Qua nghiên cứu cơ cấu lại các doanh nghiệp nhà nước thành các công ty đa sở hữu và việc quản lý vốn của nhà nước ở các công ty, tập đoàn đa sở hữu ở Hàn Quốc và Đài Loan, tác giả có thể rút ra một số nhận xét cơ bản sau:
2.3.3.1. Về khuôn khổ pháp lý
Vấn đề đầu tiên là phải xác định được những đối tượng nào được coi là doanh nghiệp nhà nước, để từ đó nhà nước và Chính phủ mới có thể đưa ra
phương thức và biện pháp quản lý cụ thể. Trên phương diện này, cả Hàn Quốc và Đài loan đều coi những doanh nghiệp vốn sở hữu nhà nước trên 50% trong cơ cấu sở hữu đều là doanh nghiệp nhà nước. Cách tiếp cận như vậy có hai ý nghĩa:
- Bản thân doanh nghiệp có vốn sở hữu nhà nước (trên hoặc dưới 50% vốn) phải hoạt động theo luật doanh nghiệp chung như đối với mọi loại hình doanh nghiệp khác. Điều này tránh được tình trạng phải hình thành một luật riêng cho doanh nghiệp nhà nước; buộc doanh nghiệp nhà nước phải hoạt động trong cùng một hành lang pháp lý với doanh nghiệp khác. Mặt khác, cũng đơn giản hóa được trường hợp phức tạp khi vốn sở hữu nhà nước dịch chuyển trên, dưới 50% vốn của doanh nghiệp (doanh nghiệp không phải chuyển đổi khung pháp lý), đặc biệt khi nhà nước thấy cần thiết phải tư nhân hóa một doanh nghiệp nhà nước (bán phần sở hữu nhà nước xuống dưới 50%) hoặc nắm lại một doanh nghiệp để trở thành doanh nghiệp nhà nước (mua thêm cổ phần cho tới mức trên 50%) tùy theo mục tiêu và chiến lược phát triển cho từng thời kỳ.
- Bên cạnh một luật chung này, doanh nghiệp nhà nước phải chịu sự chi phối của một định chế pháp lý khác về doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, nói chung định chế pháp lý này (dù có tên gọi khác nhau giữa Hàn Quốc và Đài Loan) chỉ có hiệu lực đối với phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, còn hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp thì vẫn theo luật chung [46, tr. 24].
2.3.3.2. Mô hình tổ chức của doanh nghiệp nhà nước và vai trò của chủ sở hữu nhà nước
Không phải ngẫu nhiên, cả Hàn Quốc và Đài Loan đều có cơ cấu tổ chức, quản lý trong doanh nghiệp nhà nước theo mô hình "hai cấp", cụ thể là:
- Hội đồng quản trị: có chức năng quyết định các chính sách lớn của doanh nghiệp nhưng không can thiệp vào tác nghiệp quản lý và điều hành. Với chức năng đó, các thành viên hội đồng quản trị thường do Chính phủ (có thể
đại diện là bộ trưởng chủ quản) - là người đại diện chủ sở hữu nhà nước - trực tiếp bổ nhiệm và cũng như nhiều nước trên thế giới các thành viên hội đồng quản trị có thể kiêm nhiệm hoặc chuyên trách tùy đặc điểm cụ thể của doanh nghiệp.
- Ban điều hành: quản lý và điều hành hoạt động cụ thể của doanh nghiệp thuộc về chức năng của ban điều hành mà đứng đầu là giám đốc doanh nghiệp. Đây thực sự là những nhà quản lý và điều hành chuyên nghiệp, được hội đồng quản trị tuyển chọn, thuê hoặc bổ nhiệm [46, tr. 25].
2.3.3.3. Vấn đề cải cách doanh nghiệp nhà nước
Thứ nhất, cải cách doanh nghiệp nhà nước là một quá trình lâu dài, gắn liền với trình độ phát triển của nền kinh tế. Trong giai đoạn nền kinh tế ở điểm xuất phát thấp hoặc thời kỳ phục hồi nền kinh tế sau chiến tranh, doanh nghiệp nhà nước có vai trò to lớn trong nhiều lĩnh vực nhưng mục tiêu của doanh nghiệp nhà nước không phải là tối đa hóa lợi nhuận mà mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp nhà nước là thực hiện một cách hiệu quả nhất các mục tiêu và nhiệm vụ của Chính phủ giao và là công cụ điều tiết hữu hiệu của nhà nước nhằm can thiệp (trực tiếp hoặc gián tiếp) hỗ trợ cho nền kinh tế hoạt động tốt, tránh sự sụp đổ của thị trường; những mục tiêu và nhiệm vụ này cũng thường có sự điều chỉnh và thay đổi tùy theo tình hình thực tế trong từng giai đoạn phát triển nhất định nên việc thành lập, phát triển các doanh nghiệp nhà nước trong giai đoạn này là cần thiết và những lĩnh vực đòi hỏi nhiều vốn đầu tư càng cần có vai trò của doanh nghiệp nhà nước. Tuy nhiên, khi nền kinh tế nói chung và khu vực kinh tế tư nhân phát triển và những khuyết tật về kém hiệu quả, phi kinh tế trong hoạt động của doanh nghiệp nhà nước ngày càng tăng đòi hỏi phải cải cách, từng bước chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp có 100% vốn nhà nước hoặc giảm tỷ lệ cổ phần nhà nước ở các doanh nghiệp có trên 51% vốn nhà nước xuống dưới 50% tổng số vốn điều lệ doanh nghiệp.
