Các chính sách, công cụ quản lý môi trường là các biện pháp hành động thực hiện công tác quản lý môi trường của Nhà nước, của các tổ chức để khuyến khích người sản xuất, người tiêu dùng giữ mức hoạt động của họ trùng với mức tối đa hóa phúc lợi xã hội. Các công cụ, chính sách này bao gồm ba hướng tiếp cận chính:
a) Ra lệnh và kiểm soát ( phương pháp quản lý truyền thống)
Phương pháp “ra lệnh và kiểm soát” bao gồm quy định về tiêu chuẩn, phân vùng, lệnh cấm và giới hạn.
Các phương pháp quản lí: quy định về công nghệ, lệnh cấm, phân vùng thường được sử dụng phổ biến bởi vì tính đơn giãn, dễ thực hiện và có triển vọng ngắn hạn của nhiều quyết định chính sách. Phương pháp quy định về công nghệ tỏ ra vượt trội trong điều kiện: chỉ có ít công nghệ cạnh tranh là có sẵn, chi phí kiểm soát cao, kiểm soát phát thải gặp khó khăn nhưng kiểm soát công nghệ thì dễ dàng. Với một số những chất thải chỉ cần một liều lượng nhỏ cũng có thể gây ra tác hại lớn cho môi trường thì các công cụ “ra lệnh kiểm soát” đạt hiệu quả cao so với các công cụ kinh tế.
b) Công cụ kinh tế trong quản lý môi trường.
Các công cụ kinh tế được sử dụng nhằm tác động tới lợi ích và chi phí trong hoạt động của tổ chức kinh tế để tạo ra các tác động tới hành vi ứng xử của nhà sản xuất có lợi cho môi trường. Gồm:
Thuế môi trường. Là một loại thuế thu được từ các hoạt động sản xuất kinh doanh gây ô nhiễm môi trường; loại công cụ này được sử dụng nhằm mục đích gây nguồn thu cho ngân sách Nhà nước; mặt khác hạn chế hoặc ngăn chặn các tác nhân gây ô nhiễm, huỷ hoại môi trường.
Lệ phí ô nhiễm. Phí ô nhiễm là khoản thu của Nhà nước được sử dụng để bù
đắp một phần các chi phí cho công tác BVMT và quản lí Nhà nước, đồng thời đảm bảo dịch vụ cho người nộp phí. Như vậy, khác với thuế môi trường, phần lớn những khoản thu từ phí sẽ được dùng để giải quyết phần nào các vấn đề môi trường do những người đóng phí gây ra.
Hệ thống ký quỹ môi trường. Bao gồm ký quỹ một số tiền cho các sản phẩm
có tiềm năng gây ô nhiễm được sử dụng lâu dài, chất thải có thể tái sinh hoặc tái chế. Người tiêu dùng khi mua hàng phải trả một số tiền vượt quá giá trị của sản phẩm để ký quỹ. Số tiền này sẽ được trả lại khi người tiêu dùng trả lại sản phẩm đã hết khả năng sử dụng hoặc bao bì của sản phẩm đó cho một số điểm thu hồi quy định hợp pháp.
Trợ cấp xử lý ô nhiễm. Được thiết lập nhằm khuyến khích các hoạt động xử lý
chất thải, BVMT ở các ngành gây ô nhiễm môi trường trầm trọng. Khoản trợ cấp này thường được sử dụng vào việc mua sắm trang thiết bị đầu tư cho hệ thống xử lý ô nhiễm trong giai đoạn đầu của phát triển công nghiệp.
Tuy nhiên công cụ này có thể không có hiệu quả do Nhà nước phải tốn một khoản chi phí đáng kể để trợ giá xử lý ô nhiễm, còn doanh nghiệp sẽ lợi dụng sự ưu đãi này hoặc trút gánh nặng ô nhiễm sang chính phủ.
Đặt nhãn sinh thái. Là một chứng nhận của Nhà nước hoặc tổ chức thứ 3 (tổ
chức độc lập) cấp cho các sản phẩm không gây ô nhiễm trong quá trình sản xuất ra sản phẩm đó hay trong quá trình sử dụng. Đặt nhãn sinh thái thường được xem xét và dán cho các sản phẩm tái chế từ phế thải, hoặc các sản phẩm thay thế cho các sản phẩm có tác động xấu đến môi trường, các sản phẩm có tác động tích cực, hay hoạt động sản xuất kinh doanh sản phẩm thân thiện với môi trường.
