NGHIỆM CHO VIỆT NAM
2.3.1. Tình hình chung về doanh nghiệp nhà nƣớc và cải cách doanh nghiệp nhà nƣớc ở Hàn Quốc
2.3.1.1. Tình hình chung về doanh nghiệp nhà nước
Phần lớn các doanh nghiệp nhà nước Hàn Quốc được thành lập không phải vì mục tiêu lợi nhuận mà chủ yếu thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ của Chính phủ giao; các mục tiêu và nhiệm vụ này thường được điều chỉnh theo tình hình thực tế trong từng giai đoạn phát triển và theo từng vùng, từng ngành, từng lĩnh vực. Trong thực tế, các doanh nghiệp nhà nước đóng góp khoảng 9% GDP, giữ vai trò quan trọng trong việc cung cấp hàng hóa công cộng cần vốn lớn, thiết yếu của nền kinh tế như đường cao tốc, điện, bưu chính viễn thông, thép và giao dịch tài chính v.v... [46, tr. 2].
2.3.1.2. Khuôn khổ pháp lý tổ chức quản lý, hoạt động của doanh nghiệp nhà nước:
Để có cơ chế quản lý thích hợp đối với các loại doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước, Chính phủ Hàn Quốc chia các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước thành 2 loại như sau:
- Doanh nghiệp do nhà nước đầu tư là những doanh nghiệp mà Chính phủ nắm giữ ít nhất 50% tổng số vốn điều lệ của doanh nghiệp.
- Doanh nghiệp do nhà nước cấp vốn là những doanh nghiệp mà Chính phủ nắm dưới 50% tổng số vốn điều lệ của doanh nghiệp.
Trong thực tế, hầu hết các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước ở Hàn quốc là công ty đa sở hữu và Chính phủ (thông qua Bộ, ngành trung ương) giữ vai trò cổ đông; trừ một số doanh nghiệp như cấp nước, bảo hiểm, bệnh viện do các cơ quan hành chính địa phương quản lý. Vì vậy, các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước đều hoạt động theo Luật Công ty; riêng các công ty mà Chính phủ nắm giữ trên 50% tổng số vốn điều lệ của công ty thì ngoài việc tuân thủ Luật Công ty còn phải tuân thủ Luật Quản lý Doanh nghiệp do Chính phủ đầu tư được ban hành năm 1984 (nội dung chính của Luật này là đảm bảo sự độc lập về quản lý của bộ máy quản lý doanh nghiệp thông qua việc giảm bớt sự kiểm soát của Chính phủ và thực thi hệ thống đánh giá kết quả hoạt động của doanh nghiệp).
Ngoài ra, Chính phủ Hàn quốc còn khuyến khích các hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước thông qua các văn bản pháp luật như Luật Khuyến khích phát triển các doanh nghiệp có vốn đầu tư của nhà nước và các chính sách khuyến khích xuất khẩu [46, tr. 2].
2.3.1.3. Cải cách doanh nghiệp nhà nước ở Hàn quốc
Quá trình hình thành và phát triển doanh nghiệp nhà nước ở Hàn Quốc cho thấy phần lớn các doanh nghiệp nhà nước hoạt động kém hiệu quả mà
nguyên nhân chủ yếu là do sự can thiệp không đúng đắn của chủ sở hữu (bổ nhiệm cán bộ chính trị, không có chuyên môn đứng đầu doanh nghiệp; can thiệp vào hoạt động tác nghiệp của doanh nghiệp); do đầu tư quá mức dẫn đến tích tụ vốn quá nhanh, các doanh nghiệp nhà nước thừa năng lực và gây mâu thuẫn về cơ cấu đầu tư, tạo ra hướng phát triển không thích hợp; do hoạt động độc quyền, dẫn tới các căn bệnh: kém hiệu quả, chất lượng sản phẩm và dịch vụ thấp giá phục vụ ngày càng tăng; cơ chế quản lý các doanh nghiệp nhà nước không còn thích hợp. Hơn nữa, khi nền kinh tế đã phát triển, dân đã giàu lên và khả năng quản lý của khu vực tư nhân đã cao hơn trước thì cũng cần đa dạng hóa sở hữu doanh nghiệp nhà nước để giảm dần mức đầu tư của nhà nước và tăng cường sự tham gia của khu vực tư nhân đối với các doanh nghiệp này. Vì vậy, đã dẫn đến nhu cầu cấp thiết phải cải cách doanh nghiệp nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước. Định hướng cải cách là đa dạng hóa sở hữu, cơ cấu lại tổ chức và đặt các doanh nghiệp nhà nước trong môi trường cạnh tranh.
Việc đa dạng hóa sở hữu doanh nghiệp nhà nước được xét theo 2 tiêu chí lợi tức và mức độ phục vụ mục tiêu công cộng. Thứ tự ưu tiên lựa chọn doanh nghiệp nhà nước thực hiện đa dạng hóa sở hữu dựa trên cơ sở lĩnh vực mà doanh nghiệp hoạt động. Thời gian đầu Hàn Quốc tiến hành đa dạng hóa sở hữu doanh nghiệp nhà nước trong các lĩnh vực kinh doanh đang diễn ra cạnh tranh cao hoặc có mức độ phục vụ mục tiêu công cộng không cao như: sản xuất nông nghiệp, chế biến, thương mại, khai thác... Sau đó chuyển sang đa dạng hóa các doanh nghiệp nhà nước ở các lĩnh vực cơ sở hạ tầng như: giao thông vận tải, kho bãi, năng lượng, bất động sản, dịch vụ xã hội... Trong 25 năm qua, vốn nhà nước tham gia vào các doanh nghiệp trên tổng vốn trong nước đã giảm từ 31,7% (1963) xuống 15,6% (1986) và 7% (2000) [46, tr.3].
Sau khủng hoảng tài chính ở các nước châu Á (tháng 12/1997) Tổng thống Kim Te Chun đã quyết định đẩy mạnh hơn nữa quá trình cải cách kinh
tế, trong đó trọng tâm là cải cách doanh nghiệp nhà nước và khu vực công. Chính phủ Hàn Quốc đã đề ra kế hoạch cải cách doanh nghiệp nhà nước với các mục tiêu, nguyên tắc, nội dung sau:
a) Về mục tiêu:
Cải cách doanh nghiệp nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế và giảm thiểu mức độ can thiệp trực tiếp của nhà nước vào các hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp để giúp doanh nghiệp tiếp cận trực tiếp các nguồn lực tạo điều kiện thuận lợi cho chương trình điều chỉnh cơ cấu. Coi cải cách doanh nghiệp nhà nước là một bộ phận quan trọng của cải cách kinh tế. Đồng thời, Chính phủ Hàn Quốc xác định trong quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước không nhất thiết phải chuyển đổi 100% sở hữu doanh nghiệp mà chính là xác định được mục tiêu hiệu quả hóa hoạt động doanh nghiệp, giảm gánh nặng của nhà nước đối với doanh nghiệp và chuyển các nguồn lực đáng kể mà nhà nước đã đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước sang đầu tư vào các khu vực khác cần thiết hơn.
b) Về nguyên tắc
- Các doanh nghiệp nhà nước tham gia hoạt động thương mại nếu không có lý do chính đáng để duy trì sự kiểm soát và sở hữu của Chính phủ đối với doanh nghiệp thì phải được tư nhân hóa, không phụ thuộc vào bất kỳ lý do nào.
- Minh bạch và công khai; tạo các cơ hội bình đẳng cho các nhà đầu tư, kể cả các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài, coi việc tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài là quan trọng trong quá trình đa dạng hóa sở hữu, trừ một số ngoại lệ.
c) Các phương pháp
Ở Hàn Quốc quá trình cải cách doanh nghiệp nhà nước có thể được thực hiện theo hình thức chuyển đổi sở hữu cổ phần nhà nước ở doanh nghiệp
để tỷ lệ cổ phần của nhà nước ở các doanh nghiệp giảm xuống dưới 50% tổng số vốn điều lệ của doanh nghiệp hoặc chỉ thay đổi hình thức và chủ thể quản lý doanh nghiệp.
Hình thức chuyển đổi sở hữu cổ phần nhà nước ở doanh nghiệp được thực hiện theo các phương pháp: bán toàn bộ cổ phần của nhà nước tại doanh nghiệp hoặc bán một phần cổ phần của nhà nước tại doanh nghiệp. Hình thức không chuyển đổi sở hữu được thực hiện theo phương pháp: cho tư nhân thuê doanh nghiệp để kinh doanh, thay giám đốc điều hành. Những doanh nghiệp nhà nước mà giám đốc không có nghề chuyên môn, không có khả năng quản trị doanh nghiệp thì phải bị thay đổi. Người thay thế giám đốc cũ phải là người có năng lực quản lý kinh doanh, được tuyển chọn từ các ngành, lĩnh vực khác nhau, không cử các quan chức nhà nước không có trình độ chuyên môn về quản lý doanh nghiệp sang làm giám đốc và tổng giám đốc các tập đoàn kinh tế (qui định này đã được xác định trong Luật Quản lý doanh nghiệp do Chính phủ đầu tư).
