Châu Phi dƣới thời của Tổng thống Bill Clinton là một khu vực mất an ninh trầm trọng nhất. Mâu thuẫn dântộc, sắc tộc, mâu thuẫn giữa các quốc gia láng giềng rất gay gắt. Sự hình thành các quốc gia châu Phi rất khác so với các quốc gia khác, bởi đây là do sự phân chia thuộc địa, quyết định của các cƣờng quốc thực dân. Vì vậy, mỗi quốc gia đều có nhiều dân tộc, bộ lạc, ngôn ngữ, nhƣ Nigeria có 250 bộ tộc, Cameroon có 200 bộ tộc với 100 ngôn ngữ khác nhau. Hậu quả của chính sách chia để trị trƣớc đây của chủ nghĩa thực dân, cùng với tâm lý kỳ thị bộ tộc, và tình trạng không bình đẳng về kinh tế, chính trị, văn hóa là nguyên nhân gây ra những
45
xung đột giữa các nƣớc láng giềng với nhau. Ngoài ra, ở châu Phi còn xảy ra những cuộc nội chiến đẫm máu nhƣ Angola, là cuộc nội chiến giữa chính phủ Angola và lực lƣợng Unita từ năm 1975- 2000 làm hơn 3 triệu ngƣời chết; ở Mozambique cuộc nội chiến giữa chính phủ Mozambique với lực lƣợng nổi dậy từ năm 1975- 1990 làm hơn 1 triệu ngƣời chết; Sudan cuộc nội chiến giữa chính phủ Khartoum ở Miền Bắc với lực lƣợng quân giải phóng nhân dân Sudan ở Miền Nam từ 1983 - 2010 làm hơn 2 triệu ngƣời chết[6]
Chính quyền Bill Clinton thực hiện chính sách thúc đẩy các nƣớc châu Phi đi vào thực hiện dân chủ theo quan điểm của phƣơng Tây, theo chế độ đa nguyên, đa đảng. Để đạt đƣợc mục tiêu đó, Mỹ đã tìm cách thúc đẩy giải quyết các cuộc nội chiến đẫm máu ở khu vực này. Các cuộc xung đột đó đang uy hiếp đến lợi ích chiến lƣợc của Mỹ. Thách thức đối với Mỹ là thiết lập một trật tự quốc tế mới ở châu Phi do Mỹ điều khiển. Tại Hội nghị thƣợng đỉnh quốc gia về châu Phi có tên ―Chƣơng trình hành động quốc gia về quan hệ Mỹ- Phi trong thế kỷ XXI‖ đƣợc tổ chức vào tháng 8/2000, Mỹ đã tuyên bố định hƣớng hỗ trợ quá trình dân chủ hóa ở châu Phi trong những năm tiếp đó với nội dung cơ bản sau:
Thứ nhất là thúc đẩy đa nguyên dân chủ, xây dựng chính phủ hiệu quả, xây dựng luật pháp, công bằng xã hội. Mỹ giúp châu Phi xây dựng những chính sách tổng quát trong lĩnh vực kinh tế, xã hội, văn hóa… cung cấp những chƣơng trình hỗ trợ chính thức dành cho châu lục. Trong quá trình thúc đẩy dân chủ hóa, Mỹ cũng tìm hiểu cụ thể các xu hƣớng dân chủ hóa ở châu Phi, từ đó có chính sách áp dụng phù hợp với đƣờng lối dân chủ hóa của Mỹ. Mỹ vận động thực hiện các chiến dịch báo cáo và công bố về tình hình nhân quyền và thực hiện dân chủ hóa trong các cuộc họp tổng kết tài trợ của Mỹ và của các tổ chức quốc tế; kêu gọi các tổ chức quốc tế nhƣ Liên hợp quốc, IMF, WB, WTO… cam kết hỗ trợ để đảm bảo nhân quyền và thực hiện dân chủ hóa chính trị. Chính phủ, các cơ quan hành chính, công ty, tổ chức của Mỹ… sẽ tiến hành hợp tác hiệu quả với các cơ quan lập pháp, chính trị gia, nhà báo, cán bộ công chức, thành viên của các tổ chức xã hội dân sự… thông qua các cuộc hội thảo , chiếu phim… để phổ biến kiến thức, trao đổi kinh nghiệm
46
thực tế về dân chủ hóa bằng việc tham gia trực tiếp vào quá trình lập pháp, điều hành chính phủ và thực hiện các vấn đề xã hội.
