Để phõn tớch và đỏnh giỏ tốc độ cũng như quy mụ của giải ngõn vốn ODA trong những năm qua ở Việt Nam, một trong những phương phỏp chớnh là tổng hợp số liệu từ nhiều nguồn (cỏc bỏo cỏo của Chương trỡnh phỏt triển Liờn Hợp Quốc UNDP, của cỏc nhà tài trợ và của cỏc cơ quan quản lý nhà nước) về tỷ lệ giải ngõn theo cỏc ngành và lĩnh vực kinh tế. Căn cứ vào đú, cú thể ước lượng mức độ và tỷ lệ giải ngõn so với số vốn được ký kết.
Bảng 2.4: : Thực trạng giải ngõn theo cỏc ngành kinh tế giai đoạn 1993 - 2004
Ngành Giỏ trị ký kết (triệu USD) Giải ngõn (triệu USD) Tỷ lệ giải ngõn (%) Tổng số 21.100 14.269 67.6
Năng lượng điện 4631 2200 47.5
Giao thụng vận tải 4951 2920 57,8
Nụng nghiệp - nụng thụn 2764 2350 85.0
Phỏt triển con người 2572 2400 93.3
Cấp, thoỏt nước 2204 1220 55.0
Hỗ trợ ngõn sỏch 1504 1504 100
Cỏc ngành khỏc 2474 1675 67.6
Nguồn: Tổng hợp và ước tớnh của tỏc giả
Mức giải ngõn luụn cú sự khỏc nhau giữa cỏc ngành, lĩnh vực kinh tế. Trong cỏc ngành xõy dựng cơ sở hạ tầng thỡ cỏc dự ỏn hỗ trợ kỹ thuật thường cú mức giải ngõn cao vỡ chủ yếu là chi tiờu phục vụ chuyờn gia, mua sắm thiết bị, tư vấn, đào tạo… nờn thường được triển khai và kết thỳc suụn sẻ cũn cỏc dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh cụ thể thường cú mức giải ngõn vốn thấp nhất do quy mụ lớn, quỏ trỡnh thực hiện phức tạp và lõu dài, gặp nhiều trở ngại chủ quan và khỏch quan như những khú khăn trong tiến độ thi cụng thực hiện dự ỏn, những khú khăn về cụng tỏc giải phúng mặt bằng, cụng tỏc đấu thầu…
Trong cỏc ngành nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn, phỏt triển con người và hỗ trợ ngõn sỏch, tỷ lệ giải ngõn lại rất cao do ớt gặp phải những vướng mắc trong cụng tỏc giải phũng mặt bằng và thường cú những chớnh sỏch đền bự dễ được chấp thuận.
Gần đõy, giải ngõn ODA đó tăng trờn diện rộng, giải ngõn cho hỗ trợ kỹ thuật bao gồm hỗ trợ kỹ thuật độc lập và hỗ trợ kỹ thuật gắn với cỏc dự ỏn đầu tư, cũng tăng lờn đỏng kể về giỏ trị tuyệt đối. Điều đú thể hiện xu thế ưu tiờn sử dụng vốn ODA của Chớnh phủ ta cho kết cấu hạ tầng kỹ thuật, khẳng định vai trũ “kết cấu hạ tầng kỹ thuật cần đi trước một bước” so với cỏc ngành kinh tế khỏc và phản ỏnh nỗ lực đỏng kể nhằm tăng cường năng lực con người và thể chế kinh tế ở Việt Nam.
2.2.1.1. Xõy dựng cơ sở hạ tầng:
Từ năm 1993, cỏc chương trỡnh, dự ỏn cơ sở hạ tầng (bao gồm ngành năng lượng, giao thụng vận tải và ngành cấp thoỏt nước) ngày càng trở thành lĩnh vực tiếp nhận ODA nhiều nhất, chiếm đến 50% tổng số vốn ODA được giải ngõn của cả nền kinh tế.
Xuất phỏt từ tốc độ tăng trưởng mạnh mẽ những năm qua, ngành năng lượng đó thu hỳt nhiều ODA nhất. Trờn thực tế, mặc dự Việt Nam hiện là một trong những nước tiờu thụ ớt năng lượng nhất ở Chõu Á, song mức sản xuất và tiờu thụ năng lượng ở Việt Nam đang tăng lờn nhanh chúng. Năm 1996 chiếm 42% đến năm 1998 chiếm 50% và năm 2000 đó đạt khoảng 52%, trở thành một ngành chiếm tỷ trọng lớn nhất giai đoạn 1993 - 2004. Đến nay, ngành năng lượng (và ngành giao thụng vận tải) đang cú mức giải ngõn vốn ODA thuộc loại cao nhất, khoảng 2,2 tỷ USD nhưng tỷ lệ giải ngõn lại thấp nhất là 47,5% do cỏc dự ỏn năng lượng chủ yếu tập trung vào việc xõy dựng nhà mỏy phỏt điện. Hầu như toàn bộ mức tăng giải ngõn đều xuất phỏt từ việc thực hiện xõy dựng, mở rộng 3 nhà mỏy phỏt điện: Phỳ Mỹ, Hàm Thuận - Đa Mi và Phả Lại do JBIC (Nhật Bản) hỗ trợ. Đõy là cỏc dự ỏn lớn, lờn đến hàng trăm triệu USD, nờn thời gian triển khai thực hiện và giải ngõn vốn ODA bị kộo dài.
