3.1.3.1 Mục tiờu sử dụng ODA
Trong giai đoạn mới, giai đoạn cụng nghiệp hoỏ, hiện đại hoỏ nền kinh tế, nước ta tiếp tục thực hiện chớnh sỏch nền kinh tế mở, đa phương hoỏ, đa dạng hoỏ cỏc mối quan hệ kinh tế với bờn ngoài và hướng nền sản xuất vào xuất khẩu. Do võy, mục tiờu sử dụng vốn ODA trong thời gian này được xỏc định như sau:
Một là, sử dụng ODA cú hiệu quả và chất lượng cao, phự hợp với yờu cầu giai đoạn mới phỏt triển đất nước, giai đoạn CNH - HĐH, tiếp tục xõy dựng
cơ sở vật chất - kỹ thuật của Chủ nghĩa xó hội. Muốn vậy, trước hết vốn ODA phải được tài trợ cho cỏc chương trỡnh dự ỏn cú độ ưu tiờn cao nhất, bố trớ giữa cỏc ngành và cỏc lĩnh vực theo một cơ cấu hợp lý được quản lý sao cho trỏnh được lóng phớ và thất thoỏt vốn. Định hướng sử dụng nguồn ODA giai đoạn 2001 - 2010 đó được thể hiện rừ trong văn kiện Đại hội lần thứ 9 của Đảng Cộng sản Việt Nam: "Thu hỳt và sử dụng cú hiệu quả nguồn vốn ODA. Định hướng trong 5 năm tới dành khoảng 15% vốn ODA vào cỏc ngành nụng nghiệp, thuỷ lợi, lõm nghiệp, thuỷ sản, kết hợp mục tiờu phỏt triển nụng nghiệp, nụng thụn, xoỏ đúi giảm nghốo, 25,7% cho cỏc ngành năng lượng và cụng nghiệp, 23,7% cho ngành giao thụng, bưu điện, cấp thoỏt nước và đụ thị. Coi trọng sử dụng vốn ODA trong cỏc lĩnh vực phỏt triển nguồn nhõn lực, xó hội, giỏo dục đào tạo khoa học cụng nghệ và bảo vệ mụi trường".
Hai là, đỏp ứng tốt nhất nhu cầu phỏt triển xó hội. Về mặt giỏ trị, cựng với tổng số vốn trờn 13 tỷ USD vận động, mục tiờu giải ngõn cho giai đoạn 2005 - 2010 là phải đạt được từ 11 - 12 tỷ USD, tương đương với 1,8 - 2 tỷ
USD/năm, và duy trỡ mức giải ngõn từ 1,8 tỷ USD tới 2 tỷ USD/năm cho đến năm 2010. Nghĩa là trong cả chiến lược 10 năm, chỳng ta cần phải đưa vào thực hiện 18 tỷ - 20 tỷ USD cho cụng cuộc đầu tư xõy dựng đất nước.
Nếu so sỏnh với mức độ giải ngõn đó thực hiện giai đoạn 1996 - 2004 với mức trung bỡnh 1,25 tỷ USD/năm (với năm cao nhất là 1,65 tỷ USD) thỡ mục tiờu 1,8 ữ 2 tỷ USD/năm là cao hơn khỏ nhiều. Tuy nhiờn, mục tiờu đú khụng phải là khụng thực hiện được vỡ mức giải ngõn cỏc năm gần đõy đó tăng đỏng kể với tốc độ trung bỡnh 15%/năm.
Gắn liền với chuyển giao vốn là chuyển giao cụng nghệ, phương thức quản lý tương đối tiờn tiến. Cỏc dự ỏn ODA thuộc khu vực hạ tầng kinh tế gúp phần tạo ra mụi trường kinh tế thuận lợi để huy động cỏc nguồn vốn khỏc (vốn của doanh nghiệp nhà nước, tư nhõn, nguồn vốn FDI) đầu tư vào cỏc ngành sản xuất kinh doanh. Cỏc dự ỏn ODA trong lĩnh vực giỏo dục đào tạo, văn hoỏ xó hội phục vụ phỏt triển nguồn nhõn lực khụng chỉ cần thiết cho giai đoạn trước mắt, mà cũn đỏp ứng nhu cầu phỏt triển của đất nước trong chiến lược phỏt triển kinh tế xó hội 10 năm (2001 - 2010) và xa hơn nữa. Cỏc dự ỏn tăng cường thể chế nhằm vào hoàn thiện mụi trường phỏp lý cần thiết cho quỏ trỡnh cải cỏch kinh tế.