Thứ hai là thúc đẩy dân chủ hóa gắn với tôn trọng quyền con ngƣời, nhằm đảm bảo những giá trị nhƣ: ổn định và phát triển kinh tế; thực hiện công bằng xã hội; quan điểm chính trị tự do; bình đẳng giới; bình đẳng cho ngƣời tàn tật; bình đẳng về dân tộc, màu da, tôn giáo, ngôn ngữ, dòng dõi… Mỹ tiếp tục hỗ trợ các thể chế cần thiết cho dân chủ nhƣ tự do báo chí, một bộ máy tƣ pháp độc lập, một hệ thống tài chính vững chắc và các đảng phái chính trị mạnh mẽ. Hỗ trợ tăng cƣờng cơ sở hạ tầng cho bầu cử sẽ là ƣu tiên, khi ở nhiều nƣớc châu Phi bầu cử đã trở thành nguyên nhân cho xung đột: những ngƣời thất bại thƣờng tranh cãi về kết quả với việc đƣa ra yêu sách về cuộc bầu cử lần hai để gian lận số phiếu và biểu tình. Mỹ đã hoạt động trong hai lĩnh vực: một là xây dựng các hội đồng bầu cử quốc gia có khả năng độc lập để tổ chức các cuộc bầu cử tự do, công bằng, minh bạch và mang lại sự tin tƣởng cho ngƣời dân. Tiếp đến là khuyến khích tất cả các ứng viên và đảng phái chính trị tranh cử bằng cách phát biểu và tranh luận để tìm kiếm sự ủng hộ. Làm việc với các nhóm xã hội trong nƣớc và ủng hộ cho tự do báo chí sẽ duy trì các nỗ lực thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền và các quyền tự do cơ bản.
Mỹ đƣa ra chủ trƣơng thành lập một lực lƣợng quân sự liên châu Phi để đối phó với các cuộc khủng hoảng trong khu vực. Lực lƣợng gìn giữ hòa bình đa quốc gia thƣờng trực này có thể thành lập với những binh sĩ châu Phi và 10 nghìn quân do Mỹ hậu thuẫn, cung cấp vũ khí và tiền bạc. Tuy nhiên, Mỹ chỉ muốn thành lập tổ chức này với những nƣớc có tiềm lực kinh tế, quân sự phát triển, nhƣng Tổ chức OAU muốn sáng kiến này đƣợc thực hiện trên toàn châu Phi.
Có thể nói chính quyền Bill Clinton đã có những quan tâm đến dân chủ hóa của châu Phi,tuy nhiên lại không thực sự phát triển chính sách cụ thể để hỗ trợ châu Phi trong nỗ lực xây dựng một hệ thống quản lý điều hành dựa trên pháp quyền và tôn trọng nhân quyền. Giữa vấn đề dầu mỏ và dân chủ ở châu Phi, chính quyền Clinton đã chọn dầu và từ bỏ phong trào dân chủ. Chẳng hạn ở Nigeria, khi Tƣớng Sani Abacha lên nắm quyền bằng vũ lực vào tháng 11/1993, Washington vẫn tiếp
47
tục mua dầu của nƣớc này khoảng nửa triệu thùng mỗi ngày. Trong khi những nhà bảo vệ nhân quyền và dân chủ ở Nigeria và cộng đồng quốc tế yêu cầu lệnh cấm vận dầu của Mỹ, Tổng thống Clinton đã chọn con đƣờng ―đối thoại xây dựng‖ mà không đƣa đến bất kỳ kết quả tích cực nào.
Liên quan đến vấn đề viện trợ của Mỹ đối với việc ngăn ngừa và giải quyết xung đột ở châu Phi, ngƣời ta cũng nhận thấy có một khoảng cách giữa các tuyên bố và thực tế hành động của họ. Tổng thống Clinton đã cho thấy sự im lặng và vắng mặt của Mỹ trong nạn diệt chủng ở Rwanda năm 1994. Bên cạnh học thuyết về ―không ngƣời chết‖, thực tế cho thấy nơi đây đã có khoảng 800.000 ngƣời chết trong vòng 100 ngày. Các bài phát biểu của Tổng thống Bill Clinton trên thế giới không có hành động cụ thể gì để ngăn chặn các cuộc thảm sát này. Nhiều lần Tổng thống Mỹ đã tuyên bố rằng: ―Cho dù bạn sống ở châu Phi hay Trung Âu hoặc bất kỳ nơi nào khác, nếu một ngƣời nào đó tấn công vào thƣờng dân vô tội và cố gắng giết họ vì chủng tộc của họ, vì nguồn gốc dân tộc của họ, hoặc vì tôn giáo của họ, chúng tôi sẽ ngăn cản hành động này‖ (Business Day, News in Bref, 2000)[17]. Tuy nhiên, đối với trƣờng hợp Rwanda, Mỹ không thể đánh cuộc sinh mạng của những binh sĩ Mỹ vì họ không có bất kỳ lợi ích nào trong lĩnh vực an ninh quốc gia cũng nhƣ kinh tế ở đất nƣớc này.
Tóm lại, sau khi chiến tranh Lạnh kết thúc, hình ảnh châu Phi vẫn còn mờ nhạt trong chính sách ngoại giao Mỹ. Trƣớc tiên là thảm kịch Mogadishu tháng 10 năm 1993 tại Somalia đã khiến cho các quan chức Mỹ nản lòng, không muốn dính líu đến châu Phi. Tiếp đó là nạn diệt chủng Rwanda năm 1994 đã làm cho quan hệ Mỹ - Phi rơi vào trạng thái tồi tệ nhất. Chính vì vậy giữa những năm 1990 lƣợng viện trợ của Mỹ dành cho châu Phi đã giảm chƣa từng thấy. Bƣớc sang đầu thế kỷ XXI, Mỹ bắt đầu nối lại quan hệ với châu Phi với những chính sách và mục tiêu cụ thể hơn.
48
2.1. Chính sách đối ngoại của Mỹ đối với châu Phi dƣới thời Tổng thống G.Bush (2001-2008)
Châu Phi chính là ƣu tiên hàng đầu trong kế hoạch chiến lƣợc của Tổng thống G. Bush khi mới lên cầm quyền. Theo các quan chức của Mỹ cũng nhƣ nhiều nhà châu Phi học nổi tiếng thì kế hoạch an ninh quốc gia của Tổng thống G. Bush thể hiện rõ rằng một châu Phi bình ổn và dân chủ vẫn là mục tiêu ƣu tiên của chính phủ Mỹ. Bộ trƣởng Tài chính lúc đó là Paul O’Neil tới châu Phi trong một chuyến đi mở rộng đã thông báo về Quỹ thách thức Thiên niên kỷ với 50% ngân sách của quỹ sẽ dành cho châu Phi và ông tuyến bố các sáng kiến về HIV/AIDS và nƣớc sạch, cả hai sáng kiến đều nhằm vào châu Phi[9]. Điều đó có thể hiểu vì sao trong ―Chiến lƣợc An ninh Quốc gia của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ‖- một kế hoạch hành động do Nhà Trắng đƣa ra vào ngày 20/9/2002 chỉ ra rằng châu Phi có tầm quan trọng đối với hòa bình và an ninh thế giới và sẽ nhận đƣợc sự giúp đỡ cần thiết từ Mỹ nhằm thúc đẩy sự phát triển chính trị và kinh tế toàn diện của châu lục này. Tổng thống Bush đã chỉ ra rằng tại châu Phi, triển vọng và cơ hội luôn song