Thứ hai, trong đa dạng hóa sở hữu và cải cách doanh nghiệp nhà nước, vai trò và ý chí của Chính phủ là quyết định, vì vậy sự thay đổi tư duy, nếp nghĩ cũ của Chính phủ về doanh nghiệp nhà nước và vị trí của nó trong hệ thống các doanh nghiệp khác sẽ có tác động rất mạnh đến hiệu quả và cách đi hợp lý của quá trình cải cách. Điều rất quan trọng qua kinh nghiệm các nước khảo sát là Chính phủ phải có kế hoạch, chương trình tổng thể, dài hạn về cải cách nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước theo yêu cầu của sự phát triển, nguyện vọng của nhân dân (giảm giá, nâng cao chất lượng các sản phẩm dịch vụ do các doanh nghiệp độc quyền cung ứng), của các nhà đầu tư. Kinh nghiệm các nước khảo sát là chuyển đổi nhanh sở hữu các doanh nghiệp nhà nước trong các lĩnh vực diễn ra cạnh tranh cao và mang tính kinh doanh rộng, các loại hình doanh nghiệp phi nhà nước có thể tham gia và có thể làm ăn có hiệu quả hơn. Nói cách khác, điều quan trọng ở đây là vấn đề nhận thức của nhà nước: trong các lĩnh vực, ngành nghề mà khu vực tư nhân hoạt động có hiệu quả hơn (cả về ý nghĩa kinh tế, chính trị và xã hội) thì nhà nước nên giảm số lượng doanh nghiệp nhà nước bằng việc giảm tỷ lệ vốn nhà nước tại doanh nghiệp xuống dưới tỷ lệ chi phối tối thiểu.
Ở đây cũng cần hiểu thêm về tiêu chí xác định những lĩnh vực, ngành nghề không cần tới sự chi phối của doanh nghiệp nhà nước. Ngoài các tiêu chí về tính cạnh tranh, tỷ suất lợi nhuận, thị trường v.v., những doanh nghiệp sản xuất và cung ứng dịch vụ công cộng, phục vụ cộng đồng, khả năng sinh lời thấp nhưng tốn nhiều lao động và đất đai... thường được chuyển đổi sau các doanh nghiệp kinh doanh (hoặc đến nay vẫn giữ nguyên hình thức doanh nghiệp nhà nước).
Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy một tình trạng chung là trong chuyển đổi nhanh sở hữu doanh nghiệp nhà nước, việc thất thoát tài sản là không tránh khỏi.
Thứ ba, hình thức đa dạng hóa sở hữu và cải cách doanh nghiệp nhà nước là đa dạng, tùy từng điều kiện mà lựa chọn: có thể chuyển đổi toàn bộ sở hữu, có thể chuyển đổi một phần và có thể không thay đổi sở hữu doanh
nghiệp nhà nước mà thay đổi bộ máy và cơ chế điều hành, hình thành các qui định cụ thể và chặt chẽ về hoạt động kinh doanh đối với doanh nghiệp nhằm đạt hiệu quả cao trong quá trình hoạt động.
Thứ tư, phương thức tư nhân hóa, trong đó có vấn đề đối tượng mua cổ phần nhà nước ở doanh nghiệp nhà nước ở Hàn Quốc và Đài Loan cũng là những kinh nghiệm đáng tham khảo.
Các doanh nghiệp đều hướng đến những nhà đầu tư chiến lược, có tiềm lực kinh tế nhằm mục tiêu chính là thu hút vốn có hiệu quả, nâng cao trình độ quản lý, công nghệ, cải thiện đáng kể năng suất lao động... chứ không tìm cách xé lẻ cổ phần định bán cho các cổ đông nhỏ, điển hình là nhiều doanh nghiệp Hàn Quốc đã thu hút được sự đầu tư của các cổ đông nổi tiếng toàn cầu như Microsoft, Nissan, v.v. Mặc dù lúc đầu cũng có ý kiến e ngại nếu để các nhà đầu tư lớn tràn vào, họ sẽ khống chế, chi phối hoặc can thiệp sâu vào kinh tế đất nước, tuy nhiên kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc bán cổ phần cho người nước ngoài cho thấy: các nhà đầu tư nước ngoài ít quan tâm tới quyền quản lý, điều hành công ty mà quan tâm nhiều đến lợi nhuận và sự tăng giá cổ phiếu của công ty. Kết quả quan trọng nhất là hoạt động kinh doanh do doanh nghiệp tự quyết định, giá trị cổ phần của doanh nghiệp tăng mạnh nhờ ảnh hưởng của đầu tư từ các cổ đông nổi tiếng và có tiềm năng, sức cạnh tranh của doanh nghiệp tăng đáng kể v.v.
Thứ năm, doanh nghiệp nhà nước của hầu hết các nước hoạt động trong nhiều ngành khác nhau và chịu sự kiểm soát của các bộ khác nhau. Do vậy, đòi hỏi phải có sự hợp tác nhịp nhàng giữa các bộ này. Vì nếu giữa các bộ này có sự mâu thuẫn hoặc bất đồng làm cho quá trình điều đình kéo dài, họ đùn đẩy trách nhiệm cho nhau, gây cản trở lớn cho quá trình đa dạng hóa sở hữu và cải cách doanh nghiệp nhà nước. Do vậy, để đạt tới một sự hợp tác tốt giữa các bộ, đòi hỏi Chính phủ phải có các biện pháp cần thiết. Trong đó, giải pháp chung là thiết lập tổ chức chỉ đạo chung và thống nhất.
Thứ sáu, việc quản lý phần vốn nhà nước còn lại trong các doanh nghiệp nhà nước đã được chuyển đổi sở hữu là phức tạp và khó khăn nhất. Kinh nghiệm ở các nước là cần tổ chức các hình thức ủy ban, hội đồng trong đó có các chuyên gia, nhà quản lý từ bên ngoài, họ là những người có kinh nghiệm, công tâm được Chính phủ lựa chọn để tham gia vào các ủy ban và hội đồng này. Thành viên ủy ban gồm bộ trưởng và một số thứ trưởng của các bộ chủ quản, một số quan chức cao cấp của Chính phủ có kinh nghiệm về đa dạng hóa sở hữu và cải cách doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra ủy ban còn có một số chuyên gia có kinh nghiệm về tư nhân hóa do Chính phủ lựa chọn.
Vai trò của các bộ trong ủy ban này là: đại diện chủ sở hữu của Chính phủ đối với doanh nghiệp nhà nước trong lĩnh vực mình quản lý; có trách nhiệm theo dõi, quản lý các doanh nghiệp nhà nước này.
Bộ Kế hoạch và Ngân sách có trách nhiệm theo dõi và điều phối toàn bộ chương trình tư nhân hóa và cải cách doanh nghiệp nhà nước. Có trách nhiệm tổng hợp, đánh giá và trình Chính phủ kết quả cải cách doanh nghiệp nhà nước.
Các bộ, ngành có trách nhiệm hình thành kế hoạch hành động chi tiết về tư nhân hóa và cải cách doanh nghiệp nhà nước thuộc phạm vi của mình và chuyển tới Bộ Kế hoạch và Ngân sách để tổng hợp và theo dõi.
Thứ bảy, quá trình gia tăng tài sản, vốn ở các tập đoàn kéo theo sự phức tạp về các mối quan hệ kinh tế nội bộ và gây rất nhiều khó khăn đối với quản lý tập đoàn. Vì vậy, một nội dung quan trọng của đa dạng hoá sở hữu và quảncải cách tập đoàn là phải giới hạn phạm vi hoạt động, chia nhỏ tài sản và lập ra qui chế chặt chẽ điều chỉnh thường xuyên các hành vi kinh doanh và hiệu quả của các tập đoàn [46, tr. 28].
Về cải cách tổ chức quản lý trong nội bộ tập đoàn, có thể đúc kết một số kinh nghiệm sau: Việc bổ nhiệm người ngoài tập đoàn vào hội đồng quản trị có tác dụng tích cực trong đảm bảo công tác giám sát, đánh giá khách quan
về tình trạng hoạt động kinh doanh và tình trạng tài chính của tập đoàn. Đồng thời cũng phải qui định rõ:
- Với loại doanh nghiệp nhất định (chẳng hạn theo qui mô) thì cần thiết phải có một tỷ lệ nhất định thành viên hội đồng quản trị là người có uy tín, năng lực quản lý điều hành bên ngoài doanh nghiệp.
