Lịch sử của cỏc nền kinh tế đang phỏt triển đó cung cấp cho chỳng ta một khối lượng tài liệu kinh nghiệm về tài trợ phỏt triển vụ cựng phong phỳ và đa dạng. Đó cú nhiều mụ hỡnh giải ngõn cỏc nguồn vốn nước ngoài khỏc nhau được thử nghiệm và ỏp dụng. Kết quả cuối cựng của việc thực thi cỏc mụ hỡnh này là rất khỏc nhau, trong đú cú một số nước được đỏnh giỏ là khỏ thành cụng trong giải ngõn nguồn vốn viện trợ nước ngoài như Trung Quốc, Malaysia…; ngược lại cũng cú những nước thất bại trong giải ngõn nguồn vốn nước ngoài là cỏc nước Chõu Phi và cỏc nước Mỹ Latinh. Vỡ lẽ đú, việc khảo sỏt kinh nghiệm quốc tế trong việc thỳc đẩy giải ngõn nguồn vốn nước
ngoài núi chung và ODA núi riờng nhằm tỡm hiểu những nguyờn nhõn thất bại cũng như kinh nghiệm giải ngõn cú hiệu quả, qua đú rỳt ra được cỏc bài học vận dụng vào tỡnh hỡnh thực tế của đất nước.
1.2.5.1. Kinh nghiệm thành cụng:
a) Trung Quốc: Trước những năm 1980, Trung Quốc đó theo đuổi
chớnh sỏch hướng ngoại nhằm mục tiờu tranh thủ tối đa nguồn lực bờn ngoài vào cụng cuộc tỏi thiết và xõy dựng đất nước. Quan điểm định hướng này đó tạo điều kiện cho cỏc luồng vốn nước ngoài đổ vào Trung Quốc ngày càng nhiều, trong đú cú nguồn vốn ODA. Để sử dụng và giải ngõn nguồn vốn huy động được, Chớnh phủ đó cho phộp phần lớn cỏc chương trỡnh, dự ỏn được nhanh chúng sử dụng nguồn vốn này mà khụng đề cao tớnh hiệu quả của nú “chạy theo số lượng, chưa chỳ trọng tới chất lượng và hiệu quả”. Kết quả là nguồn vốn ODA vay được đó làm gia tăng gỏnh nặng nợ quốc gia, đẩy đất nước vào một giai đoạn khỏ khú khăn. Trước tỡnh hỡnh đú, trong suốt hai thập kỷ qua, Trung Quốc đó cú những cải thiện đỏng kể trong cụng tỏc giải ngõn nguồn vốn ODA là:
- Chuẩn bị dự ỏn tốt, chuyờn nghiệp hoỏ trong việc lập bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi (F/S) và tạo điều kiện thuận lợi ngay từ khõu chuẩn bị dự ỏn. Quỏ trỡnh lựa chọn và phờ duyệt cỏc dự ỏn đăng ký sử dụng vốn ODA được thực hiện theo một trật tự thống nhất và rất hiệu quả từ khõu xỏc định dự ỏn (nghiờn cứu tiền khả thi, đề xuất dự ỏn, chấp thuận nguyờn tắc của Uỷ ban kế hoạch nhà nước) - Chuẩn bị dự ỏn (nghiờn cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, đỏnh giỏ tỏc động mụi trường) - Đỏnh giỏ dự ỏn (mục tiờu, kỹ thuật cụng nghệ, phõn tớch thị trường, hiệu quả kinh tế - xó hội, bảo vệ mụi trường, vốn đối ứng, khả năng trả nợ…). Việc đỏnh giỏ dự ỏn sẽ được giao cho Cụng ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc đảm nhiệm và chỉ khi cú ý kiến tư vấn của đơn vị tư vấn này, Uỷ ban kế hoạch mới xem xột và lựa chọn.