hành với bệnh tật, chiến tranh và tình trạng nghèo đói kéo dài, do đó kế hoạch nêu rõ chính phủ Mỹ ―sẽ hợp tác với các chính phủ khác vì một lục địa châu Phi sống trong tự do, hòa bình và ngày càng phồn thịnh‖[10]. Chiến lƣợc An ninh Quốc gia của Tổng thống Bush cũng nhận định rõ các cuộc nội chiến vẫn còn tồn tại ở châu Phi và lan ra ngoài biên giới quốc gia tạo nên những vùng chiến tranh trong khu vực. Vì thế, việc hình thành các liên minh của sự thỏa thuận an ninh trên tinh thần tự nguyện và hợp tác là chìa khóa để đối phó với những mối de dọa xuyên quốc gia. Chiến lƣợc An ninh Quốc gia này cũng đã trích dẫn ba ―chiến lƣợc liên quan chặt chẽ‖ chủ chốt, đó là:
Những nƣớc có ảnh hƣởng lớn đến các nƣớc láng giềng của mình nhƣ Nam Phi, Nigeria, Kenya và Ethiopia đóng vai trò chủ chốt trong các thỏa thuận khu vực và cần đƣợc quan tâm đặc biệt
49
Cần phối hợp với các nƣớc đồng minh châu Âu và các thể chế quốc tế trong việc dàn xếp xung đột trên tinh thần xây dựng và thực hiện các hoạt động gìn giữ hòa bình thành công
Những nhà nƣớc đang tiến hành cải cách có hiệu quả và các tổ chức tiểu khu vực của châu Phi phải đƣợc củng cố, đây cần đƣợc coi nhƣ là công cụ hàng đầu nhằm đối phó với các hiểm họa xuyên quốc gia một cách bền vững[10].
Trên hết, con đƣờng dẫn tới tự do chính trị và kinh tế là con đƣờng chắc chắn nhất để đạt đƣợc sự tiến bộ tại vùng châu Phi cận Sahara, nơi mà hầu hết các cuộc chiến tranh là các xung đột liên quan đến các nguồn nguyên liệu và sự tiếp cận về chính trị thƣờng bị giành giật với những hậu quả tang thƣơng do sự khác biệt về tôn giáo và sắc tộc. Việc chuyển đổi sang một Liên minh châu Phi cùng với cam kết thực hiện quản lý có hiệu quả cùng chịu trách nhiệm đối với các hệ thống chính trị dân chủ mở ra các cơ hội để củng cố nền dân chủ trên châu lục này.
2.2.1. Mở rộng cơ hội và phát triển kinh tế
Châu Phi là một lục địa giàu với các nhà nƣớc nghèo. Mỹ đã có những hành động cụ thể giúp châu Phi cải cách kinh tế, xóa đói giảm nghèo. Dƣới thời Tổng thống Bush, chính phủ Mỹ đƣợc đánh giá là đối tác lớn nhất thực hiện viện trợ song phƣơng cho châu Phi. Năm 2001, Mỹ đã góp hơn 1,1 tỷ USD vào các chƣơng trình phát triển và cứu trợ nhân đạo tại châu Phi cận Sahara, và cũng là nƣớc đóng góp lớn nhất, ngoài ra còn có các chƣơng trình viện trợ khác tại Sierra Leone, Liberia, Somalia… Mức viện trợ Mỹ dành cho châu Phi tăng dần từ năm 2000. Cụ thể là Mỹ đã tăng 56% tổng giá trị viện trợ trong giai đoạn 2000-2005, trong đó mức viện trợ lƣơng thực khẩn cấp đạt 184%, nhằm cung cấp lƣơng thực và nƣớc uống cho khoảng 40 triệu ngƣời dân đang có nguy cơ bị nạn đói đe dọa. Năm 2005, Mỹ tuyên bố Sáng kiến mới hỗ trợ sự phát triển châu Phi, theo đó Mỹ tăng viện trợ cho châu lục trong 5 năm từ 2005-2010[3].