Như vậy, mục tiờu đỏp ứng tốt nhất nhu cầu phỏt triển kinh tế - xó hội của vốn ODA khụng chỉ được thực hiện thụng qua cỏc chương trỡnh dự ỏn cụ thể, mà quan trọng hơn là thụng qua tỏc dụng tổng hợp của nguồn vốn này đối với mụi trường phỏt triển, khụng chỉ trước mắt, mà cho cả tương lai.
3.1.3.2. Một số quan điểm trong việc sử dụng vốn ODA
Quan điểm về xỏc định nguồn cung cấp ODA
Việt Nam luụn giữ vững quan điểm của mỡnh về thu hỳt nguồn vốn ODA: Tranh thủ mọi nguồn ODA khụng gắn với cỏc ràng buộc về chớnh trị, phự hợp với chủ trương đa phương hoỏ, đa dạng hoỏ quan hệ kinh tế đối ngoại của Việt Nam. Điều đú cú nghĩa chỳng ta cần tranh thủ tận dụng cỏc cơ
hội để thu hỳt nguồn vốn ODA nhưng cần phải đảm bảo được tớnh độc lập, tự chủ, giữ vững ổn định chớnh trị, kinh tế của đất nước.
Nguồn ODA đa phương thường ớt bị ràng buộc bởi cỏc điều kiện chớnh trị nhưng lại rất chặt chẽ về điều kiện kinh tế, cũn ODA song phương thường bị ràng buộc nhiều hơn bởi cỏc điều kiện chớnh trị, tuy nhiờn cần phải kết hợp cả ODA song phương và đa phương. Như vậy, trong thập kỷ tới, mọi đối tỏc với Việt Nam đều rất quan trọng, tuy nhiờn cần tập trung chủ yếu vào cỏc đối tỏc cú tiềm lực mạnh như Nhật Bản, Mỹ, WB, ADB…
Cú thể núi, trong cỏc đối tỏc song phương thỡ Nhật Bản và Mỹ là hai nhà cung cấp ODA lớn nhất trờn thế giới. Quan điểm của Nhật Bản là hoàn toàn chia tay với chiến tranh sau thất bại ở đại chiến thế giới lần thứ hai, mục đớch chớnh của Nhật Bản trong việc cung cấp ODA là thương mại với mục đớch lõu dài là mở đường cho FDI vào Việt Nam. Núi như vậy tức là: trong giai đoạn tới chớnh phủ Việt Nam cần tăng cường mối quan hệ với Nhật Bản để khai thỏc tối đa nguồn lực này.
Mỹ là nhà cung cấp ODA lớn trờn thế giới, song hiện tại viện trợ của Mỹ vào Việt Nam với một lượng nhỏ chủ yếu là dưới dạng từ thiện như: cứu trợ khẩn cấp, viện trợ lương thực, thuốc men, phẫu thuật chỉnh hỡnh cho trẻ em khuyết tật… Viện trợ của Mỹ thường cú mục đớch chớnh trị, vớ dụ như viện trợ cho vựng Vịnh, cuộc nội chiến Nam Tư,… nờn một mặt vẫn tớch cực thu hỳt nguồn vốn ODA của Mỹ, một mặt phải cố gắng loại bỏ những ràng buộc về chớnh trị, giữ vững độc lập chủ quyền của dõn tộc.
WB, ADB là nhà tài trợ thứ hai và thứ ba của Việt Nam trong những năm qua. Mục đớch chớnh của hai tổ chức đa phương này là tập trung vào cải cỏch kinh tế, thực thi hiệu quả nền kinh tế thị trường nhưng điều kiện viện trợ khỏ chặt chẽ, khắt khe trong sử dụng nguồn vốn. Trong giai đoạn 2001 - 2010, Việt Nam cần tăng cường khả năng giải ngõn, sử dụng đỳng mục đớch ODA để thu hỳt được nhiều hơn nữa nguồn ODA từ cỏc nhà tài trợ này.
