II. Yêu cầu tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý
3.2 Những vấn đề nảy sinh từ thực tiễn công tác thanh tra
Các cơ quan thanh tra căn cứ vào thông tin, tài liệu, vật chứng và những sự vật, hiện tượng khác có liên quan đến nội dung thanh tra, vụ việc khiếu nại, tố cáo nhằm đánh giá tính đúng, sai của hành vi, việc làm do đối tượng thanh tra, người bị khiếu nại, người bị tố cáo thực hiện; tìm ra nguyên nhân dẫn đến sai phạm; xác định trách nhiệm cụ thể và kiến nghị xử lý trách nhiệm theo quy định của pháp luật. Khi hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa chặt chẽ, không cụ thể, chi tiết, không phù hợp với thực tiễn cuộc sống, thậm chí có sự mâu thuẫn thì việc đánh giá đúng sai là không đơn giản. Với bối cảnh như vậy, việc kết luận đúng sai của hành vi, việc làm nói chung và của việc ban hành văn bản quản lý nhà nước nói riêng do đối tượng thanh tra, người bị khiếu nại, người bị tố cáo thực hiện chỉ căn cứ hoàn toàn vào quy định của các quy định trong các văn bản pháp luật (vào tính hợp pháp) trong nhiều trường hợp là chưa đủ. Thực tiễn của sự phát triển kinh tế xã hội đã chỉ ra nếu đơn thuần chỉ dựa vào tính hợp pháp mà không tính đến tính hợp lý, hiệu quả của hành vi, việc làm cụ thể (ban hành văn bản quản lý nhà nước chẳng hạn) nhiều khi dẫn đến cản trở sự năng động, sáng tạo, phát triển, làm thui chột tư duy đổi mới, dám nghĩ, dám làm trong quá trình tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách, pháp luật; thậm chí đôi khi còn gây mất ổn định xã hội (do pháp luật đã quá lỗi thời, không theo kịp sự phát triển của thực tiễn khách quan). Và như vậy cũng không phù hợp với mục đích của hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra không chỉ phòng ngừa, phát hiện và xử lý vi phạm, mà còn thông qua hoạt động xem xét, đánh giá việc chấp hành pháp luật trong thực tiễn để phát hiện những sơ hở, khiếm khuyết, lỗi thời trong cơ chế, chính sách để kiến nghị với cơ
quan nhà nước có thẩm quyền hủy bỏ, sửa đổi, bổ sung, ban hành mới cơ chế, chính sách cho phù hợp với yêu cầu của đời sống kinh tế xã hội của đất nước.
Trong các báo cáo tổng kết công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo hàng năm luôn thể hiện số liệu đưa ra hàng vạn kiến nghị về sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cơ chế, chính sách. Việc đưa ra những kiến nghị như vậy là vì có những quy định của pháp luật đã lạc hậu và không phù hợp với cuộc sống đầy năng động, phong phú và hết sức đa dạng hiện nay. Xin đưa ra vài ví dụ khi xem xét tính hợp pháp, hợp lý của vấn đề:
Năm 2002, khi tiến hành thanh tra việc chấp hành pháp luật trong thực hiện dự án đầu tư mua sắm, lắp đặt một dây chuyền sản xuất. Theo dự án được phê duyệt có cả mua sắm thiết bị và xây lắp nhà xưởng. Trên thực tế thì nhà xưởng đã có sẵn, nhưng để tranh thủ nguồn vốn tín dụng ưu đãi (khoảng 60 tỷ đồng) do nhà cung cấp thiết bị nước ngoài cho vay, nên khi lập dự án vẫn có phần xây lắp nhà xưởng và được nhà cung cấp thiết bị đồng ý cho vay để xây dựng nhà xưởng. Khi nhận được vốn vay, chủ đầu tư đã sử dụng vào việc khác (không dùng cho việc xây dựng nhà xưởng như dự án được phê duyệt mà bổ sung vào vốn lưu động). Vụ việc này có hai quan điểm đánh giá. Quan điểm thứ nhất cho rằng chủ đầu tư có lỗi nghiêm trọng do đã sử dụng vốn sai mục đích, tính nghiêm trọng còn thể hiện ở chỗ có ý đồ “gian dối” ngay từ khi lập dự án (không cần xây lắp nhà xưởng nhưng vẫn thể hiện phần xây lắp trong dự án). Quan điểm thứ hai cho rằng cần phong danh hiệu anh hùng cho chủ đầu tư vì có hành động dũng cảm, không ai dám làm và việc sử dụng vốn có hiệu quả cao (kinh doanh theo đúng ngành hàng đăng ký, đóng thuế và các nghĩa vụ khác đầy đủ, bảo toàn và phát triển vốn – lãi lớn do có vốn kinh doanh và trả lãi suất thấp hơn rất nhiều lần so với việc vay vốn trong nước, chủ đầu tư không vụ lợi cá nhân). Rõ ràng ở đây có sự vênh nhau giữa tính hợp pháp và tính hợp lý. Trong trường hợp này cần phải lựa chọn tính hợp lý khi đưa ra kết luận.
Cũng khi thanh tra việc chấp hành pháp luật trong việc thực hiện dự án đầu tư xây dựng công trình hàng không. Theo quy định để lựa chọn đơn vị thi công phải tiến hành đấu thầu (trong nước) rộng rãi (có ít nhất 05 nhà thầu đủ năng lực tham gia). Nhưng trong nước lúc đó chỉ có 02 nhà thầu đủ điều kiện tham gia thực hiện công trình này, cơ quan chủ quản cho phép lựa chọn một trong hai nhà thầu đó. Khi đánh giá, có ý kiến chỉ dựa vào tính hợp pháp để kết luận chủ đầu tư và cả cơ quan chủ quản đầu tư đã vi phạm pháp luật về đấu thầu là không khách quan vì xem xét vấn đề thiếu tính toàn diện, tổng thể và đặc biệt là bỏ qua thực tiễn không thể có đủ 05 nhà thầu đủ điều kiện tham gia dự thầu như quy định hiện hành.
Những ví dụ như trên là không ít, nhất là trong việc điều hành hoạt động xuất nhập khẩu, mua sắm các phương tiện, máy móc, thiết bị có yêu cầu kỹ thuật, công nghệ cao, xây dựng những công trình đa năng, hiện đại, hoàn thiện những hạng mục, chi tiết có tính đặc thù, đơn chiếc .v.v. có nội dung vì lợi ích toàn cục, dù không đúng thẩm quyền vẫn phải quyết định cho thực hiện ngay lập tức (chỉ đạo trực tiếp hoặc ban hành văn bản chỉ đạo thực hiện), dù không phù hợp với pháp luật hiện hành vẫn phải làm, dù pháp luật chưa quy định vẫn phải triển khai thực hiện miễn là không vì động cơ cá nhân, không vì lợi ích cục bộ và mang lại hiệu quả thiết thực. Vậy nên khi xem xét, đánh giá không chỉ dừng lại ở tính hợp pháp hay không hợp pháp, mà còn phải tính đến yếu tố hợp lý của hành vi, của việc làm cụ thể (nhất là việc ban hành văn bản quản lý nhà nước) trong không gian và thời gian xác định.
Ngay ở tầm vĩ mô, không hiếm khi nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc hết sức cấp bách do thực tiễn đặt ra nhưng pháp luật chưa kịp điều chỉnh, mặc dù biết nhưng vẫn phải ban hành những văn bản quản lý có nội dung trái với quy định của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. Điều này là không thể tránh khỏi, nhất là trong hoạt động chấp hành, điều hành vì thực tế luôn vận động theo quy luật khách quan mà con người không phải lúc nào cũng nhận diện đúng mọi quan hệ xã
hội diễn ra để luật hóa nó. Vấn đề muốn khẳng định ở đây là việc xem xét, đánh giá trong hoạt động quản lý nói chung, trong thanh tra, kiểm tra nói riêng không thể không nói đến tính hợp lý của hành vi, của việc làm cũng như của một văn bản quản lý cụ thể.
