2.1.1. Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
Từ những năm 1990-1996 do chưa có Luật NSNN, chưa có cơ chế kiểm soát chi NSNN qua KBNN, việc sử dụng kinh phí NSNN trên cơ sở căn cứ nhu cầu của đơn vị thụ hưởng, Cơ quan tài chính ra lệnh chi và KBNN thực hiện xuất quỹ NSNN cho đơn vị thụ hưởng ngân sách thực hiện chi tiêu. Việc kiểm tra, kiểm soát rất hạn chế, không giám sát được việc đơn vị thụ hưởng NSNN có sử dụng đúng mục đích hay không? Tình trạng mua sắm tài sản, sửa chữa, đầu tư XDCB thiếu cơ chế đấu thầu dẫn đến sử dụng kinh phí được cấp còn lãng phí, thất thoát. Trách nhiệm của việc quản lý và sử dụng NSNN của cơ quan tài chính, KBNN cũng như đơn vị thụ hưởng chưa được phân định cụ thể, rõ ràng, chồng chéo, phân tán. Cơ cấu chi NSNN thường xuyên thay đổi do việc điều chỉnh mục chi của các đơn vị sử dụng,dẫn đến hồ sơ, nội dung chi tiêu không phù hợp với mục chi. Đặc biệt là việc sử dụng hình thức cấp phát lệnh chi tiền chuyển vào tài khoản tiền gửi của đơn vị thụ hưởng còn phổ biến làm cho tồn quỹ NSNN căng thẳng, thường xuyên thiếu hụt, trong khi trên tài khoản tiền gửi của các đơn vị thụ hưởng có số dư lớn do chưa có nhu cầu sử dụng.
Trước thực trạng đó, Chính phủ đã có nhiều biện pháp tích cực nhằm cải thiện tình hình quản lý và sử dụng NSNN như: Thành lập cơ quan bảo hiểm xã hội, tách quỹ bảo hiểm xã hội ra khỏi bao cấp của NSNN, thành lập quỹ đầu tư phát triển,với nhiệm vụ quản lý các nguồn vốn XDCB của NSNN, thành lập kiểm toán nhà nước nhằm kiểm tra tình hình sử dụng NSNN của các Bộ, ngành, đơn vị thụ hưởng ngân sách. Đặc biệt Chính phủ đã có quyết định số 861/Ttg ngày 30/12/1995 nhấn mạnh vai trò KBNN trong việc kiểm soát chi NSNN. Do đó tình hình sử dụng NSNN đã có bước cải thiện, tuy
nhiên các biện pháp trên là tình thế, chưa giải quyết vấn đề một cách toàn diện, căn bản. Vai trò, nhiệm vụ kiểm soát chi NSNN của KBNN chưa được luật hóa, thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát việc sử dụng NSNN đối với các đơn vị thụ hưởng kinh phí từ NSNN.
Năm 1996, Luật NSNN được ban hành, là bộ luật đầu tiên quy định rõ ràng công tác lập, phân bổ NSNN, chấp hành NSNN và quyết toán NSNN, trách nhiệm của các Bộ, ngành, địa phương, các đơn vị sử dụng NSNN. Trong đó quy định điều kiện chi NSNN, vai trò của KBNN trong việc quản lý quỹ NSNN. Năm 2002, Luật NSNN sửa đổi đã được ban hành có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004 thay thế Luật NSNN năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật NSNN năm 1998. Theo quy định của Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN; Thông tư số 135/2007/TT-BTC ngày 23/11/2007 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điểm về tổ chức thực hiện dự toán ngân sách nhà nước;Thông tư số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN thì cơ chế kiểm soát chi NSNN qua KBNN được thực hiện cụ thể như sau:
2.1.1.1. Cơ chế kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN theo Luật NSNN
a.Về hình thức cấp phát NSNN:
Luật NSNN đã quy định các khoản chi NSNN thường xuyên cho đối tượng thụ hưởng kinh phí NSNN được thực hiện cấp phát theo dự toán thay thế việc cấp phát theo hình thức hạn mức kinh phí. Việc bãi bỏ hình thức cấp phát bằng hạn mức kinh phí đã giảm bớt các thủ tục rườm rà không cần thiết, tốn kém cả về vật chất và thời gian, và không đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách. Với thay đổi về hình thức cấp phát như trên thì việc kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN của KBNN cũng được thay đổi căn bản. Căn cứ vào dự toán chi ngân sách của các cơ quan,
đơn vị được giao, KBNN thực hiện kiểm soát và thanh toán các khoản chi NSNN theo đúng các chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành.
b.Về việc phân bổ, giao dự toán NSNN:
- Trước năm 2008: Dự toán chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN được giao chi tiết theo 04 nhóm mục chi chủ yếu sau: Chi thanh toán cá nhân; chi nghiệp vụ chuyên môn; chi mua sắm, sửa chữa và nhóm mục chi khác.
- Từ năm 2008 trở đi: Dự toán chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN được giao chi tiết đến mã ngành (không phân bổ chi tiết theo các nhóm mục chi).
c.Quy định về việc chuyển tạm ứng sang năm sau của các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước:
Theo quy định tại Thông tư số 101/2005/TT-BTC ngày 17/11/2005 của Bộ Tài thì việc chuyển tạm ứng sang năm sau được thực hiện như sau: “Các khoản tạm ứng đến hết ngày 31/12 chưa đủ thủ tục thanh toán được phép tiếp tục thanh toán trong thời gian chỉnh lý quyết toán và quyết toán vào niên độ ngân sách năm trước. Trường hợp hết thời gian chỉnh lý quyết toán vẫn chưa đủ thủ tục thanh toán thì đơn vị phải làm thủ tục chuyển tạm ứng sang năm sau. Nếu các khoản tạm ứng được cơ quan tài chính cùng cấp cho phép chuyển tạm ứng của năm trước sang năm sau thì hạch toán và quyết toán vào ngân sách năm sau; nếu không được chấp thuận cho chuyển tạm ứng sang năm sau thì KBNN thực hiện thu hồi số tạm ứng bằng cách trừ vào mục chi tương ứng của dự toán ngân sách năm sau của đơn vị”.
d.Phương thức chi trả :
Phương thức chi trả theo thông tư 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ tài chính ban hành đã có nhiều thay đổi đáp ứng yêu cầu rõ ràng, dễ hiểu, khả thi và có tính linh hoạt phù hợp với cơ chế kiểm soát chi hiện nay. Việc chi trả kinh phí ngân sách nhà nước cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc thanh toán trực tiếp từ Kho bạc Nhà
nước cho người hưởng lương và người cung cấp hàng hóa, dịch vụ. Đối với các khoản chi chưa có điều kiện thực hiện việc chi trả trực tiếp, Kho bạc Nhà nước tạm ứng hoặc thanh toán cho đối tượng thụ hưởng qua đơn vị sử dụng ngân sách. Các phương thức chi trả cụ thể như sau:
- Tạm ứng: Tạm ứng là việc chi trả các khoản chi ngân sách nhà nước cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước trong trường hợp khoản chi ngân sách nhà nước của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước chưa có đủ hóa đơn, chứng từ theo quy định do công việc chưa hoàn thành. Nội dung tạm ứng bao gồm:
+ Tạm ứng bằng tiền mặt: nội dung tạm ứng bằng tiền mặt cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước, bao gồm các khoản chi của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước thuộc nội dung được phép chi bằng tiền mặt quy định như: Các khoản chi thanh toán cá nhân; Các khoản chi trả trực tiếp cho dân, các khoản chi của đơn vị giao dịch có giá trị nhỏ không vượt quá 5 triệu đồng đối với một khoản chi; các khoản chi khác của đơn vị giao dịch cho các đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ không có tài khoản tại ngân hàng.
+ Tạm ứng bằng chuyển khoản: Ngoài các nội dung tạm ứng bằng tiền mặt, các khoản tạm ứng còn lại thực hiện chuyển khoản cho các đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước .
+Mức tạm ứng: Đối với những khoản chi thanh toán theo hợp đồng, mức tạm ứng theo quy định tại hợp đồng đã ký kết của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước và nhà cung cấp hàng hóa, dịch vụ nhưng tối đa không vượt quá 30% dự toán bố trí cho khoản mua sắm đó; đối với những khoản chi không có hợp đồng, mức tạm ứng thực hiện theo đề nghị của đơn vị sử dụng ngân sách, phù hợp với tiến độ thực hiện và trong phạm vi dự toán được giao.
