II. Yêu cầu tất yếu của việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của văn bản quản lý
3.5 Nguy cơ và những vướng mắc đang đặt ra trong quá trình đánh giá về tính
về tính hợp lý của văn bản quản lý
Để đánh giá tính hợp pháp phải thông qua việc xem xét Văn bản quản lý nhà nước đó có phù hợp với pháp luật hay không, còn để đánh giá tính tính hợp lý thì phức tạp hơn vì các tiêu chuẩn của tính hợp lý không được quy định rõ ràng, cụ thể
trong luật, vì thế dễ gây tranh luận, ý kiến khác nhau khi đánh giá tính hợp lý của một văn bản cụ thể. Một Văn bản quản lý nhà nước có thể đối với đối tượng hay nhóm người này, địa phương này v.v… là hợp lý, nhưng đối với đối tượng hay nhóm người khác, địa phương khác lại không hợp lý.
Tính hợp pháp bảo đảm giá trị thi hành, còn tính hợp lý bảo đảm tính khả thi, nói lên sức sống của của Văn bản quản lý nhà nước. Một Văn bản quản lý nhà nước có thể hợp lý, nhưng có thể không được thi hành và bảo đảm thực hiện nếu như không hợp pháp, ví dụ văn bản được ban hành trái thẩm quyền, có thể có tính khả thi, hiệu quả (vì hợp lý), nhưng sẽ không được đối tượng thi hành chấp nhận vì người ban hành văn bản đó không được pháp luật trao quyền. Thực tiễn cho thấy nhà quản lý khi ban hành Văn bản quản lý nhà nước thường quan tâm đến tính hợp pháp vì phải đáp ứng yêu cầu tuân thủ pháp chế trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước. Còn những đối tượng thi hành Văn bản quản lý nhà nước lại thường quan tâm nhiều đến tính hợp lý, vì tính hợp lý phản ánh sự phù hợp với lợi ích và khả năng thi hành văn bản đó của họ.
Khi bàn đến sự độc lập của tính hợp pháp và tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước thì có một vấn đề đặt ra là khi có sự mâu thuẫn, xung đột giữa chúng thì giải quyết thế nào? nếu Văn bản quản lý nhà nước có sự thống nhất giữa tính hợp pháp và tính hợp lý, nghĩa là vừa có giá trị pháp lý, vừa có giá trị xã hội thì đương nhiên là văn bản “lý tưởng”, đáp ứng được sự quan tâm của cả hai phía: Nhà nước và xã hội. Tuy nhiên, vấn đề sẽ trở lên phức tạp khi có sự xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý: văn bản hợp pháp lại không hợp lý, ngược lại văn bản hợp lý nhưng lại không hợp pháp. Ở đây có sự xung đột giữa yêu cầu của nhà nước và yêu cầu của xã hội, giữa giá trị pháp lý và giá trị thực tiễn của Văn bản quản lý nhà nước. Khi có sự xung đột này đặt ra cho người có thẩm quyền ban hành Văn bản quản lý nhà nước và người có thẩm quyền thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo những “bài toán” khá hóc búa mà không thể không có “lời giải”:
- Một là, đối với người có thẩm quyền ban hành Văn bản quản lý nhà nước khi có sự xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý sẽ phải lựa chọn, quyết định thế nào?
+ Nếu ban hành văn bản hợp pháp nhưng không hợp lý thì đáp ứng được yêu cầu tuân thủ pháp luật, bảo đảm pháp chế, kỷ cương, kỷ luật trong quản lý nhà nước, nhưng văn bản đó có thể không khả thi, không phát huy được hiệu quả trên thực tế. Như vậy, Văn bản quản lý nhà nước có thể không đi vào cuộc sống, không được xã hội chấp nhận dù văn bản đó có thể được bảo đảm thực hiện sự áp đặt của nhà nước thông qua các các cơ quan chức năng. Thực tiễn trong thời gian vừa qua cho thấy dạng văn bản này được thể hiện ở quy định có tính cấm đoán các tổ chức, cá nhân không được làm một việc gì đó khi Nhà nước không hoặc chưa có khả năng quản lý như: quy định những người có hộ khẩu nội thành Hà Nội không được đứng tên đăng ký từ hai chiếc xe máy trở lên; quy định cấm, hạn chế kinh doanh dịch vụ Massage, karaoke trên một số địa bàn; quy định cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào nội thành, nội thị bằng xe máy, xích lô, xe đạp; quy định cấm học sinh, sinh viên các trường nghệ thuật biểu diễn ở quán bar, vũ trường v.v..Ở đây thể hiện năng lực quản lý của cơ quan nhà nước không tiệm cận được với đời sống xã hội, không nhận thức được đầy đủ thực tiễn khách quan, đưa ra các quyết định hành chính duy ý chí, xa rời thực tiễn, không khả thi.
+ Nếu ban hành văn bản hợp lý, nhưng không hợp pháp thì có thể đáp ứng được mong muốn của đối tượng thực hiện hoặc xã hội, văn bản dễ dàng được thực thi, nhưng lại không bảo đảm được yêu cầu tuân thủ pháp luật và pháp chế. Ưu điểm của sự lựa chọn này là Văn bản quản lý nhà nước phát huy được hiệu trên thực tế, giải quyết được những yêu cầu trước mắt đặt ra trong quản lý nhà nước, ví dụ điển hình trường hợp này là trong thời gian qua chính quyền một số địa phương ban hành quyết định phê duyệt phương án bồi thường thiệt hại cho một số người khiếu kiện gay gắt, kéo dài khi bị Nhà nước thu hồi đất mà vượt quá quy định của
khung giá đất do Hội đồng nhân dân tỉnh quy định. Đây là trường hợp giá đất do nhà nước quy định không phù hợp với thực tế, người dân thấy bị thiệt thòi đã khiếu kiện gay gắt, cản trở việc thực hiện dự án, yêu cầu tăng giá bồi thường. Để giải quyết sự bất hợp lý này, nhằm tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện dự án, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội chính quyền phải nâng giá bồi thường vượt mức quy định hoặc giải quyết “mềm”, linh hoạt hơn thông qua chính sách hỗ trợ, tái định cư (tăng mức hỗ trợ, giao thêm đất, nhà tái định cư). Đây là những văn bản hợp lý không hợp pháp, nhưng lại đáp ứng được yêu cầu trước mắt, giải quyết được những tình huống phát sinh trong quản lý nhà nước. Tuy nhiên, loại văn bản này lại có nhược điểm là không bảo đảm tính hợp pháp và không công bằng giữa những người bị thu hồi đất (người chấp hành đền bù, hỗ trợ thấp hơn bị thiệt thòi), hơn nữa sẽ tạo ra tiền lệ xấu là cứ khiếu kiện là sẽ được quyền lợi nhiều hơn, mặc dù việc giải quyết trước đó của Nhà nước là đúng pháp luật.
- Hai là, đối với người có thẩm quyền thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo
sẽ kết luận, giải quyết thế nào khi có sự xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của Văn bản quản lý nhà nước ?
Nếu “ưu tiên” tính hợp lý, một mặt đáp ứng được yêu cầu trước mắt, khuyến khích, động viên, phát hiện được những nhà quản lý giỏi, năng động, sáng tạo, nhưng cũng sẽ “tiềm ẩn” một số hệ quả phát sinh cần phải quan tâm giải quyết:
+ Thứ nhất, nếu “ưu tiên” tính hợp lý thì vô hình chung khuyến khích nhà quản lý tùy tiện ban hành văn bản hợp lý nhưng không hợp pháp, còn đối tượng thực hiện có tâm lý không thực hiện văn bản hợp pháp nhưng không hợp lý. Như vậy văn bản có ban hành hoặc thực hiện hay không phụ thuộc vào sự phán xét của người quản lý và người thực hiện vì tính hợp lý không được hoặc không quy định cụ thể, rõ ràng trong luật. Sự tùy tiện phán xét này sẽ dẫn đến việc không duy trì được trật tự pháp luật, cơ quan chức năng không có tiêu chí để kết luận một hành vi
cụ thể hoặc một văn bản nào đó có trái pháp luật hay không, từ đó không có cơ sở pháp lý để xử lý, giải quyết.
+ Thứ hai, nếu “ưu tiên” tính hợp lý sẽ tạo ra tiền lệ để đối tượng bị thanh tra hoặc người bị khiếu nại, bị tố cáo biện minh cho hành vi sai trái bằng cách cố tình chứng minh sự bất hợp lý của quy định pháp luật mà họ vi phạm.
Như vậy, khi có sự xung đột giữa tính hợp pháp và tính hợp lý thì việc “ưu tiên” giá trị pháp lý hay giá trị xã hội của Văn bản quản lý nhà nước phải xem xét trong từng hoàn cảnh cụ thể, đối tượng cụ thể, nhưng về cơ bản phải “ưu tiên” tính hợp pháp để bảo đảm trật tự pháp luật và pháp chế XHCN. Tính hợp lý được “ưu tiên” trong một số trường hợp cụ thể, khi đó cần xem xét đầy đủ, toàn diện, khách quan để biện pháp giải quyết phù hợp, hạn chế tối đa những hệ quả xấu phát sinh từ việc “ưu tiên” tính hợp lý.
Chương III
GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ
Nghiên cứu vấn đề đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý là một công việc khó khăn nhưng thú vị bởi vì tính chất mới mẻ cũng như quan điểm và cách tiếp cận khác nhau giữa các nhà nghiên cứu và những người hoạt thực tiễn. Tuy nhiên, đây là vấn đề hết sức quan trọng không chỉ đối với những người làm công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo mà đối với bất cứ ai muốn nghiên cứu vào quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một xã hội quản lý theo pháp luật và bàn thân nhà nước cũng phải tự đặt mình dưới các quy định và nguyên tắc của luật pháp. Thông qua các bài viết cũng như thảo luận, tranh luận giữa các nhà nghiên cứu, những người làm công tác thực tiễn trong lĩnh vực thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, xin được đưa ra một số kết luận khoa học và những giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các văn bản quản lý như sau: