trong phòng, chống tham nhũng
3.2.1. Đổi mới tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước
3.2.1.1. Đổi mới tổ chức thanh tra nhà nước
So với Luật Thanh tra 2004, Luật Thanh tra 2010 đã có nhiều thay đổi về tổ chức bộ máy thanh tra nhƣ không phân định tổ chức cơ quan thanh tra nhà nƣớc theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực mà chỉ quy định về cơ quan thực hiện chức năng thanh tra (bao gồm: thanh tra nhà nƣớc và các cơ quan đƣợc giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành); tăng cƣờng quyền hạn ngƣời đứng đầu cơ quan thanh tra và đoàn thanh tra… Tuy nhiên, sau gần 5 năm ban hành, tổ chức thanh tra nhà nƣớc theo Luật Thanh tra đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế nhƣ đã phân tích. Trên cơ sở nghiên cứu lý
luận và thực tiễn trong thời gian qua, nhằm phát huy hơn nữa vai trò của thanh tra nhà nƣớc trong PCTN, cần thiết nên:
- Tăng thẩm quyền, nâng cao vị trí, vai trò cho thanh tra nhà nƣớc trở thành lực lƣợng chủ đạo trong PCTN. Cần tăng thẩm quyền cho thanh tra nhà nƣớc trong các lĩnh vực: xây dựng chiến lƣợc và kế hoạch công tác; kiến nghị và đình chỉ những hành vi trái pháp luật, hành vi tham ô, lãng phí, cố ý làm trái trong quản lý kinh tế và thất thoát tài sản của nhà nƣớc; kiến nghị xử ngƣời đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra tham nhũng; có thẩm quyền xử lý một số cán bộ, công chức vi phạm khi thi hành công vụ. Bởi lẽ, trên thực tế, khi tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và PCTN các cơ quan thanh tra thƣờng gặp nhiều trở ngại do thẩm quyền không đủ mạnh, nhiều kiến nghị, kết luận đã có đề xuất, kiến nghị cụ thể, khách quan nhƣng không đƣợc thực hiện đầy đủ và cũng chƣa có chế tài để buộc phải thực hiện các kết luận thanh tra.
- Đối với Thanh tra Chính phủ: cần nghiên cứu nâng Cục Chống tham nhũng lên thành Tổng cục Chống tham nhũng, nâng các phòng lên thành các cục, vụ, trên cơ sở đó tăng thẩm quyền, tăng nhân sự phục vụ công tác quản lý nhà nƣớc về PCTN và thanh tra trách nhiệm công tác PCTN. Cục Chống tham nhũng hiện nay đƣợc thành lập theo Quyết định số 1592/2008/QĐ-TTCP năm 2008 của Tổng Thanh tra Chính phủ khi Luật Thanh tra 2010 chƣa ban hành nên có thẩm quyền khá hạn chế, biên chế phòng và nhân sự ít, quan hệ công tác với các đơn vị, bộ ngành, địa phƣơng còn hạn chế.
- Đối với Thanh tra bộ, thanh tra tỉnh: cần quy định rõ Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh phải thành lập một đơn vị cấp phòng hoặc tƣơng đƣơng chuyên trách về PCTN. Hiện nay một số địa phƣơng, bộ ngành không thành lập đơn vị PCTN chuyên trách mà chức năng này nằm dàn trải ở nhiều đơn vị trực thuộc gây khó khăn cho công tác thống nhất chỉ đạo hoạt động. Mặt khác,
hiện nay pháp luật mới quy định việc bổ nhiệm Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra tỉnh do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính Phủ, không cho Tổng Thanh tra Chính phủ thẩm quyền có ý kiến trong việc xây dựng bộ máy Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh. Do đó, để đảm bảo thanh tra có tính độc lập tƣơng đối với cơ quan hành chính, cơ cấu tổ chức thanh tra phù hợp, pháp luật cần quy định: “Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra tỉnh do Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh bổ nhiệm và phải có sự đồng ý
của Tổng Thanh tra Chính phủ” [6, tr.75]; Bộ trƣởng, Chủ tịch Ủy ban nhân
dân tỉnh có thẩm quyền quyết định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh sau khi thống nhất với Tổng Thanh tra Chính phủ.
- Đối với Thanh tra sở, Thanh tra huyện vẫn có thể giữ trình tự thành lập, bộ máy nhƣ hiện nay nhƣng cần quy định việc tiêu chuẩn để lựa chọn, phân công những nhân sự có đủ trình độ, bản lĩnh và kinh nghiệm thực hiện chức năng chống quan liêu, PCTN và lãng phí.
3.2.1.2. Đổi mới hoạt động thanh tra nhà nước nhằm tăng cường phòng, chống tham nhũng
Thứ nhất, đổi mới tƣ duy trong chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ
của các cơ quan thanh tra theo hƣớng đề cao tính hiệu quả, tính chịu trách nhiệm trong hoạt động, coi đây là yếu tố then chốt, quyết định trong hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và PCTN. Trọng tâm là tăng cƣờng tính chủ động xây dựng kế hoạch, chƣơng trình hoạt động; cơ quan thanh tra cấp trên cần chủ động định hƣớng và kiểm tra kế hoạch hoạt động của cơ quan thanh tra cấp dƣới.
Thứ hai, xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát theo chuỗi (kiểm
công chức.Hiện nay chúng ta có triển khai kiểm soát, nhƣng chủ yếu vẫn là kiểm soát từng nội dung, trong đó chủ yếu kiểm soát thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức. Việc kê khai thu nhập, tài sản hiện nay nhìn chung chƣa đƣợc thực hiện nghiêm, mang tính hình thức và không có cơ chế xác minh tính trung thực của tài sản. Vì vậy, thanh tra nhà nƣớc cần tiến hành hoặc tham mƣu cho cơ quan có thẩm quyền xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát tài sản cán bộ, công chức từ A đến Z: việc kê khai thu nhập phải trung thực, đầy đủ; các chi tiêu thƣờng xuyên, chi tiêu lớn phải đƣợc thống kê; số tài sản phải đƣợc minh bạch, trong đó phải xác định tài sản chung, tài sản riêng; có hình thức xử lý nghiêm các trƣờng hợp không kê khai hoặc kê khai thiếu trung thực. Bên cạnh đó, cơ quan thanh tra cần phối hợp với ngân hàng, cơ quan thuế và các cơ quan, cá nhân khác để xác minh số tài sản, nguồn gốc tài sản… để từ đó có cơ sở cho việc đấu tranh chống tham nhũng.
Thứ ba, cần tiến hành thanh tra những vụ việc khiếu nại, tố cáo có
trọng tâm, trọng điểm, đặc biệt chú trọng những trƣờng hợp có dấu hiệu sai phạm lớn, có dấu hiệu tham nhũng, thất thoát tài sản nhà nƣớc. Đó là những vấn đề nổi cộm, bức xúc đƣợc dƣ luận xã hội quan tâm để góp phần làm ổn định tình hình, vừa kịp thời xử lý những vi phạm.
Thứ tư, hoạt động thanh tra phải đảm bảo nguyên tắc công khai, dân
chủ, khách quan, kịp thời và đề cao vai trai trò của Trƣởng đoàn thanh tra. Trong quá trình thanh tra, Trƣởng đoàn thanh tra và các thanh tra viên phải thực hiện tốt chức trách, nhiệm vụ đƣợc giao, song phải coi trọng nguyên tắc công khai, dân chủ, khách quan, công bằng, trách nhiệm, tránh hiện tƣợng quy kết, áp đặt chủ quan.
Thứ năm, đổi mới trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo
Trong lĩnh vực giải quyết khiếu nại, tố cáo, để đảm bảo khách quan, kịp thời, chính xác, phát hiện sai phạm nói chung và hành vi tham nhũng nói riêng, cần sửa đổi Luật Thanh tra theo hƣớng:
- Tăng cƣờng vai trò của thanh tra trong việc thanh tra trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại hành chính của Thủ trƣởng cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực cùng cấp hoặc Thủ trƣởng cơ quan quản lý nhà nƣớc nƣớc cấp dƣới.
- Quy định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của cơ quan thanh tra nhà nƣớc trong giải quyết khiếu nại, tố cáo theo hƣớng tập trung vào việc thanh tra, kiểm tra, đôn đốc, hƣớng dẫn quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo (đồng bộ với đổi mới về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và tổ chức của các cơ quan thanh tra nhà nƣớc nói chung); tăng cƣờng các biện pháp đôn đốc, theo dõi, hƣớng dẫn việc giải quyết khiếu nại ở cơ sở [35, tr.141].
- Thƣờng xuyên tiến hành các phƣơng thức phù hợp để tập huấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật về khiếu nại, tố cáo cho các cơ quan hành chính nhà nƣớc.
Bên cạnh đó, để đảm bảo vai trò của thanh tra trong giải quyết khiếu nại, tố cáo cần quan tâm đúng mức đến công tác tiếp công dân và hoàn thiện quy trình giải quyết khiếu nại, tố cáo; xem xét, đánh giá và xử lý trách nhiệm của thủ trƣởng cơ quan quản lý các cấp trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, nâng cao kỹ năng giao tiếp, đôi thoại và giải quyết xung đột của đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Thứ sáu, hoàn thiện công tác PCTN theo hƣớng tăng tính hiệu lực và
hiệu quả.
Để đáp ứng các yêu cầu công tác PCTN, bên cạnh đổi mới tổ chức của các cơ quan làm công tác PCTN, cần đổi mới phƣơng thức hoạt động của ngành thanh tra theo yêu cầu Nghị quyết Hội nghị Trung ƣơng 3 khóa X về tăng cƣờng sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác PCTN, lãng phí và yêu cầu của kinh tế thị trƣờng, cải cách hành chính và hội nhập quốc tế, cụ thể:
- Tăng cƣờng thanh tra trách nhiệm đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc thực hiên Luật PCTN;
- Xây dựng, hoàn thiện, tổ chức quy trình nghiệp vụ thanh tra PCTN (phân biệt với quy trình thanh tra nói chung và thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo);
- Đẩy mạnh, tăng cƣờng các biện pháp thích hợp thực hiện Chiến lƣợc quốc gia về PCTN;
- Xây dựng và thực hiện cơ chế phối hợp giữa cơ quan thanh tra với các tổ chức xã hội, báo chí, doanh nghiệp, hiệp hội ngành nghề về PCTN;
- Xây dựng cơ chế phối hợp đồng bộ và rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong PCTN, trong đó có việc xử lý những ý kiến khác nhau về cùng một vụ việc giữa cơ quan thanh tra với cơ quan kiểm tra, kiểm toán, điều tra, kiểm sát.
Thứ bảy,xác định rõ chức năng, nhiệm vụ và đổi mới cơ chế phối hợp
giữa thanh tra nhà nƣớc với các cơ quan nhà nƣớc có chức năng PCTN
Ở nƣớc ta hiện nay có nhiều cơ quan có chức năng PCTN, đó là thanh tra nhà nƣớc, cơ quan công an, viện kiểm sát, kiểm toán, các Ban chỉ đạo về PCTN… Điều này xuất phát từ yêu cầu PCTN ở mỗi ngành, mỗi lĩnh vực, địa phƣơng và thực trạng tham nhũng trên phạm vi cả nƣớc. Trong những năm qua, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan đã cơ bản xác định rõ; các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử đã có sự chủ động phối hợp thƣờng xuyên, chặt chẽ hơn; những vụ án có dấu hiệu tham nhũng do cơ quan thanh tra, kiểm toán chuyển sang cơ bản đƣợc khởi tố, điều tra và xử lý; một số vụ án phức tạp, án điểm đã đƣợc các cơ quan tƣ pháp họp liên ngành để thống nhất về tội danh, hƣớng xử lý.
Mặc dù vậy, việc xác định chính xác định rõ chức năng nhiệm vụ và xây dựng cơ chế phối hợp PCTN còn nhiều hạn chế, chồng chéo. Giải pháp là cần sửa đổi pháp luật về PCTN, pháp luật về thanh tra theo hƣớng quy định rõ chức năng của từng cơ quan, xây dựng cơ chế phối hợp trong PCTN. Đặc
biệt, Thanh tra Chính phủ cần chủ động phối hợp với các bộ, ngành, nhất là kiểm toán, công an, viện kiểm sát, tài chính…xây dựng, bổ sung và hoàn thiện quy chế phối hợp PCTN.
Khi thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình cơ quan thanh tra cần phối hợp với các cơ quan chuyên môn, các cơ quan liên quan để đạt đƣợc hiệu quả của công tác thanh tra là tốt nhất. Do đó cần có sự hợp tác về mọi mặt, giữa các mặt giữa các cơ quan chuyên môn để thực hiện công việc đƣợc giao.
3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng
Đổi mới tổ chức, hoạt động ngành thanh tra, cơ chế phối hợp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và PCTN có ý nghĩa lớn trong việc giữ vững và phát huy vai trò của thanh tra nhà nƣớc trong PCTN. Song, nó mới đạt một nửa của yêu cầu, nửa còn lại phụ thuộc vào mức độ hoàn thiện của pháp luật về PCTN. Hay nói cách khác, thanh tra nhà nƣớc chỉ có thể phát huy tốt nhất hiệu quả PCTN khi pháp luật về PCTN đƣợc hoàn thiện. Chiến lƣợc Quốc gia về PCTN đến năm 2020 nhận định một trong những nguyên nhân của tình trạng tham nhũng hiện nay là do pháp luật về PCTN chƣa hoàn thiện và đồng bộ. Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật về PCTN, trƣớc hết là Luật PCTN, các nghị định hƣớng dẫn và các văn bản có liên quan.
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về phòng ngừa tham nhũng.
Hoàn thiện các quy định về công khai, minh bạch trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị tại các điều 12, điều 14, điều 18, điều 21, điều 26 và điều 30 Luật PCTN: sửa đổi các quy định về công khai, minh bạch, sửa đổi bổ sung các quy định về bảo vệ bí mật của nhà nƣớc cũng nhƣ tăng hình thức chế tài đối với các hành vi vi phạm về công khai, minh bạch. Muốn ngăn ngừa tham nhũng cần minh bạch, nhất là trong lĩnh vực quản lý và sử dụng vốn nhà nƣớc, xây dựng, đất đai, tổ chức cán bộ…Bên cạnh đó xác định rõ các lĩnh
vực thuộc bí mật nhà nƣớc để tránh nguy cơ lợi dụng bí mật nhà nƣớc để bƣng bít thông tin cần phải công khai, trốn tránh trách nhiệm giải trình.
Sửa đổi bổ sung các quy định về chế độ, định mức, tiêu chuẩn, minh bạch hóa tài sản, nhu nhập của cán bộ, công chức. Đặc biệt cần bổ sung quy định về trách nhiệm của ngƣời đứng đầu đơn vị xảy ra tham nhũng. Hiện nay chế tài dành cho ngƣời đứng đầu cơ quan để xảy ra tham nhũng chƣa rõ ràng, chƣa đủ mạnh, nhiều trƣờng hợp trách nhiệm cá nhân ngƣời đứng đầu bị chuyển sang cho trách nhiệm tập thể.
Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về phát hiện và xử lý tham nhũng. Nếu
các biện pháp ngăn ngừa có hiệu quả, tham nhũng sẽ ít hơn về số vụ, tính nghiêm trọng, tuy nhiên hiện nay việc ngăn ngừa chƣa hiệu quả nên cần hoàn thiện các quy định để phát hiện nhiều hành vi tham nhũng, xử lý nghiêm các hành vi này.
Sửa đổi, bổ sung khái niệm về tham nhũng, nghiên cứu bổ sung quy định tham nhũng trong khu vực tƣ (quy định tại điều 1 và điều 3 Luật PCTN) và tăng các hành vi tham nhũng trong Luật PCTN (hiện nay có 12 hành vi) và nâng một số hành vi tham nhũng có mức độ nguy hiểm trong Luật PCTN lên thành tội phạm trong BLHS (hiện nay mới chỉ có 7 tội đƣợc quy định từ điều 278 đến điều 284).
Việc xác định các dấu hiệu tội phạm tham nhũng, đặc trƣng cấu thành tội phạm tham nhũng hiện nay còn có nhiều cách hiểu khác nhau, việc áp dụng khác nhau vì vậy cần xây dựng, ban hành các văn bản hƣớng dẫn cụ thể về dấu hiệu tham nhũng, hành vi tham nhũng để thuận lợi trong quá trình áp dụng. Bên cạnh đó, cần cụ thể hóa và hoàn thiện các quy định về bảo vệ nhân chứng, ngƣời tố giác tham nhũng tránh hành vi trả thù.
Thứ ba, hoàn thiện các quy định của các cơ quan PCTN: cần thành lập
kiện toàn các Ban chỉ đạo PCTN ở cấp trung ƣơng, địa phƣơng và các cơ quan PCTN độc lập.
Thứ tư, nghiên cứu, xây dựng, sửa đổi, hoàn thiện pháp luật PCTN theo
hƣớng tăng hình thức phạt tiền; miễn trách nhiệm hình sự hoặc giảm hình phạt đối với những đối tƣợng đã thực hiện hành vi tham nhũng nhƣng chủ động khai báo, hợp tác trong điều tra, khắc phục hậu quả; hoàn thiện quy định xử lý tài sản tham nhũng; bổ sung quy định nhằm ngăn chặn việc tẩu tán, bảo đảm cho việc thu hồi, tịch thu tài sản do tham nhũng mà có.
Thứ năm, vấn đề con ngƣời là nhân tố quyết định sự thành công của sự
nghiệp PCTN, trong đó có đội ngũ cán bộ, công chức trực tiếp hoặc gián tiếp làm công tác PCTN. Vì vậy, cần đẩy mạnh đào tạo, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ về PCTN, phẩm chất chính trị, bản lĩnh đạo đức nghề nghiệp cho cán