- Ban hành hệ thống cỏc hướng dẫn chi tiết về hoạt động ở từng khõu trong chu kỳ dự ỏn tiến tới phờ duyệt cuối cựng với thẩm quyền được giao
cho cỏc cấp chớnh quyền ở địa phương và cỏc Bộ, ngành. Cỏc nghiờn cứu khả thi cuối cựng được cụng ty tư vấn kỹ thuật Trung Quốc thay mặt Chớnh phủ xem xột một cỏch toàn diện sau khi đó thẩm định. Ngõn hàng nhõn dõn Trung Quốc hoặc Bộ Tài chớnh cú thể tỡm kiếm nhà tài trợ cho dự ỏn này với sự chấp thuận của Chớnh phủ. Việc đàm phỏn với phớa nhà tài trợ chỉ diễn ra khi nghiờn cứu khả thi của cỏc dự ỏn lựa chọn đó được phờ duyệt và việc chấp thuận khoản vay sau khi đó hoàn tất thiết kế kỹ thuật. Do vậy, tiến độ giải ngõn rất nhanh.
- Chịu trỏch nhiệm cung cấp đủ cỏc nguồn tài chớnh ngay từ ban đầu để thực hiện cỏc chương trỡnh, dự ỏn. Vốn đối ứng được huy động từ cỏc nguồn trong nước, bao gồm: nguồn vốn tự cú của cỏc cơ quan chủ quản, tớn dụng từ cỏc ngõn hàng quốc doanh, thương mại và phỏt hành trỏi phiếu “dự ỏn phỏt triển nhà nước”. Việc phõn bổ cỏc nguồn vốn theo cỏch thức trong đú vốn đối ứng chiếm tỷ lệ cao đó làm tăng nhận thức về vai trũ làm chủ dự ỏn và giảm bớt ảnh hưởng của cỏc cơ quan bờn ngoài, cỏc nhà tài trợ và cỏc tổ chức cho vay.
- Chuyờn mụn hoỏ trong đấu thầu và giỏm sỏt thi cụng. Cụng tỏc đấu thầu do cỏc cơ quan chuyờn trỏch về đấu thầu thay mặt cơ quan chủ quản đảm nhận. Đõy là những cơ quan cú kinh nghiệm về đấu thầu quốc tế theo hướng dẫn của nhà tài trợ. Thờm vào đú, một cơ quan giỏm định đầu tư xõy dựng được thành lập để thực hiện nhiệm vụ cấp giấy phộp trong việc xõy dựng và thực hiện dự ỏn. Đú là những cơ quan chuyờn mụn thực hiện chức năng giỏm sỏt trờn cơ sở hợp đồng theo đỳng hướng dẫn và quy định trong nước về kinh tế - kỹ thuật như: việc tuõn thủ tiến độ thực hiện dự ỏn, bố trớ nhõn sự của cơ quan chủ quản, chất lượng xõy dựng cú đỏp ứng yờu cầu thiết kế hay khụng, hoạt động của cỏc nhà tư vấn nước ngoài, việc mua sắm cỏc hàng hoỏ và dịch vụ cú đỳng quy trỡnh, thủ tục của cỏc tổ chức cho vay hay khụng, cụng tỏc giải ngõn và rỳt vốn cú phự hợp với nội dung chương trỡnh và đỳng quy trỡnh hay khụng, cỏc cụng trỡnh xõy lắp cú đạt tiờu chuẩn và cỏc điều kiện trong
hợp đồng hay khụng, cụng tỏc chuẩn bị vận hành và bảo trỡ dự ỏn sau khi hoàn thành.
- Chỳ trọng cụng tỏc đỏnh giỏ sau dự ỏn và thực hiện tốt chế độ bỏo cỏo và kiểm toỏn cỏc chương trỡnh, dự ỏn sau khi kết thỳc. Cơ quan kiểm toỏn nhà nước chịu trỏch nhiệm kiểm toỏn cỏc dự ỏn theo quy chế kiểm toỏn của Chớnh phủ. Cụng tỏc kiểm toỏn được thực hiện ở 3 giai đoạn của dự ỏn là trước khi dự ỏn khởi cụng, trong quỏ trỡnh thực hiện và sau khi hoàn thành dự ỏn.
Với chiến lược cải cỏch và hiện đại hoỏ nền kinh tế, từng bước chuyển đổi nền kinh tế từ hệ thống kế hoạch hoỏ tập trung “bế quan toả cảng” sang nền kinh tế thị trường, hiện tại Trung Quốc cú mức đầu tư trờn 200 tỷ USD mỗi năm, trong đú vốn ODA huy động từ cỏc nguồn tài trợ song phương và đa phương vào khoảng trờn 6 tỷ USD. Tổng số vốn ODA mà Trung Quốc nhận được từ sự cam kết của cỏc nhà tài trợ trong giai đoạn 1996 - 2000 là 36 tỷ USD, số đó giải ngõn đạt mức 34 tỷ, chiếm đến 94% so với tổng số vốn cam kết - một con số thành cụng lớn mà cỏc nước đang phỏt triển phải học tập.
b) Malaysia: Là một quốc gia cú nền kinh tế mới nổi, thu nhập bỡnh
quõn đầu người tương đối cao nờn trong thời gian 10 năm trở lại đõy, nước này hầu như chỉ tiếp nhận ODA dưới hỡnh thức hỗ trợ kỹ thuật từ cỏc tổ chức thuộc hệ thống Liờn Hợp Quốc và cỏc nhà tài trợ song phương. Hỡnh thức vay ưu đói chỉ tập trung chủ yếu vào cỏc tổ chức tài chớnh lớn như ADB, JBIC… (riờng với WB chỉ mới nối lại cỏc khoản vay ưu đói nhằm khắc phục hậu quả của khủng hoảng tài chớnh - tiền tệ năm 1997) với quy mụ khoản vay đảm bảo duy trỡ hạn mức vay nợ nước ngoài hợp lý. Nợ nước ngoài của Malaysia luụn ở giới hạn an toàn, chỉ số tổng số nợ so với GDP và nghĩa vụ nợ so với xuất khẩu tương ứng: năm 1990 là 37,5% và 44,4%; năm 1995 là 41,3% và 39,9%; năm 1996 là 42% và 42,2% và năm 1997 - năm diễn ra khủng hoảng vẫn tương ứng là 49,8% và 49,5%. Qua nghiờn cứu kinh nghiệm của Malaysia cú thể rỳt ra một số bài học cơ bản sau:
- Malaysia đi đầu trong lĩnh vực chuẩn bị sẵn danh mục cỏc dự ỏn đó được thiết kế cú chất lượng. Nước này đó xuất bản quyển “Sỏch Xanh”, trong đú ghi cỏc dự ỏn ưu tiờn đề nghị vốn đầu tư từ ODA và cỏc nguồn vốn khỏc cho tài khoỏ năm sau, đảm bảo phự hợp với chiến lược phỏt triển tổng thể nền kinh tế. Đến nay, Việt Nam cũng đang làm theo cỏch này của Malaysia.
- Trong tổ chức thực hiện dự ỏn, Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của cỏc nhà tài trợ từ khõu đầu tiờn đến khõu kiểm soỏt sau dự ỏn. Khi đó xõy dựng xong bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi là Chớnh phủ phờ duyệt ngay và nhờ đú rỳt ngắn cụng đoạn này, đồng thời ỏp dụng kịp thời kết quả đỏnh giỏ sau dự ỏn của cỏc nhà tài trợ để cải tiến chất lượng thiết kế những dự ỏn mới.
- Cú sự phõn định rừ chức năng, nhiệm vụ của cỏc cơ quan quản lý ODA nhưng vẫn phối hợp chặt chẽ để tạo thuận lợi tối đa cho cỏc Ban quản lý dự ỏn thực hiện cỏc dự ỏn ODA đỳng tiến độ, ỏp dụng cỏc thủ tục trỡnh duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phớ cam kết. Phần nào trong dự ỏn xột thấy khụng hiệu quả hoặc khú thực hiện, Chớnh phủ Malaysia chủ động đề nghị nhà tài trợ huỷ bỏ.