18
Giấy phép phát thải ô nhiễm. Giấp phép môi trường là một công cụ quản lý thích hợp đối với những chất thải gây ô nhiễm cho môi trường chung mà tại đó khó có thể quy định quyền sở hữu như không khí xung quanh hoặc đại dương.
Giấy phép phát thải có thể mua bán (TEPs) là khái niệm chỉ loại thị trường trong đó hàng hoá là các giấy phép phát thải khí hoặc các loại phát thải khác, người bán là các đơn vị sở hữu giấy phép (hoặc những cơ sở có mức phát thải ít hơn so với giấy phép quy định) và người mua là những đơn vị cần giấy phép xả thải.
Quyền sở hữu. Một trường phái tư tưởng kinh tế gắn với R.Coase (1960). Định
lí Coase được phát biểu như sau: “Khi các bên có thể mặc cả mà không phải chi phí gì và để làm cho hai bên cùng có lợi, kết quả đạt được sẽ là có hiệu quả, bất kể quyền sở hữu được ấn định như thế nào”. Định lí này nhấn mạnh sự quan trọng của các quyền sở hữu tài sản và mặc cả giữa người gây ô nhiễm và người bị thiệt hại do ô nhiễm trên thị trường để đạt đến mức ô nhiễm tối ưu của xã hội. Quá trình mặc cả diễn ra sẽ tự động đưa đến điểm tối ưu. Do vậy nó bác bỏ sự can thiệp của chính quyền (thông qua thuế, trợ cấp hoặc quy định tiêu chuẩn).
c) Các công cụ tài chính
Viện trợ, ngân sách bảo vệ môi trường. Ở các nước phát triển, ngân sách của Nhà nước và giới kinh doanh dành cho bảo vệ môi trường tăng lên hàng năm. Ở các nước đạt thành tựu trong bảo vệ môi trường, Chính phủ thường phải điều chỉnh chi tiêu ngân sách, cắt giảm chi phí quân sự, huy động vốn trong và ngoài nước dưới các hình thức quyên góp, ủng hộ tự nguyện, xin viện trợ, vay các tổ chức quốc tế… dành cho công tác bảo vệ môi trường, thành lập và phát triển các quỹ bảo vệ môi trường. Viện trợ, thành lập các quỹ địa phương, khu vực. Các tổ chức môi trường quốc tế thỏa thuận chuyển nợ thành các khoản viện trợ bảo vệ và phát triển tài nguyên ở các nước nghèo, ưu đãi cho các khoản vay để bảo vệ môi trường. Viện trợ nước ngoài: tài trợ cho các dự án bảo vệ môi trường.
Trợ giá. Trợ cấp tài chính cho các dự án môi trường, nghiên cứu khoa học, áp
dụng kỹ thuật mới bảo vệ môi trường hoang dã, quỹ đất rừng, phục hồi rừng, các khu khảo cổ dưới các hình thức chi đầu tư trực tiếp của ngân sách, ưu đãi về thuế tín dụng. Tránh những trợ cấp có hại như trợ cấp quá nhiều cho phân bón hóa học, thuốc trừ sâu.
Khấu hao nhanh. Cho phép khấu hao nhanh với các thiết bị bảo vệ môi
trường, những thiết bị công nghệ sạch, thúc đẩy đổi mới công nghệ vì trả thuế thấp hơn nên kích thích nghiên cứu.
d) Tuyên truyền, giáo dục bảo vệ môi trường.
Giáo dục môi trường nhằm giúp cho các cá nhân và cộng đồng có kiến thức cơ bản về môi trường, nhận thức được ý nghĩa, tầm quan trọng, giá trị của môi trường, từ đó có ý thức bảo vệ, có thái độ, cách ứng xử đúng đắn trước các vấn đề liên quan đến môi trường.
Tuyên truyền (truyền thông) được hiểu như là một quá trình trao đổi thông tin, ý tưởng, suy nghĩ, tình cảm, thái độ giữa cá nhân hay nhóm người. Mục tiêu của truyền thông môi trường nhằm thông tin cho các đối tượng bị tác động bởi vấn đề môi trường biết tình trạng họ. Truyền thông môi trường có thể thực hiện qua nhiều phương pháp khác nhau như: tiếp xúc tại nhà, cơ quan, điện thoại, gửi thư, thông qua hội thảo, tập huấn, họp nhóm, tham gia khảo sát, lưu chuyển thông tin qua phương tiện truyền thông (báo chí, tivi, mạng Internet), các buổi lưu diễn.