+ Thanh toán tạm ứng: Thanh toán tạm ứng là việc chuyển từ tạm ứng sang thanh toán khi khoản chi đã hoàn thành và có đủ hồ sơ chứng từ để thanh toán. Khi thanh toán tạm ứng, đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm gửi đến Kho bạc Nhà nước giấy đề nghị thanh toán tạm ứng, kèm theo các hồ sơ, chứng từ tương ứng có liên quan theo quy định để Kho bạc Nhà nước kiểm
soát, thanh toán. Tất cả các khoản đã tạm ứng (kể cả tạm ứng bằng tiền mặt và bằng chuyển khoản) để chi theo dự toán ngân sách nhà nước đến hết ngày 31 tháng 12 hàng năm chưa đủ hồ sơ, thủ tục thanh toán được xử lý theo quy định.
- Thanh toán trực tiếp: Thanh toán trực tiếp là phương thức chi trả ngân sách trực tiếp cho đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước hoặc cho người cung cấp hàng hóa dịch vụ khi công việc đã hoàn thành, có đủ các hồ sơ chứng từ thanh toán trực tiếp và các khoản chi ngân sách đáp ứng đầy đủ các điều kiện chi ngân sách theo quy định .
+Mức thanh toán: Căn cứ vào hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ, trong phạm vi dự toán ngân sách nhà nước được giao và còn đủ số dư dự toán để thực hiện thanh toán.
- Tạm cấp kinh phí ngân sách: Tạm cấp kinh phí thực hiện trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách nhà nước chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, Cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước thực hiện tạm cấp kinh phí ngân sách nhà nước cho các nhiệm vụ chi theo quy định . Mức tạm cấp hàng tháng tối đa không vượt quá mức chi bình quân 1 tháng của năm trước. Sau khi dự toán được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao, Kho bạc Nhà nước thực hiện giảm trừ khoản tạm cấp vào loại, khoản chi ngân sách được giao của đơn vị sử dụng ngân sách.
- Chi ứng trước dự toán cho năm sau: Căn cứ vào quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, Kho bạc Nhà nước thực hiện chi ứng trước cho đơn vị sử dụng ngân sách. Đối với những khoản chi này, KBNN thực hiện cấp phát, thanh toán không vượt quá 20% dự toán chi NSNN theo từng lĩnh vực tương ứng năm ngân sách hiện hành đã được giao hoặc số kiểm tra dự toán chi ngân sách nhà nước đã thông báo cho cơ quan, đơn vị đó. Kho bạc Nhà nước thực hiện việc thu hồi vốn ứng trước theo dự toán thu hồi của cơ quan phân bổ dự toán ngân sách nhà nước.
Căn cứ hồ sơ, tài liệu do đơn vị thụ hưởng ngân sách gửi đến, KBNN thực hiện kiểm soát, đối chiếu các khoản chi so với dự toán ngân sách nhà nước, bảo đảm các khoản chi phải có trong dự toán ngân sách nhà nước được cấp có thẩm quyền giao, số dư tài khoản dự toán của đơn vị còn đủ để chi, thực hiện kiểm tra, kiểm soát các khoản chi, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với các khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước, Kho bạc Nhà nước căn cứ vào dự toán ngân sách nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao để kiểm soát. Đồng thời thực hiện kiểm tra, kiểm soát tính hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ theo quy định đối với từng khoản chi theo hình thức rút dự toán. Cụ thể :
+Hồ sơ gửi lần đầu bao gồm:
* Dự toán năm được cấp có thẩm quyền giao.
* Đơn vị sự nghiệp công lập, Cơ quan nhà nước áp dụng chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính gửi Quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị.
+ Hồ sơ từng lần tạm ứng bao gồm :
* Giấy rút dự toán (tạm ứng), trong đó ghi rõ nội dung tạm ứng
* Bảng kê chứng từ thanh toán (đối với các khoản chi nhỏ lẻ không có hợp đồng) hoặc hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ (đối với trường hợp khoản chi phải có hợp đồng). Tùy theo hình thức đấu thầu trong mua sắm, sửa chữa tài sản cố định mà đơn vị còn gửi kèm Quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc Quyết định chỉ định thầu.
+ Hồ sơ thanh toán từng lần bao gồm: + Giấy rút dự toán (thanh toán);
Tuỳ theo từng nội dung chi, các đơn vị sử dụng NSNN gửi kèm theo các tài liệu, chứng từ sau:
* Đối với khoản chi thanh toán cá nhân: danh sách những người hưởng lương, học bổng, sinh hoạt phí; tiền công lao động thường xuyên theo hợp đồng (gửi lần đầu và gửi khi có bổ sung, điều chỉnh).
* Đối với chi nghiệp vụ chuyên môn, mua sắm sửa chữa và các khoản chi khác: Bảng kê chứng từ thanh toán hoặc hợp đồng, thanh lý hợp đồng, hóa đơn (đối với những khoản chi có hợp đồng). Trường hợp đơn vị sử dụng ngân sách thực hiện việc khoán phương tiện theo chế độ, khoán văn phòng phẩm, khoán điện thoại: văn bản quy định về mức chi, danh sách những người hưởng chế độ khoán (gửi một lần vào đầu năm và gửi khi có phát sinh thay đổi). Đối với các khoản chi phải lựa chọn nhà thầu, đơn vị phải gửi Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu của cấp có thẩm quyền. Đơn vị giao dịch phải tự chịu trách nhiệm về tính chính xác của nội dung các khoản chi ghi trên chứng từ thanh toán gửi Kho bạc Nhà nước.
- Đối với hình thức chi theo Lệnh chi tiền của cơ quan tài chính: hồ sơ thanh toán là Lệnh chi tiền của cơ quan tài chính. Đối với hồ sơ liên quan đến từng khoản chi bằng lệnh chi tiền, đơn vị gửi hồ sơ cho cơ quan tài chính, cơ quan tài chính chịu trách nhiệm kiểm soát và lưu giữ hồ sơ chứng từ chi bằng hình thức lệnh chi tiền.
2.1.1.2 Quy trình giao dịch một cửa trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Giao dịch một cửa trong kiểm soát chi thường xuyên NSNN là việc KBNN giải quyết các khoản chi thường xuyên cho các đơn vị sử dụng NSNN đảm bảo khách hàng chỉ liên hệ với một bộ phận chuyên trách từ khâu hướng dẫn, tiếp nhận hồ sơ, trả kết quả cuối cùng.
a.Nguyên tắc giao dịch một cửa:
- Thủ tục hành chính đơn giá, rõ ràng, đúng chế độ, quy trình nghiệp vụ; giải quyết công việc nhanh chóng, thuận tiện cho khách hàng;
(Nguồn: Kho bạc Nhà nước)
- Công khai các hồ sơ, thủ tục, quy trình chi ngân sách; trách nhiệm của cán bộ KBNN; thời hạn giải quyết công việc;
- Nhận hồ sơ chi NSNN và trả kết quả tại một đầu mối, không yêu cầu khách hàng phải liên hệ với nhiều bộ phận.
b. Các bước thực hiện quy trình một cửa kiểm soát chi thường xuyên NSNN
Hướng đi của hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi
Hướng đi của chứng từ thanh toán
Sơ đồ 2.1: Quy trình luân chuyển chứng từ chi thường xuyên tại KBNN
Bước 1. Tiếp nhận hồ sơ chứng từ
- Khách hàng gửi hồ sơ, chứng từ cho cán bộ kiểm soát chi KBNN. - Cán bộ kiểm soát chi tiếp nhận và kiểm tra sơ bộ hồ sơ, chứng từ
Đơn vị sử dụng ngân sách Cán bộ kiểm soát chi Kế toán trưởng (3) (2) (6) Thủ quỹ Giám đốc Trung tâm thanh toán Thanh toán viên (4) (7) (4) (5) (5) (1)
- Phân loại hồ sơ và xử lý:
+Trường hợp hồ sơ đầy đủ theo quy định, cán bộ kiểm soát chi tiết nhận và