- Malaysia khụng gặp nhiều vướng mắc do sự khỏc biệt về cỏc thủ tục trong nước và của nhà tài trợ vỡ tại Malaysia, cỏc dự ỏn của nhà tài trợ đều được phộp ỏp dụng thống nhất cỏc thủ tục quy định và hướng dẫn. Bờn cạnh đú, hệ thống thanh toỏn vi tớnh hoàn hảo và nhanh chúng, phục vụ đắc lực cụng tỏc theo dừi, giỏm sỏt của cỏc cơ quan quản lý ODA và nhà tài trợ. Theo số liệu của Malaysia, việc kiểm tra chặt chẽ chi tiờu và vay nợ nước ngoài là một trong những nguyờn nhõn gúp phần giảm nợ nhà nước từ 4,5 tỷ Ringit (chiếm 50% GDP năm 1988) xuống 4,41 tỷ Ringit (chiếm 46,45% GDP năm 1989), giảm tối thiểu hao hụt về nguồn vốn trong quỏ trỡnh thực hiện cỏc dự ỏn sử dụng ODA lõu dài.
- Hiện tượng này đó xảy ra ở cỏc nước Chõu Phi, mà điển hỡnh là cỏc nước thuộc vựng sa mạc Sahara. Do khụng kiểm tra, giỏm sỏt được cỏc khoản chi tiờu của cỏc dự ỏn sử dụng vốn ODA, lơ là trong cụng tỏc kế toỏn, kiểm toỏn hàng quý đó dẫn đến tỡnh trạng tham nhũng trở nờn trầm trọng. Vào những năm 80, cỏc nước này đó giải ngõn khoảng 35 - 40% tổng ODA với mức ưu đói cao lờn tới 60 - 70% tỷ lệ cho khụng song tốc độ tăng trưởng kinh tế của cỏc nước này vẫn là con số õm.
- Đú là tỡnh trạng giải ngõn tràn lan, khụng hướng vào những ngành cần vốn nhất. Điển hỡnh là một số nước Nam Mỹ như Brazil và Argentina. Ở cỏc nước này, Chớnh phủ quỏ tập trung vào giải ngõn cỏc dự ỏn lớn, với mục đớch giải ngõn càng nhanh, càng nhiều càng tốt. Cụng tỏc giải ngõn quỏ chỳ trọng đến số lượng mà khụng quan tõm đến chất lượng, chỉ chạy theo tốc độ giải ngõn mà khụng quan tõm tới người được hưởng lợi trực tiếp. Thực tế đó chứng minh rằng, tốc độ giải ngõn nhanh chưa hẳn đó là tốt nhất, mà muốn vốn ODA được sử dụng tốt nhất thỡ phải giải ngõn theo tiến độ thực hiện dự ỏn vào cỏc lĩnh vực được ưu tiờn và theo đỳng đối tượng sử dụng vốn thỡ dự ỏn mới thành cụng. Giai đoạn cuối những năm 80, cỏc nước Nam Mỹ và Mexico là khu vực cú tỷ lệ nợ nước ngoài trờn GNP thuộc loại cao nhất trờn thế giới. Kết quả là Brazil vào năm 1992, Mexico năm 1994 và mới đõy là Argentina năm 2002 đều đó tuyờn bố vỡ nợ quốc gia, hoón trả nợ vụ thời hạn.
- Do khụng xõy dựng được kế hoạch trả nợ, khụng cú chiến lược trả nợ rừ ràng, làm mất lũng tin của nhà tài trợ và cuối cựng dẫn đến việc cỏc nhà tài trợ cắt giảm những khoản giải ngõn của cỏc giai đoạn tiếp theo. Trường hợp của Argentina gần đõy cho thấy, mặc dự nước này cú tỷ lệ nợ nước ngoài trờn tổng GNP khoảng 45% - tương đương với Việt Nam hiện nay nhưng do khụng kiểm soỏt được nợ, lại thực hiện chớnh sỏch đụla hoỏ nền kinh tế cộng với mức lói suất cao trong nước nờn hàng năm phải chi tới 9% GDP để trả nợ. Mức độ nợ dài hạn quỏ cao, do Chớnh phủ nước này đó vay quỏ mức để chi thường xuyờn, lại đầu tư vào khu vực phi sản xuất, khụng tạo ra năng lực tăng
trưởng của nền kinh tế và tạo nguồn thu bằng ngoại tệ vay dẫn tới mất khả năng thanh toỏn. Trước tỡnh thế đú, cỏc nhà tài trợ khụng thể tiếp tục chuyển tiếp tiền vốn cho Argentina. Với khoản nợ nước ngoài 132 tỷ USD (trong đú nợ cụng chiếm một phần đỏng kể) đó đẩy Achentina nền kinh tế lớn thứ ba của Chõu Mỹ Latinh chỡm trong khủng hoảng kinh tế mà nguyờn nhõn chớnh của nú là nước này vay nợ quỏ nhiều song sử dụng và giải ngõn khụng cú hiệu quả.
