lý do sau đây: Hiến pháp và luật do nhân dân soạn thảo (thông qua cơ quan luật pháp) dưới sự lãnh đạo của Đảng, cũng như vậy dưới sự lãnh đạo của Đảng, nhân dân tổ chức ra quyền lực nhà nước. Người ta cho rằng, vậy thì đường lối và các nguyên tắc chính trị như là biểu hiện của các lợi ích cơ bản của nhân dân đã được theo đuổi và ghi nhận trong Hiến pháp và pháp luật. Nó là sự trộn lẫn giữa
quan điểm của Đảng và ý chí chung của nhân dân. “Ở Trung Quốc, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Ý chí của nhân dân (được thể hiện dưới hình thức pháp luật) quyết định con đường phát triển của đất nước. Đảng được đặt dưới Hiến pháp và tuân theo Pháp luật, đó chính là thực hiện ý chí của nhân dân”. Mới đây, ông YU Hao Cheng đã tiến thêm một bước khi đề cập đến vấn đề này. Ông cho rằng sự lãnh đạo của đảng Cộng sản không liên quan đến chế độ nhà nước. Sự lãnh đạo của Đảng được ghi nhận trong lời nói đầu của Hiến pháp “chỉ là sự trình bày về kinh nghiệm lịch sử và tuyên bố mang tính định hướng chính trị.” Đối với ông Yu, sự lãnh đạo của Đảng trên thực tế phải là đường lối chính trị đúng đắn và một thái độ gương mẫu của các đảng viên, đảng lôi cuốn quần chúng và làm cho quần chúng nghe theo mình trong sự lãnh đạo đó theo ý chí của mình: “người ta không thể cưỡng bức công dân bằng các phương tiện pháp lý để tuân theo lời của một đảng chính trị. Một công dân (trung quốc) không buộc phải tuân lệnh của đảng cộng sản”.
Sự thống nhất của tính hợp pháp theo các luật gia Trung Quốc được bảo đảm bởi nguyên tắc tập trung dân chủ. Sự hoạt động của nền hành chính phải hướng về điều này. Nguyên tắc này đã được Mao trạch Đông định nghĩa từ hơn 40 năm nay. Ông cho rằng, hệ thống chuyên chính của nền dân chủ nhân dân “phải vừa tập trung, vừa dân chủ, có nghĩa là tập trung dựa trên cơ sở dân chủ và dân chủ được thực hiện dưới sự lãnh đạo tập trung. Chỉ có thể cho phép thực hiện một nền dân chủ rộng rãi khi trao cho các cơ quan đại diện nhân dân ở các cấp một quyền hạn đầy đủ. Đồng thời chỉ bảo đảm sự tập trung trong các công việc của nhà nước khi trao cho chính quyền các cấp khả năng thực hiện một cách tập trung tất cả những nhiệm vụ mà nhân dân trao cho nó vừa bảo đảm cho nhân dân sự tự do thực hành các hoạt động dân chủ cần thiết”. Điều 3 của Hiến pháp Trung Quốc qui định: “Các cơ quan nhà nước của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Hệ thống hiện nay đã thực hiện chính xác hình dung của Mao Trạch Đông. Cơ quan đại biểu nhân dân
ở các cấp do nhân dân bầu trực tiếp hoặc gián tiếp. Trên cơ sở này, các cơ quan đại biểu nhân dân thực hiện quyền lực một cách tập trung với mục đích bảo đảm rằng nhân dân được hưởng quyền làm chủ quyền lực nhà nước. Các cơ quan hành chính được bầu ra từ cơ quan đại diện của dân đồng thời chịu trách nhiệm và đặt dưới sự kiểm tra của cơ quan này. Với tư cách là cơ quan hành pháp, nó thực hiện việc chỉ đạo và quản lý các hoạt động hành chính. Chính vì vậy có thể nói: “Nhà nước bảo đảm sự thống nhất và toàn vẹn của pháp chế xã hội chủ nghĩa”.
Chức năng lập pháp thường được thực hiện bởi một cơ quan thường trực của Quốc hội- Uỷ ban thường vụ quốc hội. Cơ quan này chỉ họp mỗi năm một lần vào quí một của năm với một thời gian tương đối ngắn, trung bình từ 21 ngày đến một tháng. Uỷ ban này làm luật trong giai đoạn giữa các kỳ họp quốc hội và được quốc hội thông qua (điều 67 Hiến pháp). Những văn bản được uỷ ban thường trực của quốc hội chuẩn bị và thông qua tại Quốc hội được gọi là các đạo luật và cùng với Hiến pháp nó là nguồn cao nhất của luật pháp Trung Hoa. Lĩnh vực của luật không bị hạn chế như ở Pháp (Hiến pháp 1958 của Pháp có sự phân chia những lĩnh vực lập pháp tại điều 34 và lĩnh vực lập qui tại điều 38). Tức là, ở Trung Quốc không có lĩnh vực dành riêng cho các văn bản pháp qui (văn bản dưới luật do cơ quan hành pháp ban hành). Uỷ ban thường vụ quốc hội có thể huỷ bỏ các văn bản hành chính nếu nó trái với Hiến pháp hoặc với các đạo luật (theo qui định tại điều 67 Hiến pháp). Một hệ quả tiếp theo là các Toà án thì tuyệt đối tuân theo các qui định của luật. Pháp luật của Trung Quốc không thừa nhận án lệ và cũng chẳng thừa nhận các nguyên tắc cơ bản như là nguồn của luật. Chỉ có luật thành văn là có hiệu lực. Mặc dù do vị trí đặc biệt của mình, Toà án tối cao có thẩm quyền ra các chỉ thị có tính chất giải thích pháp luật và cũng có hiệu lực bắt buộc tuân theo đối với Toà án cấp dưới (chẳng hạn bằng một công văn ngày 6 tháng 11 năm 1985, Toà án tối cao quyết định rằng nguyên tắc hoà giải không được áp dụng đối với các vụ kiện hành chính; cũng như vậy theo
quyết định ngày 24 tháng 10 năm 1986, toà án tối cao qui định một trình tự tố tụng khi xem xét các tranh chấp liên quan đến khiếu nại một quyết định xử phạt của cảnh sát hành chính)19.
Khác với quan niệm phương Tây về tính hợp pháp trong đó định ra một khuôn khổ pháp lý cho hoạt động hành chính, nguyên tắc về tính hợp pháp xã hội chủ nghĩa lại nhấn mạnh đến quan điểm chủ động và tích cực trong việc giải thích luật trên thực tế (có thể đây chính là lỗ hổng tạo điều kiện cho sự vi phạm bởi vì các cơ quan công quyền sẽ không được kiểm soát chặt chẽ). Mặc dù về nguyên tắc, các cơ quan hành chính phải tôn trọng quyền chủ thể của công dân nhưng nguyên tắc về tính hợp pháp được nhìn nhận như là một công cụ để bảo đảm sự ổn định và thống nhất của xã hội, phát triển nền kinh tế đất nước và đổi mới các cấu trúc chính trị. Việc thiết lập một cơ chế kiểm tra tính hợp pháp cho phép một mặt thúc đẩy nền pháp chế, nâng cao hiệu quả chấp hành pháp luật, bảo đảm tính độc lập của toà án khi tiến hành xét xử, làm cho người dân có niềm tin vào pháp luật, mặt khác bảo đảm và củng cố trật tự của quá trình phát triển với một nền hành chính năng động. Pháp luật thì luôn có mục đích phục vụ sự phát triển kinh tế. Tất nhiên là pháp luật phải ghi nhận các quyền chủ thể của công dân nhưng trước hết nó phải buộc các cơ quan hành chính thực hiện các biện pháp tích cực để pháp luật không chỉ là những điều khoản nằm trên giấy. Chính theo định hướng này mà học thuyết về tính hợp pháp xã hội chủ nghĩa đòi hỏi mọi thiết chế dân chủ và chuyên chính trong nhà nước phải chịu sự điều chỉnh của pháp luật, pháp luật phải được tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh, mọi hành vi vi phạm pháp luật phải bị xử lý.
Tóm lại trong pháp luật Trung Quốc, nguyên tắc về tính hợp pháp được cụ thể hoá qua hai phương diện, một là tất cả các cơ quan hành chính phải bảo vệ
19 Trong luật hành chính Trung quốc, người ta liệt kê nguồn của luật bao gồm: Hiến pháp, các đạo luật cơ bản do Quốc hội thông qua (theo điều 562); các dạo luật thông thường do Uỷ ban thường trực của Quốc hội soạn thảo theo điều 67 hiến pháp, các văn bản pháp qui của chính phủ, các quyết định hoặc Nghị định của chính phủ hoặc của các
tính thống nhất và đúng đắn của nền pháp chế, hai là mọi công dân phải tuân thủ các qui định của luật và văn bản pháp qui, thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ của mình mà các cơ quan hành chính đưa ra nhằm thực hiện pháp luật vì lợi ích chung và cuối cùng không được có hành động trái với nền pháp chế xã hội chủ nghĩa.. Trên thực tế điều đó dẫn đến việc các cơ quan hành chính hành động một cách thiếu cân bằng. Các cơ quan hành chính ban hành các qui định nhằm áp dụng pháp luật, thực hiện các biện pháp nhằm đạt được những mục tiêu mà luật hướng tới (những lợi ích chung của toàn thể nhân dân). Trong khi đó hình như nó không nghĩ đến lợi ích của các cá nhân, không coi đó cũng là lợi ích của “toàn thể nhân dân”. Với việc thực hiện nguyên tắc “lợi ích cá nhân đặt dưới lợi ích của tập thể’, cơ quan hành chính thường do dự trong việc thực hiện các lợi ích của cá nhân công dân. Từ đó một nạn nhân thì sẽ rất khó được bồi thường hậu quả do sự khiếm khuyết của một hệ thống như vậy, nhất là khi lỗi đó thuộc về trách nhiệm công vụ.
Từ các phân tích nêu trên có thể thấy vấn đề về tính hợp pháp của văn bản quản lý ở các nước phương Tây là một yêu cầu khá chặt chẽ và ở các nước này luôn có các cơ chế, trong đó cơ cơ chế tài phán để kiểm soát và loại bỏ ngay những văn bản không bảo đảm tính hợp pháp. Tính hợp lý được nhìn nhận trong khuôn khổ các văn bản đã bảo đảm tính họp pháp và cơ quan hành chính chỉ có quyền tuỳ nghi trong khuôn khổ pháp luật, tìm ra phương án tối ưu để giải quyết các vấn đề của quản lý theo quy định của pháp luật. Ngược lại, quan niệm của Trung Quốc có phần mềm dẻo hơn cho phép cơ quan quản lý có những ưu quyền nhất định mà không bị bó buộc hoàn toàn trong khuôn khổ các quy định của pháp luật. Điều này tương đồng với quan niệm của một số nhà nghiên cứu, nhất là các nhà thực tiễn ở Việt Nam mà chúng tôi sẽ đề cập kỹ hơn ở phần sau.
Chương II
CƠ CHẾ KIỂM TRA TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ
CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO