II. Yêu cầu tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý
2.2Hoạt động thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo có nội dung cơ bản là đánh
là đánh giá tính hợp pháp hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước
Tính tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước xuất phát từ mục đích của hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Thanh tra là hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc xem xét, đánh giá, kết luận việc thực hiện chính sách, pháp luật và nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong quá trình thực thi quyền hành pháp, từ đó có biện pháp chấn chỉnh, xử lý nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Để đạt được mục đích trên cơ quan thanh tra phải xem xét, kết luận toàn diện các hoạt động có liên quan của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong quá trình thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước, trong đó có hoạt động ban hành Văn bản quản lý nhà nước. Việc ban hành Văn bản quản lý nhà nước là một trong những hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền. Vì vậy, trong quá trình thanh tra việc cơ quan thanh tra phải xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý nhà nước là tất yếu khách quan xuất phát từ mục đích của hoạt động thanh tra.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo là việc kiểm tra, kết luận tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính bị khiếu nại để có biện pháp giải quyết nhằm khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm và trật tự quản lý nhà nước. Quyết định hành chính - đối tượng bị khiếu nại là một trong những hình thức chủ yếu của Văn bản quản lý nhà nước do cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền ban hành. Do đó, việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước là tất yếu khách quan trong quá trình giải quyết khiếu nại.
Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do pháp luật quy định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất kỳ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào. Việc ban hành văn bản quản lý nhà nước của cơ quan, người có thẩm quyền có thể trở thành đối tượng bị tố cáo khi người tố cáo cho rằng
việc làm đó là trái pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, tổ chức và cá nhân. Để giải quyết tố cáo, cơ quan có thẩm quyền phải kiểm tra, kết luận về tính hợp pháp của đối tượng bị tố cáo - đó là việc ban hành Văn bản quản lý nhà nước của cơ quan, người có thẩm quyền bị tố cáo. Vì vậy, việc đánh giá tính hợp pháp của văn bản quản lý nhà nước cũng là hoạt động tất yếu khách quan trong quá trình giải quyết tố cáo.
Có thể thấy rõ điều này qua việc nghiên cứu quy định của pháp luật, cụ thể như sau:
2.2.1Về công tác thanh tra
Điều 4, Luật Thanh tra đưa ra định nghĩa: “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”.
Điều 3, Luật Thanh tra 2004 quy định về mục đích thanh tra như sau: “Hoạt
động thanh tra nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp
luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Như vậy có thể kết luận rằng thanh tra là một cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước do cơ quan quản lý thực hiện đối với chính các cơ
quan, tổ chức cá nhân được giao quyền quản lý và nhằm mục đích góp phần nâng cao hiệu quả của công tác quản lý nhà nước.
Để thực hiện chức năng và mục đích của hoạt động thanh tra, việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản do cơ quan quản lý nhà nước ban hành là một yêu cầu tất yếu
Theo quy định của Luật thanh tra thì các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính có trách nhiệm thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nước, cụ thể như sau :
Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Chính phủ
1. Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
2. Thanh tra vụ việc có liên quan đến trách nhiệm quản lý của nhiều bộ, cơ
quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, của nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (Điều 15).
Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra tỉnh
1. Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của Uỷ ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Uỷ ban nhân dân cấp
huyện), của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh (gọi chung là
sở). (Điều 18)
2. Thanh tra vụ việc có liên quan đến trách nhiệm của nhiều Uỷ ban nhân
dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, nhiều sở.
Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra huyện
1. Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của Uỷ ban nhân
dân xã, phường, thị trấn, của cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp
2. Thanh tra vụ việc có liên quan đến trách nhiệm của nhiều Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn, nhiều cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp huyện. (Điều 21).
Mặc dù hiện nay, do nhu cầu quản lý xã hội, loại hình thanh tra chuyên ngành có đối tượng là mọi tổ chức, cá nhân trong xã hội nhưng theo chúng tôi đây thực chất là hoạt động kiểm tra thường xuyên của các cơ quan quản lý nhà nước và không thể đồng nhất và mang đúng bản chất của hoạt động thanh tra. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thời gian gần đây, trong văn bản hay lời phát biểu của các đồng chí lãnh đạo Đảng và nhà nước đều yêu cầu các tổ chức thanh tra tăng cường kiểm soát bộ máy hành chính và đội ngũ cán bộ, công chức trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, xét cho cũng cũng là kiểm soát quá trình ban hành và thực hiện các văn bản quản lý, nhất là các quyết định quản lý, bảo đảm tính hợp pháp hợp lý của các văn bản này. Hoạt động thanh tra khi đó có những cách gọi khác nhau : thanh tra hành chính, thanh tra công vụ, giám sát hành chính, thanh tra trách nhiệm...
Trên thực tế thì hiện nay hoạt động thanh tra chủ yếu được thực hiện dưới hình thức hoạt động của các đoàn thanh tra nhưng có thể chia thành các giai đoạn khác nhau :
- Tiến hành thanh tra : giai đoạn này được thực hiện chủ yếu bởi đoàn thanh tra; việc đánh giá do các thành viên đoàn thanh tra tiến hành trên cơ sở các thông tin tài liệu thu thập được liên quan đến các nội dung của cuộc thanh tra được ghi trong quyết định thanh tra. Để làm được điều này các thành viên đoàn thanh tra thường đối chiếu với các quy định của pháp luật hiện hành, phân tích hành vi hay việc làm của đối tượng thanh tra, phân tích tác động của các văn bản của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc làm của đối tượng thanh tra để xem xét trách nhiệm. Trong số các văn bản quản lý, có nhiều hình thức khác nhau và sự tác động cũng khác nhau. Có thể chia thành hai loại văn bản, văn bản có tính chất quyết định, tức là văn bản đó là cơ sở để thực hiện các hành vi nhất định. Có những văn bản là ý
kiến tham gia có tính chất tham vấn, có thể nghe hoặc không nghe theo. Thông thường, văn bản của cấp trên theo ngành dọc dù với hình thức nào cũng mang tính chất quyết định (công văn trả lời, thông báo, thông tư hướng dẫn...), chẳng hạn công văn của Tổng cục hải quan gửi cho các Cục hải quan, Công công văn của Tổng cục thuế hướng dẫn việc thực hiện quy định về thuế của các đối tượng hoặc cho một đối tượng cụ thể (tăng hoặc giảm thuế hoặc cách tính một loại thuế)...Trong các văn bản này đôi khi có sự phân tích và chỉ dẫn các điều khoản được quy định trong các văn bản hiện hành để là căn cứ cho những ý kiến chỉ đạo hay những quyết định trong văn đó. Nhiều khi, đơn giản đó chỉ là một công văn trả lời thẳng vào vấn đề mà cấp dưới đề nghị mà không có sự hướng dẫn hay giải thích nào. Thực chất đó là những quyết định hành chính.
- Kết luận thanh tra : giai đoạn này được thực hiện bởi người ra quyết định thanh tra, có thể là thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc thủ trưởng cơ quan quản lý trên cơ sở báo cáo kết quả thanh tra của đoàn. Đây cũng là giai đoạn quan trọng trong việc đánh giá tính hợp pháp hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước và thường có sự tranh luận giữa các cơ quan nhà nước. Trong kết luận thanh tra, thanh tra không chỉ đánh giá việc chấp hành chính sách pháp luật của các đối tượng thanh tra mà đánh giá cả trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nước, đánh giá các văn bản chỉ đạo điều hành, những quyết định chỉ thị, những ý kiến về các vụ việc cụ thể tác động trực tiếp hoặc gián tiếp vào hành vi của đối tượng thanh tra ; đánh giá ảnh hưởng của nó đối với việc làm của cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân là đối tượng thanh tra
Điều 43, Luật thanh tra quy định về Kết luận thanh tra như sau: Kết luận thanh tra phải có các nội dung sau đây:
a) Đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của đối tượng thanh tra thuộc nội dung thanh tra;
c) Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có);
d) Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã được áp dụng; kiến nghị các biện pháp xử lý.
2. Trong quá trình ra văn bản kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra có quyền yêu cầu Trưởng Đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra báo cáo, yêu cầu đối tượng thanh tra giải trình để làm rõ thêm những vấn đề cần thiết phục vụ cho việc ra kết luận thanh tra.
3. Kết luận thanh tra được gửi tới Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp và đối tượng thanh tra. Trường hợp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là người ra quyết định thanh tra thì kết luận thanh tra còn được gửi cho Thủ trưởng cơ quan thanh tra cùng cấp.
2.2.2 Về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
Theo qui định của Luật khiếu nại, tố cáo:
- "Giải quyết khiếu nại" là việc xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người giải quyết khiếu nại.
Trong các quyết định giải quyết khiếu nại đều có nội dung « căn cứ pháp lý để giải quyết khiếu nại »
- "Giải quyết tố cáo" là việc xác minh, kết luận về nội dung tố cáo và việc quyết định xử lý của người giải quyết tố cáo.
Về vai trò và trách nhiệm của các cơ quan thanh tra, Điều 27, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định “Chánh thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp”.
Trong quá trình giải quyết các khiếu nại, tố cáo, các tổ chức thanh tra nhà nước đóng vai trò chủ lực trong việc tiếp nhận và giúp thủ trưởng các cấp, các ngành trong việc ra các quyết định giải quyết các vụ việc khiếu nại, kết luận về việc có hay không có vi phạm pháp luật và kiến nghị các hình thức xử lý đối với người có hành vi vi phạm trong các vụ việc tố cáo, thậm chỉ là chuyển hồ sơ sang cơ quan có thẩm quyền để truy cứu trách nhiệm hình sự.
Việc đánh giá chính xác tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến các kết luận thanh tra, kết quả thẩm tra, xác minh trong các vụ việc khiếu nại, tố cáo. Nó sẽ bảo đảm tính có căn cứ của các kiến nghị, thuyết phục cả đối tượng có liên quan và cả các cơ quan quản lý nhà nước, những người có thẩm quyền ban hành các quyết định xử lý sau thanh tra.
III. Tính hợp pháp, hợp lý trong luật thực định của Việt Nam và thực tiễn đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý trong công tác thanh tra và những vấn đề đặt ra.