3.3. Đánh giá tính hợp lý các văn bản quản lý qua giải quyết khiếu nại, tố cáo
Trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ví dụ điển hình về một văn bản hợp lý là trong thời gian qua chính quyền một số địa phương ban hành quyết định phê duyệt phương án bồi thường thiệt hại cho một số người khiếu kiện gay gắt, kéo dài khi bị Nhà nước thu hồi đất mà vượt quá quy định của khung giá đất do Hội đồng nhân dân tỉnh quy định. Đây là trường hợp giá đất do nhà nước quy định không phù hợp với thực tế, người dân thấy bị thiệt thòi đã khiếu kiện gay gắt, cản trở việc thực hiện dự án, yêu cầu tăng giá bồi thường. Để giải quyết sự bất hợp lý này, nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện dự án, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội chính quyền phải nâng giá bồi thường vượt mức quy định hoặc giải quyết “mềm”, linh hoạt hơn thông qua chính sách hỗ trợ, tái định cư (tăng mức hỗ trợ, giao thêm đất, nhà tái định cư). Đây là những văn bản hợp lý không hợp pháp, nhưng lại đáp ứng được yêu cầu trước mắt, giải quyết được những tình huống phát sinh trong quản lý nhà nước.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo luôn gặp phải nhiều văn bản quản lý không phù hợp với thực tiễn, đòi hỏi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo phải vận dụng, lựa chọn giữa một bên là bảo đảm pháp chế, thực hiện đúng các quy định của pháp luật, một bên là tính hợp lý (tính khả thi và sự công bằng giữa các đối tượng chịu sự tác động của văn bản quản lý). Thực tế hiện nay cho thấy khiếu nại, tố cáo xảy ra phổ biến nhất là trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất. Các văn bản quản lý về đất đai thay đổi thường xuyên; giá đất bồi thường, định mức hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất hiện nay còn bất cập, thường thấp hơn thực tế. Có những trường hợp cụ thể công
dân có bị thiệt thòi về quyền lợi nhưng thiếu cơ chế để giải quyết nên trong hầu hết các trường hợp chính quyền địa phương không dám vận dụng cho dân. Dưới đây là một số ví dụ điển hình.
Ví dụ thứ nhất:
Gia đình Ông Nguyễn Trọng Tuyển, trú tại số 02 dốc Phúc Xá, phường Phúc Xá, quận Ba Đình, thành phố Hà Nội có diện tích 525,3 m2 đất ăn ở ổn định, lâu dài không có tranh chấp. Năm 1978, Uỷ ban nhân dân quận Ba Đình cấp cho gia đình ông Tuyển 80m2 đất góc hồ Phúc Xá theo Thông báo số 616/TB ngày 02/01/1978. Năm 1986 gia đình ông đã kê khai với Xí nghiệp quản lý nhà quận Ba Đình, sử dụng ổn định, không có tranh chấp. Trong quá trình sử dụng đất, gia đình ông đã cải tạo diện tích hoang hoá ven hồ để trồng cây và xây dựng nhà ở. Từ năm 1993, ông đã chia diện tích đất trên cho các con ông để ở và hàng năm đều thực hiện đầy đủ nghĩa vụ thuế (riêng biệt) của người sử dụng đất đối với nhà nước.
Ngày 18/12/1992 Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội có Quyết định số 3296/QĐ-UB thu hồi 4ha khu vực nhà ông Tuyển để làm dự án tái định cư nhưng không cắm mốc thu hồi, không xác định rõ đất nhà ông Tuyển thuộc phần bị thu hồi hay không. Sau hơn 10 năm, dự án mới được triển khai trở lại. Ngày 30/5/2005, Uỷ ban nhân dân quận Ba Đình có Quyết định số 900/QĐ-UB về việc Phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất của gia đình ông Nguyễn Trọng Tuyển để xây dựng hoàn thiện hạ tầng khu di dân 4ha phường Phúc Xá, quận Ba Đình, trong đó thu hồi toàn bộ diện tích đất 525,3 m2 của gia đình ông, gia đình ông được bồi thường hỗ trợ với tổng số tiền là: 2.294.155.600 đồng và được mua 02 căn hộ tái định cư. Trong phương án bồi thường hỗ trợ tái định cư của gia đình ông được tính cho 05 nhân khẩu KT1 đang ăn ở và 10 nhân khẩu KT2 đi, đất gia đình ông đang sử dụng 525,3 m2. Trong phương án bồi thường tính 120m2 với giá 17.000.000đ/m2. Phần diện tích 405,3 m2 còn lại được tính hỗ là 35.000 đ/m2.
Không đồng ý với phương án đền bù và Quyết định số 900/QĐ-UB ngày 30/5/2005 của Uỷ ban nhân dân quận Ba Đình, ông Tuyển khiếu nại lên Uỷ ban nhân dân quận.
Vụ việc này cho thấy có hai văn bản quản lý chứa đựng bất hợp lý:
Thứ nhất là do có Quyết định phê duyệt dự án từ năm 1992 nên mặc dù diện tích đất gia đình ông Tuyển đủ điều kiện đề nghị được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, nhưng từ năm 1993, đất của gia đình ông có thông báo nằm trong quy hoạch nên chính quyền không giải quyết, ông Tuyển nhiều lần có đơn xin tách khẩu vẫn chưa thực hiện được. Dẫn đến thực tế diện tích đất trên ông đã chia cho các con sử dụng độc lập được thể hiện qua các giấy tờ chuyển nhượng viết tay giữa ông và các hộ con ông, có hợp đồng điện, nước và đóng thuế riêng biệt của các hộ hàng năm theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên đối chiếu với các quy định thì quyền lợi của ông Tuyển đối với việc hưởng chính sách bồi thường, hỗ trợ tái định cư lại không được bảo đảm như những trường hợp đã tách hộ.
Thứ hai, nguồn gốc đất mà gia đình ông Tuyển đang sử dụng gồm 525,3 m2,
trong đó80m2 đất có giấy tờ hợp pháp (Uỷ ban nhân dân quận Ba Đình cấp), phần diện tích còn lại ông Tuyển đã san lấp, tôn tạo trước năm 1993. Năm 1986 gia đình ông đã kê khai với Xí nghiệp quản lý nhà quận Ba Đình theo quy định của pháp luật, sử dụng ổn định, không tranh chấp với ai. Gia đình ông Tuyển là hộ duy nhất trong các hộ bị thu hồi đất trong khu vực được cấp 80 m2 đất ở, do vậy nếu áp dụng mức hỗ trợ tái định cư như các hộ khác là chưa hợp lý, chưa công bằng. Qua rà soát tại Hà Nội, Tổ Công tác của Thanh tra Chính phủ từng đề nghị cần căn cứ vào điều kiện, hoàn cảnh thực tế sinh sống của các hộ trong gia đình ông để có phương án, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho gia đình ông để khỏi thiệt thòi.
Thứ ba, theo quy hoạch được phê duyệt thì khuđất nhà ông Tuyển được phân lô để tái định cư. Tuy nhiên, ông Tuyển không được tái định cư tại chỗ trong khi đó, Uỷ
ban nhân dân thành phố Hà Nội bố trí tái định cho nhiều hộ dân từ nơi khác đã đến đây để tái định cư.
Ví dụ thứ hai:
Ngày 11/05/2007 UBND Tp Hà Nội có Quyết định số 1866/QĐ-UND thu hồi 147.360 m2 đất tại phường Thượng Thanh, quận Long Biên phục vụ tái định cơ giải phóng mặt bằng đường 5 kéo dài.
Gia đình bà Trần Thị Phức (vợ ông Vương Sỹ Hồng) trú tại xóm Lò, tổ 21 phường Thượng Thanh, quận Long Biên có đơn khiếu nại việc thu hồi đất của gia đình. Gia đình bà Phức không đồng ý việc thu hồi toàn bộ 610m2 đất (đã có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất), chỉ đồng ý cho thu hồi phần diện tích đất nằm trong chỉ giới quy hoạch làm đường và chỉnh trang ô đất theo quy hoạch được duyệt. Ngoài ra, bà còn kiến nghị các nội dung: Lập 03 phương án cho 3 hộ gia đình đăng ký hộ khẩu thường trú, ăn ở ổn định riêng biệt trên thửa đất này; Được sử dụng phần diện tích còn lại sau khi thu hồi làm đường và chỉnh trang trừ vào diện tích đất tái định cư của gia đình; Xem xét lại đơn giá đền bù đối với diện tích 36m2 đất trong phương án với lý do phần diện tích đất này nằm trong ranh giới tường bao đã xây dựng và sử dụng ổn định từ năm 1973 đến nay.
Trong quá trình thực hiện, Ủy ban nhân dân quận Long Biên nhận định rằng việc Hội đồng bồi thường, hỗ trợ tái định cơ lập phương án giao 2 xuất tái định cư 60 m2/hộ cho gia đình là đúng quy định. Tuy nhiên, diện tích giao tái định cơ cho hội gia đình bà Phức mới chỉ đạt 17% so với diện tích bị thu hồi. Để tránh thiệt thòi, bảo đảm quyền lợi cho gia đình ông Hồng, bà Phức, UBND quận Long Biên từng có văn bản đề nghị giao thêm 03 suất tái định cư, mỗi suất có diện tích 40m2 cho gia đình ông Vương Sĩ Hồng.
Ngày 23/9/2009, Uỷ ban nhân dân thành phố Hà nội có Văn bản số 2713/VP-TNMT giao Ban giải phóng mặt bằng thành phố chủ trì cùng các ngành để xem xét, hỗ trợ cho gia đình bà Phức. Sau khi họp xem xét, ngày 15/10/2009,
Ban chỉ đạo giải phóng mặt bằng thành phố có Thông báo số 700/TB-BCĐ thông