Nguồn vốn ODA cần được cõn đối thống nhất với cỏc nguồn vốn khỏc trong chương trỡnh đầu tư cụng cộng nhằm thực hiện chiến lược phỏt triển tổng thể kinh tế - xó hội Việt Nam
Trong thập kỷ tới (2001 - 2010), ODA vẫn giữa một vị trớ quan trọng trong tổng vốn đầu tư toàn xó hội. Sau khủng khoảng tài chớnh khu vực, trong khi FDI giảm sỳt thỡ lượng ODA cam kết vào Việt Nam vẫn tiếp tục gia tăng, khả năng tiếp nhận ODA của Việt Nam cũng được cải thiện. Điều này tạo một niềm tin tưởng vào sự gia tăng của khối lượng ODA cam kết và giải ngõn trong thời gian tới. Chiến lược 10 năm tới, cựng với điều chỉnh của khuụn khổ phỏp lý và cơ chế chớnh sỏch, cựng với những kinh nghiệm tớch luỹ trong giai đoạn vừa qua, lượng ODA thực hiện sẽ tiếp tục tăng về quy mụ và tỷ trọng trong mối quan hệ với nguồn vốn khỏc (FDI, vay thương mại). Vỡ thế, Chớnh phủ cần tăng tỷ trọng trong nước lờn trờn 60% cũn tỷ trọng vốn nước ngoài chiếm vào khoảng 40% trở xuống. Điều này hoàn toàn phự hợp với quy luật phỏt triển kinh tế của một đất nước, bởi lẽ khi một nền kinh tế càng phỏt triển thỡ nội lực của đất nước càng tăng, khả năng tớch luỹ cao, nguồn vốn trong nước sẽ ngày càng chiếm tỷ trọng lớn, giảm dần sự phụ thuộc vào nước ngoài.
Quan điểm về đối ứng của ODA
Vốn đối ứng của ODA thực chất là một khoản tiền (hay vật chất quy đổi thành tiền) mà nước nhận viện trợ cựng gúp với nước cấp viện trợ theo một tỷ lệ nhất định thường từ 20 - 30%. Điều này cú tỏc dụng gắn chặt trỏch nhiệm của Chớnh phủ nước nhận vào việc sử dụng đồng vốn viện trợ, nhằm nõng cao hiệu quả sử dụng ODA. Chớnh phủ Việt Nam đó quy định rừ ràng: trớch một khoản trong ngõn sỏch Nhà nước làm vốn đối ứng cho cỏc dự ỏn ODA nhưng thụng thường khi thực hiện chủ yếu dưới dạng đất đai, nhà xưởng, nhõn lực,… cũn tiền mặt hầu như khụng cú và thực ra những khoản này cũng khụng đỏp ứng đủ tỷ lệ 20 - 30% nhưng thường cố gắng quy đổi cho đủ. Mặc dự đó cú những quy định rừ ràng nhưng vốn đối ứng đến rất chậm, khụng đảm
bảo đỳng tiến độ thực hiện cỏc dự ỏn, đõy chớnh là một trong những nguyờn nhõn chớnh làm giảm tiến độ giải ngõn vốn ODA. Trong giai đoạn tới 2001 - 2010, nguồn vốn đối ứng của Việt Nam cần được quy định rừ ràng hơn, thực hiện đỳng những quy định đó đề ra, đảm bảo đỳng tiến độ, trỏnh tỡnh trạng chương trỡnh, dự ỏn phải nằm chờ để đợi vốn đối ứng. Đồng thời cần phải tăng tỷ trọng tiền mặt, giảm tỷ trọng vật chất trong khối lượng vốn đối ứng.
Vốn ODA cần được tập trung vào những lĩnh vực ưu tiờn
ODA là nguồn vốn bự đắp cho sự thiếu hụt trong nước nhằm thực hiện cỏc mục tiờu phỏt triển của quốc gia. Do vậy, nguồn vốn ODA cần được ưu tiờn vào cỏc lĩnh vực mà khú huy động được từ nguồn đầu tư nước ngoài.
Theo định hướng phỏt triển kinh tế - xó hội nước ta đến năm 2010, dựa trờn cơ sở những cam kết giữa Chớnh phủ Việt Nam với cỏc nhà tài trợ tại cỏc Hội nghị CG, Nghị định 17/2001/NĐ - CP đó quy định chi tiết những lĩnh vực ưu tiờn sử dụng ODA (trong đú cú phõn ra cả lĩnh vực ưu tiờn sử dụng ODA khụng hoàn lại và những lĩnh vực sử dụng ODA vốn vay). Ở đõy, cú thể núi khỏi quỏt nguồn viện trợ ODA cần được ưu tiờn trong cỏc lĩnh vực sau:
(i) Phỏt triển xó hội.
(ii) Phỏt triển nụng nghiệp và nụng thụn. (iii) Phỏt triển cơ sở hạ tầng kinh tế xó hội.
Với ba ưu tiờn núi trờn, nguồn vốn ODA cần được sử dụng để tài trợ giỳp cỏc chương trỡnh phỏt triển kinh tế - xó hội đề ra trong kế hoạch 5 năm 2005 - 2010.
Vốn ODA cần được sử dụng một cỏch cú hiệu quả
Sử dụng vốn ODA được coi là cú hiệu quả khi đảm bảo an toàn mang lại cỏc lợi ớch kinh tế xó hội cho Việt Nam.
Khoản vay ODA là nợ của Chớnh phủ Việt Nam nờn phải xỏc định hiệu quả về kinh tế - xó hội, tớnh toỏn đến khả năng trả nợ của Việt Nam theo cam kết với bờn tài trợ. Cần quan tõm đến cơ cấu sử dụng vốn vay ODA vào đầu
tư phỏt triển hạ tầng kinh tế - xó hội và đầu tư vào khu vực sản xuất, cơ cấu tham gia của cỏc thành phần kinh tế cho phự hợp với xu thế, chớnh sỏch chuyển đổi cơ cấu kinh tế của đất nước. Cần phải cú cơ chế quản lý chặt chẽ để nguồn vốn vay được sử dụng cú hiệu quả, trỏnh gõy ra gỏnh nặng nợ nần cho đất nước.
Mục tiờu trước hết của nguồn vốn ODA (ở cả cấp độ nước nhận và nước cấp viện trợ) khụng phải là lợi nhuận mà là sự phỏt triển bền vững mang lại lợi ớch cho toàn thể nhõn dõn nước nhận tài trợ. Những ý nghĩa về mặt xó hội luụn là mối quan tõm hàng đầu. Đõy chớnh là điểm khỏc biệt trong việc đỏnh giỏ hiệu quả cỏc dự ỏn ODA và cỏc dự ỏn đầu tư tư nhõn. Nhà đầu tư tư nhõn bao giờ cũng coi trọng hiệu quả tài chớnh hơn.
Hiệu quả kinh tế xó hội của một chương trỡnh dự ỏn ODA là những lợi ớch kinh tế được xem xột trờn phạm vi toàn xó hội, toàn nền kinh tế quốc dõn.
Những tỏc động tớch cực của dự ỏn về mặt xó hội khỏc với hiệu quả tài chớnh của dự ỏn là những lợi ớch về mặt tài chớnh chỉ được xột trong phạm vi dự ỏn. Núi một cỏch khỏc, hiệu quả kinh tế xó hội là những lợi ớch được xem xột ở tầm vĩ mụ cũn hiệu quả tài chớnh là những lợi ớch được xem xột ở tầm vi mụ.
3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY TIẾN TRèNH GIẢI NGÂN VỐN ODA
Để đẩy mạnh tốc độ giải ngõn vốn ODA, cần tiến hành đồng bộ hàng loạt cỏc biện phỏp nhằm loại bỏ hoặc hạn chế tối thiểu những rào cản. Cụ thể, một số biện phỏp cơ bản là:
3.2.1. Nhúm giải phỏp về tổ chức thực hiện cụng tỏc giải ngõn
3.2.1.1. Sắp xếp lại mụ hỡnh tổ chức thực hiện giải ngõn.
Sỏp xếp, thu gọn lại mụ hỡnh tổ chức thực hiện quỏ nhiều cấp như hiện nay (Ban quản lý dự ỏn TW, Ban quản lý dự ỏn địa phương, đơn vị thực hiện dự ỏn ...). Trong một số trường hợp cú thể, nờn giao dự ỏn để tỉnh và thành phố trực tiếp thực hiện, cũn cơ quan quản lý ngành hỗ trợ về mặt kỹ thuật.