Về phương thức bán cổ phần: Hàn Quốc áp dụng hai phương thức bán cổ phần là bán trong nước hoặc bán ra nước ngoài. Việc bán cổ phần trong nước được tiến hành chủ yếu thông qua thị trường chứng khoán tại Hàn Quốc hoặc có thể đấu thầu. Đấu thầu có thể đấu thầu trực tiếp hoặc đấu thầu thông qua mạng. Việc đấu thầu thông qua mạng được ưa chuộng hơn vì giảm được tiêu cực do sự cấu kết giữa các cơ quan nhà nước với các doanh nghiệp được đa dạng hóa sở hữu và các đối tác tham gia đấu thầu. Những cổ phần bán ra nước ngoài thì thông qua phiếu DAR hay niêm yết trên thị trường chứng khoán ở nước ngoài [46, tr. 5].
Kinh nghiệm của Hàn Quốc trong việc bán cổ phần cho người nước ngoài cho thấy: các nhà đầu tư nước ngoài ít quan tâm tới quyền quản lý, điều hành công ty mà quan tâm nhiều đến lợi nhuận và sự tăng giá cổ phiếu của công ty. Việc kinh doanh của công ty hoàn toàn do ban điều hành và hội đồng quản trị quyết định. Ví dụ sau khi tỷ lệ cổ phần người nước ngoài tăng từ 14%
lên trên 60% trong tổng vốn điều lệ ở Tập đoàn Samsung thì giá cổ phiếu tăng 8 lần và họ ít quan tâm đến quản lý, điều hành công ty. Vì vậy, đã làm giảm mối lo ngại ban đầu về việc mất chủ quyền đối với tập đoàn của Chính phủ khi nâng tỷ lệ cổ phiếu của người nước ngoài ở các công ty [46, tr. 8].
d) Những cải cách trong tổ chức, quản lý tập đoàn
Quá trình hình thành và phát triển tập đoàn của Hàn Quốc gắn với quá trình phát triển kinh tế của đất nước. Thời kỳ đầu, Chính phủ khuyến khích doanh nghiệp xuất khẩu; đồng thời hỗ trợ, khuyến khích các doanh nghiệp này mở rộng kinh doanh ngành nghề khác. Đặc biệt là vào những năm 80, Chính phủ đã tăng cường đầu tư thông qua việc khuyến khích các doanh nghiệp này vay vốn mở rộng đầu tư, kinh doanh vào các ngành nghề khác để hình thành các tập đoàn. Như vậy, Chính phủ Hàn Quốc không chỉ cấp phép mà còn hỗ trợ tài chính để một số doanh nghiệp xuất khẩu giỏi hình thành các tập đoàn; các công ty trong tập đoàn liên kết chủ yếu thông qua quan hệ góp vốn theo cách đan chéo nhau hoặc vòng tròn rất phức tạp, mỗi tập đoàn có một số công ty có vị thế nòng cốt (kinh doanh sản phẩm chính của tập đoàn, nắm phần vốn chi phối một số công ty khác trong tập đoàn); hầu hết các tập đoàn không có bộ máy quản lý toàn bộ tập đoàn; Hàn Quốc không có luật riêng về tập đoàn (Chính phủ kiểm soát hoạt động của tập đoàn thông qua Luật Thương mại công bằng và quy định về kiểm soát 30 tập đoàn lớn nhất Hàn Quốc), các công ty trong tập đoàn đều có tư cách pháp nhân độc lập và hoạt động theo quy định của Luật Công ty. Các tập đoàn này dần đã chiếm vị thế độc quyền trong nhiều lĩnh vực, tập trung quá nhiều vốn, hoạt động của chúng đan chéo khó kiểm soát và khả năng cạnh tranh chưa cao. Hơn nữa, các tập đoàn ở Hàn Quốc chủ yếu hoạt động bằng vốn vay, nợ rất nhiều, lãi cho vay cao nên tất yếu dẫn đến hoạt động khó khăn và lệ thuộc nhiều vào thị trường tài chính. Chính vì vậy, từ sau khủng hoảng tài chính năm 1997 Chính phủ Hàn Quốc đã phải đề ra một số hướng cải cách quản lý tập đoàn như sau:
- Tất cả các doanh nghiệp quy mô lớn hoặc tập đoàn đều phải có thành viên hội đồng quản trị là giám đốc độc lập không điều hành (tên tiếng Anh "Non-executive Director") để đảm bảo việc giám sát, đánh giá khách quan về tình trạng hoạt động kinh doanh và tình trạng tài chính của tập đoàn.
- Phải có ít nhất 25% thành viên ban điều hành các công ty con là người ngoài tập đoàn, riêng đối với những tập đoàn có tài sản trên 2 triệu Won thì phải có ít nhất 50% thành viên ban điều hành công ty là người ngoài tập đoàn. Các tập đoàn phải thành lập hội đồng phê duyệt người ngoài tham gia làm giám đốc. Chủ tịch tập đoàn và đại diện các giám đốc được lựa chọn trong số các giám đốc là người trong tập đoàn. Trước kia, chủ tịch tập đoàn không kiêm chủ tịch hội đồng quản trị vì tránh trách nhiệm. Đến nay quy định chủ tịch tập đoàn cũng phải chịu trách nhiệm như thành viên hội đồng quản trị. Tập đoàn hiện nay phổ cập chế độ bầu cử biểu quyết theo hệ thống lựa chọn người từ bên ngoài.
- Kinh nghiệm Hàn Quốc cho thấy bản thân các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Chính phủ rất trì trệ, khó chấp nhận cải cách, không muốn tự đổi mới dù Chính phủ ép buộc nên cần phải tạo thêm sức ép từ phía các cổ đông khác. Khi các cổ đông này tham gia quản lý, tạo áp lực đối với bộ máy quản lý tập đoàn thì sự đổi mới sẽ diễn ra mau lẹ và hiệu quả hơn. Vì vậy, trong tập đoàn phải thực hiện nguyên tắc bảo vệ sự an toàn tối đa phần vốn góp của tất cả các nhà đầu tư (lớn hoặc nhỏ); tạo điều kiện để các cổ đông tham gia, thúc đẩy cải cách quản lý và nâng cao hiệu quả của các tập đoàn; cho phép cổ đông có quyền đề nghị cơ quan kiểm toán kiểm toán tập đoàn; hội đồng quản trị có quyền kiện và yêu cầu chủ tịch tập đoàn phải bồi thường tới mức 75 triệu USD.
* Quản lý của nhà nước
Chính phủ Hàn Quốc thực hiện việc quản lý nhà nước đối với các tập đoàn như sau:
- Thành lập ủy ban Công bằng Thương mại có trách nhiệm chuyên trách theo dõi hoạt động của các tập đoàn, công ty lớn để kiểm soát độc quyền. ủy ban này hoạt động độc lập với các bộ và các cơ quan khác của Chính phủ. Hiện nay, Chính phủ Hàn Quốc đang kiểm soát hoạt động của 30 tập đoàn lớn nhất Hàn Quốc.
- Quy định các tập đoàn phải thực hiện các hoạt động của mình như trước khi tư nhân hóa. Chính phủ sẽ bù phần lỗ do việc thực hiện những nhiệm vụ công ích khi được Chính phủ giao thực hiện.
- Quy định cụ thể quy chế kế toán và kiểm toán đối với tập đoàn; thực hiện kiểm toán bắt buộc đối với các tập đoàn, công ty có giá trị tài sản trên 1,7 tỷ USD (khoảng 2200 tỷ Won). ủy ban Kiểm toán phải có ít nhất 2/3 thành viên là người bên ngoài tập đoàn. Các tập đoàn có nhiều công ty con phải lập báo cáo tổng hợp hoạt động tài chính của toàn tập đoàn (trước khủng hoảng tài chính chỉ có các công ty con lập báo cáo tài chính, không có báo cáo tổng hợp của toàn tập đoàn). Mỗi công ty con trong tập đoàn (công ty mẹ) phải có báo cáo về các mối quan hệ kinh tế với các công ty khác nhằm làm rõ về quan hệ nội bộ trong một tập đoàn và giữa các tập đoàn. Trên cơ sở đó nhà nước quản lý và điều chỉnh được các biến động khi xảy ra, đồng thời tạo khả năng phòng, chống các nguy cơ khủng hoảng có thể xảy ra.
- Giảm bớt phạm vi hoạt động của tập đoàn, thiết lập qui chế về điều chỉnh hành vi kinh doanh và hiệu quả của các tập đoàn. Qui định tỷ lệ nợ/tổng tài sản của công ty (tập đoàn) không được vượt quá 200% vốn tự có. Cấm các công ty trong cùng một tập đoàn đầu tư lẫn nhau hoặc bảo lãnh cho nhau.
- Công tác kiểm tra hoạt động tài chính phải được tiến hành rất cụ thể, chi tiết nhằm khắc phục tình trạng kiểm tra qua loa trước đây. Hàng năm, Chính phủ thuê các chuyên gia kiểm toán, tư vấn đến từng tập đoàn đã đa dạng hóa sở hữu để đánh giá hiệu quả quản lý và kinh doanh cũng như việc