Sáng kiến của Tổng thống nhằm chấm dứt nạn đói ở châu Phi (IEHA) bắt đầu đƣợc thực hiện năm 2003 với nguồn vốn đƣợc Quốc hội Mỹ rót thông qua Cơ quan phát triển quốc tế Mỹ (USAID), năm 2005 đạt 67 triệu USD. Mục tiêu của
50
IEHA là hỗ trợ châu Phi phát triển nông nghiệp nhằm đẩy mạnh, duy trì tốc độ tăng trƣởng nông nghiệp bền vững, tăng thu nhập cho nông dân, tìm kiếm đối tác hỗ trợ chấm dứt nạn đói ở châu Phi… IEHA tập trung vào một số nƣớc châu Phi tiêu biểu nhƣ Ghana, Mali, Mozambique, Uganda, Kenya, Zambia… Các cơ quan điều hành IEHA ở châu Phi cận Sahara hợp tác khá chặt chẽ với COMESA, ECOWAS để thúc đẩy thƣơng mại liên khu vực, tạo điều kiện giao thƣơng nông phẩm trên toàn lục địa. Bên cạnh các hoạt động cứu trợ, mục tiêu cao hơn của Mỹ là hỗ trợ nguồn vốn ODA cho châu Phi để thực hiện các chƣơng trình phát triển dài hạn. Nguồn vốn này đƣợc sử dụng để đầu tƣ cho một loạt các mục tiêu nhƣ phát triển kinh tế, phát triển cơ sở hạ tầng, tự túc lƣơng thực…
Chính quyền của Tổng thống Bush còn tập trung chủ yếu vào việc hỗ trợ các doanh nghiệp của châu phi. Các doanh nghiệp cần tiếp cận thị trƣờng để bán hàng hóa và tạo ra công ăn việc làm cần thiết. Một phƣơng thức chính để tiếp cận thị trƣờng là Đạo luật Cơ hội và Tăng trƣởng châu Phi (AGOA), đƣợc đánh dấu trong bộ luật của Mỹ năm 2000, trong đó quy định ƣu đãi thƣơng mại và miễn thuế nhập khẩu vào Mỹ đối với các loại hàng hóa nhất định từ các quốc gia cận Sahara nhằm giới thiệu thị trƣờng cơ bản.Tháng 8/ 2002, Tổng thống Bush đã chính thức phê chuẩn bản sửa đổi của Đạo luật AGOA II, dành những ƣu đãi thƣơng mại lớn hơn cho hơn 35 nƣớc châu Phi cận Sahara (năm 2003 đã lên tới 38 nƣớc). Năm 2004, xuất khẩu của châu Phi theo AGOA vào thị trƣờng Mỹ đạt 26,6 tỷ USD, tăng rất nhiều so với kim ngạch 1 tỷ USD của năm 2001. Kim ngạch thƣơng mại song phƣơng Mỹ- châu Phi cận Sahara năm 2004 tăng 37% so với năm trƣớc. Ngoài ra, AGOA đã tạo ra nhiều cơ hội việc làm cho ngƣời lao động của các quốc gia trong lục địa. Kenya và Lesotho là hai quốc gia đƣợc hƣởng lợi nhiều nhất từ AGOA trong vấn đề tạo việc làm. Trong năm 2004, Kenya đã tạo đƣợc 50.000 việc làm mới có liên quan đến AGOA và Lesotho là 10.000 việc làm[3].
51
Bảng 2.2.1: Nội dung Hiệp ƣớc Thƣơng mại của Mỹ tạo lợi ích cho châu Phi
1. Hiệp ƣớc chính AGOA 2. Số nƣớc châu Phi đƣợc ƣu đãi 38 3. Các sản phẩm đƣợc ƣu đãi Hầu hết
4. Mức độ ƣu đãi Miễn thuế và hạn ngạch
5. Quy tắc, nguồn gốc sản phẩm Đạt 35% giá trị gia tăng trong nƣớc 6. Cơ sở áp dụng luật Tự động
7. Năm kết thúc Năm 2008 (năm 2004 với các sản phẩm may mặc)
Nguồn: [3]
Trong khuôn khổ AGOA, Mỹ đã xây dựng một hệ thống các hoạt động hỗ trợ dành cho châu Phi nhƣ hỗ trợ tài chính của Tài khoản Thách thức Thiên niên kỷ