3.2.1.2. Đồng bộ quy trỡnh thẩm định và thực hiện dự ỏn giữa hai bờn
Dự ỏn ODA cú nhiều tớnh chất khỏc biệt với những dự ỏn đầu tư thụng thường khỏc: với mục tiờu cuối cựng của dự ỏn khụng chỉ là yếu tố tài chớnh mà cũn là sự phỏt triển kinh tế và xó hội của cả cộng đồng, đồng thời nguồn vốn tài trợ được cung cấp từ rất nhiều nhà tài trợ khỏc nhau. Với mỗi nhà tài trợ, lại cú những điều kiện ràng buộc khụng giống nhau cho việc thực hiện từng dự ỏn khỏc nhau do mỡnh tài trợ, kể cả những thủ tục tài chớnh và phi tài chớnh. Vỡ vậy, mỗi dự ỏn ODA ở Việt Nam hầu như lại cú những thủ tục chi tiết và điều kiện thực hiện khỏc nhau, trong đú vấn đề cũn nhiều vướng mắc nhất, liờn quan đến tiến độ giải ngõn chậm là thủ tục thẩm định dự ỏn.
Dự ỏn đầu tư bằng nguồn ODA phải trải qua nhiều khõu thẩm định. Cỏc quỏ trỡnh thẩm định và phờ duyệt dự ỏn được thực hiện từ phớa cỏc cơ quan Chớnh phủ và cỏc nhà tài trợ. Để đảm bảo việc phờ duyệt dự ỏn được suụn sẻ, cần cú sự cải tiến thủ tục và phối hợp của cả hai phớa.
Thực tế hiện nay cho thấy tiến trỡnh thẩm định và phờ duyệt đang cũn gặp nhiều một số trục trặc như: Cỏc văn bản bỏo cỏo nghiờn cứu khả thi (viết tắt là F/S) được chuẩn bị thường khụng đỏp ứng được yờu cầu do năng lực chuẩn bị F/S của Chủ đầu tư cũn hạn chế; chậm trễ trong việc trỡnh và phờ duyệt F/S; thiếu nhất quỏn giữa nội dung của bỏo cỏo khả thi được phờ duyệt và cỏc kết quả thẩm định của nhà tài trợ.
Cả hai bờn cần nghiờn cứu, điều chỉnh để thủ tục thẩm định của hai bờn tiến tới đồng bộ, thống nhất và phối hợp nhịp nhàng cả về nội dung và thời điểm thẩm định của một “Quy trỡnh thẩm định chung”, nhưng vẫn là hai lần thẩm định khỏch quan, độc lập. Trong “quy trỡnh thẩm định chung” này, nờn thực hiện quỏ trỡnh thẩm định của nhà tài trợ sau khi cú phờ duyệt F/S của Chớnh phủ Việt Nam. Đồng thời để trỏnh lónh phớ về thời gian, nờn giảm bớt những thủ tục thực sự khụng cần thiết trong quỏ trỡnh phờ duyệt F/S. Ngoài ra Chủ đầu tư cần bố trớ vốn chuẩn bị đầu tư (lấy từ nguồn vốn đối ứng của dự ỏn) để lập trước nghiờn cứu tiền khả thi và xỳc tiến nghiờn cứu khả thi cho
cỏc dự ỏn nằm trong danh mục cỏc dự ỏn ưu tiờn được sử dụng ODA đó được Chớnh phủ phờ duyệt và Nhà tài trợ cú cam kết xem xột tài trợ.
3.2.1.3. Giải quyết tốt vấn đề vốn đối ứng.
Vốn đối ứng khụng ỏp dụng đối với viện trợ khụng hoàn lại và cỏc khoản vay mà trong Hiệp định ký kết khụng quy định cụ thể phớa Việt Nam đúng