Theo đó mục tiêu của giáo dục, truyền thông môi trường là nhằm thông tin cho các đối tượng bị tác động bởi các vấn đề môi trường thực trạng đồng thời tuyên truyền nâng cao nhận thức của họ về vấn đề môi trường.
Đưa chương trình giáo dục về môi trường, tình yêu thiên nhiên vào các lớp học chính khóa và ngoại khóa (du khảo, tham quan). Những hành động nhỏ có thể dễ dàng thực hiện như:
- Sử dụng tiết kiệm giấy, tắt đèn, quạt khi ra khỏi lớp học hay văn phòng, tắt vòi nước.
- Không vứt rác ra đường phố, ao, hồ, sông ngòi.
- Không mua đồ dùng không đạt tiêu chuẩn, không phá hoại cây xanh.
- Đọc sách báo về môi trường và tuyên truyền cho người khác.
3.1.4. Bài học kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
Trong những năm gần đây, một làn sóng áp dụng cách tiếp cận mới sử dụng phương tiện thông tin để thu hút sự tham gia của cộng đồng trong công tác quản lý môi trường nói chung và đặc biệt là trong công tác kiểm soát ô nhiễm công nghiệp đã xuất hiện ở nhiều nước như Pháp, Hà Lan, Canađa, Mỹ, Côlômbia, Braxin, Inđônêxia,
20
Philippin, Thái Lan, Trung Quốc.. Nhìn chung cách thức áp dụng và triển khai các chương trình phổ biến thông tin môi trường cho cộng đồng ở các nước khác nhau cũng có những điểm khác nhau, song đều tập trung vào một mục tiêu chung là “huy động sự tham gia tích cực và hiệu quả của cộng đồng trong các hoạt động bảo vệ môi trường”.
a) Chương trình điều tra các chất thải độc hại của Mỹ (Chương trình TRI)
Năm 1986, Quốc hội Mỹ đã thông qua đạo luật về việc thực thi chương trình điều tra các chất thải độc hại trên toàn nước Mỹ. Theo đó, chương trình TRI hàng năm sẽ điều tra việc phát thải đối với hơn 350 hoá chất độc gây ô nhiễm và công bố tên, địa điểm và các loại phát thải độc hại (theo tên hoá chất và phương tiện phát thải) của các nhà máy có quy mô từ 10 nhân công trở lên và sử dụng ít nhất 10.000 pao (1 pao = 0,454kg) bất cứ loại hoá chất nào nằm trong danh mục. Các phương tiện truyền thông và các nhóm môi trường đã theo dõi sát sao các bản báo cáo công bố hàng năm này.
Các nhà khoa học và các tổ chức phi chính phủ ở Mỹ đã sử dụng các phương tiện truyền thông như internet để thông tin cho cộng đồng về những rủi ro tương đối của các hoá chất khác nhau và cung cấp cho các cộng đồng những kiến thức cơ bản nhằm giúp họ có khả năng nhận dạng các chất gây ô nhiễm chính và tự đánh giá các vấn đề ô nhiễm chung gây bởi các hoá chất này. Quỹ Bảo vệ Môi trường, với sự hỗ trợ của Cơ quan bảo vệ Môi trường Mỹ (EPA) đã duy trì thường xuyên một trang web hoàn chỉnh để thu hút sự tham gia của các cộng đồng trong chương trình này. Tại trang web này, người truy cập có thể khai thác thông tin về phát thải các loại hoá chất độc hại trong danh mục 350 hoá chất của chương trình TRI từ các nhà máy của Mỹ tại các địa điểm khác nhau trên toàn nước Mỹ. Bên cạnh những báo cáo công bố những số liệu rất thô điều tra về phát thải 350 loại hoá chất trong khuôn khổ chương trình TRI, trang web cũng rất chú trọng tới việc phổ biến kiến thức liên quan để giúp cộng đồng có được những kỹ năng cơ bản nhất giúp họ tham gia tích cực và hiệu quả trong chương trình này thông qua việc trang bị cho họ các kỹ năng về nhận biết và đánh giá tình trạng ô nhiễm gây bởi các hoá chất độc hại tại nơi mình sinh sống và báo cáo với các đơn vị chức trách hoặc phổ biến trên các phương tiện thông tin đại chúng về những tình trạng này.
Đây là một trong những cách mà chương trình TRI khai thác nhằm huy động sự tham gia của cộng đồng trong các hoạt động giám sát và tạo nên sức ép của cộng đồng
để buộc các cơ sở gây ô nhiễm điều chỉnh các hành vi của mình. Không chỉ gây ảnh hưởng với các cộng đồng, TRI còn có những tác động mạnh mẽ tới giới tài chính thông qua việc phổ biến thông tin điều tra về hoá chất của các cơ sở sản xuất, kinh doanh.