- Cơ chế lựa chọn thành viên hội đồng quản trị (trong và ngoài tập đoàn): lập hội đồng phê duyệt, bầu cử, tuyển chọn v.v...
Về quản lý của nhà nước đối với tập đoàn nhà nước, nên thành lập một cơ quan độc lập có trách nhiệm chuyên theo dõi các hoạt động của tập đoàn và kiểm soát độc quyền. Ngoài ra, những kinh nghiệm sau có thể mang giá trị tham khảo lớn trong hoạch định chính sách và tổ chức tập đoàn ở Việt Nam:
- Sau khi cổ phần hóa tập đoàn nhà nước, đặc biệt những tập đoàn đang thực hiện một số nhiệm vụ công ích, nhà nước cần có định chế nhằm hướng tập đoàn tiếp tục thực hiện những nhiệm vụ ban đầu đồng thời cho phép tập đoàn mở rộng thêm một số lĩnh vực kinh doanh có kiểm soát; quy định các tập đoàn phải thực hiện những hoạt động đã có của mình như trước khi cổ phần hóa, Chính phủ sẽ bù phần lỗ do việc thực hiện những nhiệm vụ công ích.
- Quy định cụ thể chế độ kiểm toán và kế toán đối với tập đoàn; thực hiện kiểm toán bắt buộc đối với các tập đoàn, công ty có giá trị tài sản ở một mức nào đó. Ngoài ra, ủy ban kiểm toán phải có đa số là người bên ngoài tập đoàn. Các tập đoàn có nhiều công ty con phải lập báo cáo tổng hợp hoạt động tài chính của toàn tập đoàn (trước khủng hoảng tài chính chỉ có các công ty con lập báo cáo tài chính, không có báo cáo tổng hợp của toàn tập đoàn). Mỗi công ty con trong tập đoàn phải có báo cáo về các mối quan hệ kinh tế với các công ty khác nhằm làm rõ về quan hệ nội bộ trong một tập đoàn và giữa các tập đoàn. Trên cơ sở đó nhà nước quản lý và điều chỉnh được các biến động
khi xảy ra, đồng thời tạo khả năng phòng, chống các nguy cơ khủng hoảng có thể xảy ra.
- Giảm bớt phạm vi hoạt động của tập đoàn, thiết lập qui chế về điều chỉnh hành vi kinh doanh và hiệu quả của các tập đoàn. Qui định tỷ lệ nợ/tổng tài sản của công ty (tập đoàn) không được vượt quá một mức cho phép (ví dụ ở Hàn Quốc là 200%). Cấm các công ty trong dây chuyền đầu tư vào nhau hoặc bảo lãnh cho nhau.
- Công tác kiểm tra hoạt động tài chính phải được tiến hành rất cụ thể, chi tiết nhằm khắc phục tình trạng kiểm tra qua loa trước đây. Hàng năm Chính phủ thuê các chuyên gia kiểm toán, tư vấn đến từng tập đoàn đã đa dạng hóa sở hữu để đánh giá hiệu quả quản lý và kinh doanh cũng như việc thực hiện các cam kết trước khi đa dạng hóa sở hữu.
- Bãi bỏ qui định hạn mức tối đa mua cổ phần đối với các nhà đầu tư nước ngoài.
- Nghiêm cấm tình trạng hai công ty liên kết với nhau để mua cổ phần của một công ty khác để tránh dẫn tới độc quyền.
- Các giao dịch giữa các tập đoàn, công ty được qui định chặt chẽ nhằm tránh tình trạng bán rẻ cổ phần cho nhau và sau đó bán ra ngoài với giá đắt hơn hưởng chênh lệch.
Thực tiễn cũng cho thấy một số khó khăn gặp phải trong quá trình cải cách các tập đoàn là: phần lớn cán bộ quản lý chưa thay đổi được các thói quen cũ, chưa kịp thích nghi với các qui định mới về quản trị tập đoàn; những qui định mới về quản lý tập đoàn vẫn chưa đủ chặt chẽ để phòng ngừa một số tác động xấu có thể xảy ra như những khuyết tật do tính quản lý nhóm, tập thể đối với các nhà đầu tư (cổ đông). Đồng thời, cùng với cải cách các tập đoàn thì cũng cần phải cải cách hệ thống ngân hàng thương mại theo hướng chuyển từ việc cho vay theo chỉ định của nhà nước (chịu ảnh hưởng, áp lực từ phía Chính phủ) sang tự quyết định cho vay hoặc đầu tư vào doanh nghiệp [46, tr. 29].
Chương 3
HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CỔ PHẦN HÓA