Xây dựng quy trình kiểm soát chi NSNN theo kết quả đầu ra, theo nhiệm vụ và chương trình ngân sách. Cải cách công tác kiểm soát chi NSNN theo hướng phân cấp và gắn liền với định hướng phát triển kiểm toán nội bộ tại các
Bộ, ngành và các đơn vị chi tiêu ngân sách trên cơ sở tính toán rõ các chi phí và hiệu quả của chi NSNN.
Phương thức quản lý ngân sách truyền thống đã tạo ra một tiền lệ cho đơn vị dự toán tìm mọi cách chi tiêu hết tất cả nguồn lực sẵn có, thậm chí việc chi tiêu đó làm giảm đi hiệu quả phân bổ nguồn lực tài chính. Bởi vì, nếu không chi tiêu hết ngân sách năm nay, thì đơn vị dự toán sẽ bị cắt giảm hoặc được phân bổ nguồn lực ít hơn trong những năm tiếp theo. Những công cụ truyền thống để thực hiện kiểm soát là định mức và khoản mục hoá các khoản chi tiêu, mua sắm các yếu tố đầu vào. Nhưng chính sự kiểm soát đầu vào gây ra tính kém hiệu quả trong hoạt động, bởi vì nó không khuyến khích tiết kiệm, không tạo ra mối gắn kết giữa khối lượng chi tiêu với khối lượng đầu ra. Thêm vào đó, hoạt động của đơn vị dự toán chủ yếu được đánh giá dựa vào tính tuân thủ, chấp hành những luật lệ quy định mang tính thủ tục hành chính, chứ không đánh giá dựa vào kết quả mà họ tạo ra.
Phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra trên cơ sở “đơn đặt hàng” “sứ vụ hoàn thành” của Nhà nước và đòi hỏi yêu cầu các đơn vị cung ứng của Nhà nước phải cung cấp hàng hoá, dịch vụ công với mức chi phí hợp lý để đạt đuợc những hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất.
Đặc điểm khác biệt giữa phương thức quản lý chi tiêu công dựa theo
kết quả đầu ra và quản lý dựa theo yếu tố đầu vào đó là: Dự toán theo dịch vụ cung ứng, sử dụng linh hoạt nguồn lực tài chính phân bổ để sản xuất đầu ra,
kiểm soát theo tổng chi bằng số tiền phải trả cho đầu ra tương ứng với kế hoạch tài chính, tất cả các đơn vị lập ngân sách phải báo cáo về các kết qủa thực tế đã đạt được và các cơ quan được đánh giá chi tiêu để xem xét tính hiệu quả và hiệu lực của các dịch vụ được cung ứng và xem quá trình sử dụng ngân sách có phù hợp với kết quả dự kiến hay không?
Quy trình kiểm soát chi NSNN theo kết quả đầu ra căn cứ vào tổng chi phí cho kết quả đầu ra, hiệu quả của các khoản chi đó phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế – xã hội bằng các
chỉ tiêu định lượng và các chỉ tiêu định tính. KBNN thực hiện cấp phát bằng cách ứng trước cho ngừơi cung ứng dịch vụ, sau khi có kết quả đầu ra thì nghiệm thu và thanh quyết toán; Hoặc nếu như cần kiểm soát quá trình cung cấp kết quả đầu ra do độ tin cậy chưa cao, hoặc do thỏa thuận trước giữa người cung cấp đầu ra và người sử dụng, có thể thanh toán theo tiến độ, sau đó tiến hành thanh quyết toán sau khi cung ứng xong các đầu ra.
Định kỳ, cơ quan tài chính phối hợp với cơ quản lý cấp trên của đơn vị theo dõi, kiểm ta tình hình thực hiện nhiệm vụ của đơn vị. Trường hợp phát hiện đơn vị không bảo đảm thực hiện công việc theo đúng cam kết, KBNN tạm dừng cấp kinh phí cho đơn vị hoặc có biện pháp thu hồi phần kinh phí đã cấp. Như vậy, trong cơ chế kiểm soát chất lượng đầu ra, các ràng buộc bằng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu ở đầu vào đã được thay bởi các tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả chất lượng đầu ra. Do đó, đã khắc phục được những hạn chế của cơ chế kiểm soát chi theo đầu vào hiện nay, khi mà hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của nhà nước còn thiếu và lạc hậu; đồng thời tăng cường hơn nữa tính chủ động sáng tạo của các đơn vị sử dụng kinh phí Ngân sách nhà nước cấp cũng như phù hợp với chủ trương cải cách thủ tục hành chính hiện nay ở nước ta.
3.2.4. Thực hiện quản lý kiểm soát cam kết chi qua KBNN
Cam kết chi là việc các đơn vị thụ hưởng NSNN cam kết sử dụng dự toán chi ngân sách được giao hàng năm để thanh toán cho hợp đồng đã được ký giữa đơn vị với nhà cung cấp.
Thực hiện Quyết định số 432/QĐ-TTg ngày 21/4/2003 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Dự án cải cách tài chính công cũng đã xác định mục tiêu cơ bản là: hiện đại hoá công tác quản lý ngân sách từ khâu lập kế hoạch, thực hiện ngân sách, báo cáo ngân sách và tăng cường trách nhiệm ngân sách của Bộ Tài chính; nâng cao tính minh bạch trong quản lý tài chính công; hạn chế tiêu cực trong việc sử dụng ngân sách; đảm bảo an ninh tài chính trong quá trình phát triển và hội nhập của quốc gia. Trong dự án này, ‘hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc’ (viết tắt là TABMIS) là cấu phần quan
trọng và có mức độ ảnh hưởng sâu rộng nhất. TABMIS được xây dựng với các phân hệ sổ cái, phân bổ ngân sách, quản lý cam kết chi, quản lý chi, quản lý thu và quản lý ngân quỹ. Trong đó, phân hệ quản lý cam kết chi là việc KBNN giữ dự toán ngân sách để đảm bảo cho việc thực hiện hợp đồng đã được đơn vị ký kết.
- Thực hiện quản lý và kiểm soát cam kết chi là một trong những cơ sở đầu tiên để thực hiện kế toán dồn tích (tức là, theo dõi khoản chi từ khi nó được phân bổ ngân sách, ký kết hợp đồng mua sắm hàng hoá, dịch vụ với nhà cung cấp cho khi thực hiện thanh toán cho hợp đồng mua sắm hàng hoá, dịch vụ đó). Bởi vì, khi đơn vị thụ hưởng NSNN ký hợp đồng mua hàng hóa dịch vụ thì đã gửi cho KBNN hồ sơ cam kết chi, KBNN hạch toán một khoản phải trả cho đơn vị cung cấp hàng hóa dịch vụ và đã trừ đi một khoản dự toán tương ứng . Xét trên phương diện quản lý, cam kết chi sẽ hỗ trợ việc kiểm soát chi tiêu NSNN của các đơn vị dự toán và dự án đầu tư, đặc biệt trong chi đầu tư XDCB nó góp phần ngăn chặn tình trạng nợ đọng thanh toán, nâng cao trách nhiệm, kỷ luật tài chính không chỉ đối với cơ quan tài chính, KBNN mà còn đối với cả các đơn vị dự toán, dự án đầu tư; làm lành mạnh hoá và tăng cường công tác quản lý tài chính – ngân sách.
- Một nội dung trong kiểm soát cam kết chi trên hệ thống TABMIS là quản lý nhà cung cấp, các thông tin về nhà cung cấp như tên nhà cung cấp, mã số nhà cung cấp, tài khoản, ngân hàng nơi nhà cung cấp mở tài khoản,… các thông tin về nhà cung cấp được khai báo và quản lý tập trung trên TABMIS trước khi thực hiện cam kết chi và thanh toán cho nhà cung cấp. Đây là điểm rất mới, có tính cải cách rất cao vì trong quá khứ các thông tin này không được quản lý tại KBNN. Thực hiện kiểm soát cam kết chi cũng góp phần từng bước đưa các nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ vào quản lý theo hướng: chỉ những nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ có uy tín, chất lượng thì mới đưa vào quản lý và được cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho khu vực công (đảm bảo chất lượng hàng hoá, dịch vụ ; đúng thời hạn giao hàng; có giá cả cạnh tranh so với thị trường,...); từng bước thanh toán, chi trả trực tiếp từ
NSNN cho các nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ;
- Thực hiện quản lý, kiểm soát cam kết chi cũng làm nâng cao chất lượng dự báo dòng tiền (một quy trình của phân hệ quản lý ngân quỹ trong TABMIS), góp phần đắc lực cho hoạt động cải cách quản lý ngân quỹ KBNN trong thời gian tới.
3.2.5. Hoàn thiện cơ chế thanh toán không dùng tiền mặt đối với các khoản chi Ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước
Kiểm soát các khoản chi tiêu của ngân sách nhà nước hiệu quả, tiết kiệm chống gian lận, thất thoát, tham ô, lãng phí trong sử dụng ngân sách nhà nước phải được áp dụng hình thức thanh toán không dùng tiền mặt.
KBNN với vai trò trung gian trong các quan hệ thanh toán giữa Chính phủ và các chủ thể khác của nền kinh tế. Trong bối cảnh chung của nền kinh tế, khối lượng thu-chi bằng TM vẫn còn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng khối lượng thanh toán qua KBNN. Do vậy, mục tiêu phấn đấu là phải nhanh chóng giảm mức độ thanh toán bằng TM trong nền kinh tế, xây dựng hệ thống thanh toán KBNN hiện đại, an toàn và hiệu quả; phát triển hệ thống thanh toán điện tử và kết nối với hệ thống thanh toán của các ngân hàng.
Đổi mới công tác thanh toán của KBNN theo hướng: về cơ bản KBNN không thực hiện nhiệm vụ thu, chi TM theo phương châm “Kho bạc nhưng trong kho không có bạc”. Triển khai toàn diện với lộ trình thích hợp mô hình thanh toán tập trung theo cả chiều dọc (trong hệ thống KBNN) và chiều ngang (đối với các đơn vị sử dụng Ngân sách Nhà nước, các quỹ tài chính Nhà nước), đảm bảo mọi giao dịch của Ngân sách Nhà nước và các quỹ tài chính Nhà nước đều được thể hiện qua mô hình thanh toán tập trung.
Kết nối hệ thống thanh toán điện tử của KBNN và hệ thống thanh toán điện tử liên ngân hàng. Thiết lập quan hệ thanh toán đa phương thông qua kênh thanh toán bù trừ điện tử với các ngân hàng ngoài hệ thống KBNN, thông qua ngân hàng chủ trì là Chi nhánh Ngân hàng nhà nước trên địa bàn,
xây dựng phương án thí điểm thực hiện thanh toán điện tử song phương với từng ngân hàng thương mại.
Thiết lập hệ thống giao dịch với khách hàng qua cổng thông tin internet, qua hệ thống tổng đài điện thoại, giảm thiểu dần phương thức giao dịch bằng chứng từ giấy, tiến tới sử dụng hình thức chuyển tiền điện tử theo đúng bản chất của nó, khách hàng có thể giao dịch với KBNN nơi mở tài khoản vào bất cứ thời gian nào trong ngày, ở bất cứ nơi đâu có thể truy cập được vào internet, hoặc các giao dịch qua hệ thống các ki-ốt (kiosque) thông tin của KBNN.
Thúc đẩy nhanh Đề án thanh toán không dùng tiền mặt theo Quyết định số 291/2006/QĐ-TTg ngày 29/12/2006 của Chính phủ theo hướng chuyển giao dần công tác này sang cho hệ thống Ngân hàng Thương mại đảm nhận. Các cơ quan, đơn vị thực hiện chi trả lương cho cán bộ công nhân viên qua thẻ ATM, chấp hành quy định về quản lý nhà cung cấp, các nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho khu vực công phải có tài khoản tại ngân hàng để thực hiện thanh toán chi trả bằng chuyển khoản; chi trả cho nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ qua thẻ mua hàng (thẻ thanh toán của các tổ chức). Đối với các nhà cung cấp không có tài khoản tại ngân hàng hoặc KBNN, nếu đơn vị giao dịch với KBNN đề nghị chi tiền mặt thì KBNN sẽ cấp séc cho đơn vị đến ngân hàng lĩnh tiền.
3.2.6. Hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy, quy trình phù hợp cơ chế một cửa trong công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN
Mục tiêu của giao dịch một cửa là nhằm thực hiện chủ trương cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực công thực hiện công khai, minh bạch và phát huy quyền dân chủ, phòng ngừa, ngăn chặn các hiện tượng cửa quyền, gây phiền hà, sách nhiễu đối với khách hàng. tạo sự thông thoáng, đơn giản trong thủ tục hồ sơ, nhanh chóng thuận tiện cho đơn vị giao dịch đảm bảo yêu cầu “Người dân, các cơ quan, tổ chức nộp hồ sơ và nhận kết quả giải quyết tại một nơi. Tách bạch giữa người giao dịch và người giải quyết công việc” .Tuy
nhiên việc áp dụng cơ chế một cửa phải phù hợp với đặc thù của hoạt động nghiệp vụ KBNN, hợp lý trong bố trí nhân sự, không gian làm việc. Do đó một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy và cơ chế "một cửa" trong công tác kiểm soát chi NSNN tại KBNN, như sau:
Một là, nghiên cứu sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bộ máy của hệ thống
KBNN :
- Tại các KBNN tỉnh đóng trên địa bàn thành phố trực thuộc tỉnh, thành lập phòng giao dịch thực hiện kiểm soát chi NSNN các đơn vị thụ hưởng thuộc NSNN thành phố, ngân sách xã, phường trực thuộc tiến tới hình thành KBNN thành phố. Đồng thời, các phòng chuyên môn nghiệp vụ KBNN tỉnh không trực tiếp đảm nhận việc thanh toán giao dịch đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách thành phố, ngân sách xã, phường như KBNN huyện hiện nay.
- Thực hiện sát nhập các bộ phận kiểm soát chi NSNN về một đầu mối theo phù hợp với chức năng hệ thống KBNN hiện nay. Tại Sở giao dịch KBNN ở trung ương, KBNN tỉnh, Phòng kế toán Nhà nước chuyển giao bộ phận kiểm soát chi thường xuyên về phòng kiểm soát chi NSNN và thực hiện chức năng tổng kế toán quốc gia. Phòng kiểm soát chi NSNN thực hiện giao dịch, kiểm soát chi NSNN gồm chi thường xuyên NSNN, chi đầu tư XDCB và các chương trình mục tiêu cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách trung ương, ngân sách tỉnh.
Việc sát nhập này khắc phục việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN hiện nay đang tồn tại hai quy trình do hai phòng chuyên môn thực hiện. Việc thu gọn về một đầu mối kiểm soát chi do phòng kiểm soát chi NSNN làm tăng tính hiệu quả trong quá trình tác nghiệp, giải quyết công việc, rút ngắn được thời gian kiểm soát, thời gian cấp phát thanh toán, thời gian luân chuyển chứng từ và tạo thuận lợi cho các đơn vị thụ hưởng NSNN trong quá trình giao dịch thanh toán.
- Triển khai xây dựng mô hình kiểm soát chi NSNN theo cơ chế một cửa phù hợp với đặc thù chuyên môn nghiệp tại KBNN như sau:
Tại Sở giao dịch KBNN:
+ Sở giao dịch phải bố trí luân phiên cán bộ có đủ năng lực chuyên môn để thành lập một tổ tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi cho khách giao dịch. Đảm bảo tách bạch giữa người nhận hồ sơ với người giải quyết công việc.
+ Nơi tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi đặt tại quầy giao dịch của Sở Giao dịch.
Tại KBNN tỉnh, thành phố trực thuộc TW:
+ Tại phòng kiểm soát chi NSNN bố trí luân phiên cán bộ có đủ năng lực chuyên môn để thành lập một bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi cho khách giao dịch, đảm bảo tách bạch giữa người nhận hồ sơ với người giải quyết công việc.
+ Bố trí bộ phận tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi tại phòng kiểm soát chi NSNN.
Tại KBNN quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh:
+ Bộ phận nghiệp vụ được giao kiểm soát chi phải bố trí 01 cán bộ chuyên trách có đủ năng lực chuyên môn để tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi cho khách giao dịch. Đảm bảo tách bạch giữa người nhận hồ sơ với người giải quyết công việc. Riêng đối với KBNN huyện có số biên chế thấp, lượng giao dịch ít có thể bố trí cán bộ kiêm nhiệm vừa tiếp nhận hồ sơ vừa giải quyết công việc, không nhất thiết phải tách bạch như quy định.
+ Bố trí nơi tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi (cửa giao dịch) tại bộ phận nghiệp vụ.
Việc bố trí cán bộ chuyên trách nhận hồ sơ và trả kết quả kiểm soát chi phải ổn định, luân phiên theo định kỳ tối thiểu 6 tháng/lượt.
Hai là, Thực hiện rà soát hồ sơ thủ tục, quy trình nghiệp vụ thuộc phạm
vi phụ trách, liệt kê tất cả các loại công việc liên quan đến từng lĩnh vực kiểm