Tuy nhiên, theo đánh giá của nhiều chuyên gia, việc phổ biến thông tin điều tra ở dạng “thô” cho công chúng không kèm theo những diễn giải cần thiết và cảnh bảo đúng mức về các rủi ro, đôi khi có những tác động ngược do việc cảnh báo công chúng một cách không cần thiết hoặc là tạo áp lực bắt các cơ sở phải áp dụng những biện pháp giảm thiểu ô nhiễm với các mức chi phí rất cao trong khi hiệu quả thực sự đem lại về mặt lợi ích xã hội lại không cao lắm.
b) Cộng đồng các nước thuộc khối OECD và công ước Aarhus
Cũng giống như ở Mỹ, các nước phát triển thuộc khối OECD cũng đã sớm nhận thức được rõ vai trò ‘giám sát’ của cộng đồng trong việc hỗ trợ các cơ quan Chính phủ thực thi các hoạt động nhằm kiểm soát ô nhiễm, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ môi trường để đảm bảo phát triển bền vững và sức khoẻ cho cộng đồng. Kết quả của sự nhận thức này được thể hiện rõ nét qua việc 38 nước thành viên đã cùng nhau thông qua và ký kết “Công ước về truy cập thông tin công cộng, sự tham gia của công chúng trong các quá trình ra quyết định và quyền được tiếp cận với toà án trong các lĩnh vực về môi trường” (thường được gọi là công ước Aarhus) tại hội nghị Bộ trưởng Môi trường châu Âu lần thứ tư họp tại Aarhus ngày 25/6/1988. Đây được đánh giá là văn bản tiến bộ nhất ở cấp quốc tế có quy định các vấn đề liên quan đến phổ biến thông tin môi trường cho cộng đồng và huy động sự tham gia của cộng đồng trong các hoạt động quản lý bảo vệ môi trường.
Việc công khai hoá thông tin và để dân chúng được tiếp cận một cách rộng rãi với các thông tin về các vấn đề môi trường sẽ là cơ sở và tạo nên định hướng cần thiết cho việc: xây dựng các chính sách mang tính chi phí - lợi ích cao hơn, tạo trách nhiệm lớn hơn của tất cả các bên liên quan trong các hoạt động bảo vệ môi trường, tăng cường nhận thức và sự tham gia của dân chúng.
c) Trung Quốc
Xuất phát từ một nghiên cứu về “Kinh tế ô nhiễm công nghiệp ở Trung Quốc” do Viện Quy hoạch môi trường thuộc Học viện Nghiên cứu khoa học môi trường của
22
Trung Quốc thực hiện năm 1998, Cơ quan Bảo vệ Môi trường Quốc gia của Trung Quốc (SEPA) đã xây dựng đề xuất dự án “Xây dựng hệ thống thông tin công nghiệp ở các thành phố và phổ biến thông tin môi trường cho cộng đồng ở Trung Quốc” để xin tài trợ của Ngân hàng Thế giới. Tháng 10/1998, Ngân hàng Thế giới và SEPA đã ký thoả thuận hợp tác về việc triển khai thực hiện dự án nói trên ở Trung Quốc.
Để triển khai thực thi dự án, SEPA đã phối hợp rất chặt chẽ với các cơ quan nghiên cứu, các trường đại học khác nhau và chính quyền địa phương ở các thành phố được lựa chọn làm địa điểm triển khai các chương trình thử nghiệm trong tất cả các khâu liên quan như: đánh giá nhu cầu, thiết kế các chương trình giám sát và tính toán ô nhiễm, triển khai các hoạt động điều tra, thu thập thông tin và phổ biến thông tin trên các phương tiện truyền thông và mạng internet.
Các đối tượng được thử nghiệm trong dự án này là ô nhiễm môi trường không khí và nước gây bởi các hoạt động công nghiệp ở các thành phố.
d) Inđônêxia
Chương trình tiên phong của Inđônêxia minh hoạ cho mô hình quản lý mới này bắt đầu từ những năm 1980. Chính phủ Inđônêxia đã giao trách nhiệm cho BAPEDAL - Cơ quan Kiểm soát ô nhiễm Quốc gia, cưỡng chế thi hành các tiêu chuẩn về phát thải của các nhà máy công nghiệp. Song hoạt động cưỡng chế còn yếu kém do kinh phí quản lý hạn hẹp và nạn hối lộ gây cản trở cho tòa án. Trong khi đó sản lượng công