Kinh nghiệm quốc tế đó chỉ ra rằng, giải ngõn vốn ODA được coi là năng lực tiếp nhận và sử dụng nguồn hỗ trợ phỏt triển chớnh thức. Vỡ vậy, việc giải ngõn vốn ODA rất cú ý nghĩa trong việc vận động, thu hỳt và sử dụng vốn ODA nhằm thực hiện cỏc mục tiờu kinh tế - xó hội chiến lược của một quốc gia. Để thỳc đẩy giải ngõn vốn ODA đạt đỳng tiến độ, Việt Nam cần khảo sỏt, học hỏi kinh nghiệm của cỏc nước đi trước, nhất là kinh nghiệm của cỏc nước cú điều kiện kinh tế, xó hội và xuất phỏt điểm tương đồng với Việt Nam.
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG GIẢI NGÂN VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN
CHÍNH THỨC (ODA) Ở VIỆT NAM THỜI GIAN QUA
2.1. TèNH HèNH THU HÚT VÀ PHÂN BỔ VỐN ODA
2.1.1. Tỡnh hỡnh thu hỳt ODA trong những năm qua ở Việt Nam
2.1.1.1. Tỡnh hỡnh cam kết của cỏc nhà tài trợ
Ngày 9/11/1993, Hội nghị quốc tế cỏc nhà tài trợ dành cho Việt Nam đó khai mạc tại Paris, đỏnh dấu sự hội nhập trở lại của Việt Nam với cộng đồng tài trợ quốc tế, tạo ra những cơ hội quan trọng để hỗ trợ Việt Nam tiến hành cụng cuộc phỏt triển nhanh và bền vững. Từ đú đến nay, Hội nghị Nhúm tư vấn cỏc nhà tài trợ cho Việt Nam, gọi tắt là Hội nghị CG (Consultative Group) do Ngõn hàng Thế giới WB chủ trỡ và tổ chức thực sự đó trở thành một diễn đàn hữu ớch đối với cả Việt Nam và cỏc nhà tài trợ. Tại đõy, Việt Nam và cỏc nhà tài trợ chia sẻ thụng tin, trao đổi ý kiến về những kết quả phỏt triển (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
kinh tế - xó hội trong năm của Việt Nam, bàn về những biện phỏp tăng cường, đẩy mạnh đổi mới kinh tế, thu hỳt viện trợ cũng như cụng tỏc quản lý, giải ngõn nguồn vốn này, và đưa ra cam kết lượng ODA hàng năm mà cỏc nhà tài trợ dành cho Việt Nam:
Bảng 2.1: Tỡnh hỡnh cam kết ODA cho Việt Nam giai đoạn 1993 - 2004
Đơn vị: tỷ USD
Năm 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Cam
kết 1,81 1,94 2,26 2,43 2,4 2,2* 2,1** 2,4 2,4 2,5 2,9 3,2
Ghi chỳ: (*) chưa kể 0,5 tỷ USD hỗ trợ cải cỏch kinh tế năm 1998 (**) chưa kể 0,7 tỷ USD hỗ trợ cải cỏch kinh tế năm 1999
(Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bỏo cỏo Chớnh phủ, thỏng 4/2004)
Rừ ràng là, sau khi nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế, Việt Nam đó liờn tục nhận được sự đồng tỡnh ủng hộ của cỏc nhà tài trợ về chiến lược phỏt triển kinh tế xó hội. Qua Hội nghị bàn trũn cỏc nhà tài trợ quốc tế dành cho Việt Nam năm 1993 và cỏc Hội nghị CG từ năm 1993 - 2004, Việt Nam nhận được cam kết của cộng đồng tài trợ quốc tế với một quy mụ khỏ lớn với tổng số vốn đạt 28,54 tỷ USD, năm sau cao hơn năm trước và cú xu