Trong hai năm qua, mức giải ngõn cho ngành giao thụng vận tải tăng lờn hơn gấp đụi từ 110 triệu USD năm 1996 lờn đến 250 triệu USD trong năm 2004. Cũng như những năm trước đõy, năm 2004, nguồn vốn dành cho việc khụi phục cầu và đường quốc lộ đó chiếm trờn 80% vốn đầu tư cho toàn ngành.
Tớnh chung cho đến nay, tỷ lệ giải ngõn của ngành giao thụng đạt 57,8% (tương đương 2,92 tỷ USD) cao hơn khỏ nhiều so với ngành năng lượng nhưng vẫn cũn thấp so với tỷ lệ chung. Cỏc chương trỡnh tập trung chủ yếu vào một số ớt cỏc nhà tài trợ là JBIC, WB và ADB. Đỏng chỳ ý là 10 dự ỏn đường giao thụng đụ thị lớn nhất đó chiếm khoảng 90% tổng vốn viện trợ cho mục đớch này, trong khi hệ thống giao thụng nụng thụn cú thể sử dụng trong
mọi thời tiết nhỡn chung vẫn kộm phỏt triển. Việc chưa cú đủ đường giao thụng tốt ở nụng thụn, vựng sõu, vựng xa sẽ hạn chế cỏc cơ hội tạo thu nhập của người nụng dõn, sẽ làm khú khăn thờm cho việc tiờu thụ sản phẩm và khả năng tiếp cận cỏc dịch vụ xó hội cơ bản của cỏc đối tượng rất cần được sử dụng nguồn vốn này.
Năm 2004, cỏc chương trỡnh khụi phục hệ thống cấp nước và phỏt triển đụ thị đạt mức giải ngõn từ 45 - 50 triệu USD/ năm và đạt tỷ lệ giải ngõn cả giai đoạn là 55%. Con số này được duy trỡ khỏ ổn định từ năm 1998 đến nay. Hệ thống nước sạch và vệ sinh mụi trường rừ ràng cú ý nghĩa hết sức quan trọng để tiếp tục nõng cao sức khoẻ cho người dõn, đặc biệt ở cỏc vựng nụng thụn. Trong những thập kỷ vừa qua, Chớnh phủ đó phỏt động một số phong trào nhằm cải thiện hệ thống nước sạch và vệ sinh mụi trường. Tuy nhiờn, số liệu điều tra chớnh thức cho thấy chưa đến một nửa dõn số được cung cấp nước sạch và cú điều kiện vệ sinh thực sự. Điều này chứng tỏ rằng tuy rất cố gắng trong cụng tỏc quản lý, điều hành sử dụng ODA nhưng cỏc cơ quan nhà nước cũng cần cú cỏi nhỡn thực tế và khỏch quan hơn về hiệu quả sử dụng ODA.
2.2.1.2. Lĩnh vực hỗ trợ chớnh sỏch và thể chế được giải ngõn khỏ cao do chủ yếu sử dụng vốn ODA khụng hoàn lại. Từ năm 2000 đến nay, hỗ trợ chớnh sỏch và thể chế vượt lờn trở thành một trong số những ngành được giải ngõn nhiều nhất, với hơn 250 triệu USD/năm, trong đú hỗ trợ ngõn sỏch thường đạt được tỷ lệ 100% mức giải ngõn/tổng giỏ trị ký kết. Kết quả đạt được này chủ yếu là do cụng tỏc giải ngõn nguồn vốn vay của quỹ Miyazawa trị giỏ 174 triệu USD được tập trung vào tăng cường quản lý kinh tế, phỏt triển khu vực kinh tế tư nhõn và cải cỏch chớnh sỏch thuế quan chuyển sang hàng rào, hạn ngạch thuế quan. Hỗ trợ chớnh sỏch và thể chế cú một phần là trợ giỳp kỹ thuật cho cụng tỏc hoạch định chớnh sỏch và đào tạo cỏc cỏn bộ cấp cao. Một số chương trỡnh như vậy dược xõy dựng trờn cơ sở phối hợp với cỏc dự ỏn SAC – Tớn dụng điều chỉnh cơ cấu và ESAF – Quỹ điều chỉnh cơ
cấu tăng cường. Hỗ trợ chớnh sỏch và thể chế bao gồm cỏc khoản vay như dự ỏn của ADB giỳp ngành tài chớnh xõy dựng hệ thống quản lý tài chớnh theo định hướng thị trường, UNDP hỗ trợ củng cố thể chế và xõy dựng năng lực cũng như cải thiện cỏc chớnh sỏch kinh tế xó hội và tạo lập mụi trường phỏt triển cho khu vực kinh tế ngoài quốc doanh mà điển hỡnh là đó hỗ trợ thực hiện Luật Doanh nghiệp năm 1999. Những khoản viện trợ này là vụ cựng cần thiết đối với quỏ trỡnh chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN và quỏ trỡnh hội nhập kinh tế quốc tế của Việt Nam.
Nguồn viện trợ giải ngõn nhanh dành cho hỗ trợ cỏn cõn thanh toỏn chủ yếu được triển khai thụng qua cỏc chương trỡnh của SAC và ESAF từ năm 1994 - 1996. Năm 1998, WB đó cung cấp 34 triệu USD cho mục đớch giảm nợ mà thực chất đú là xoỏ nợ cho Việt Nam. Tương tự như vậy, năm 1999, cỏn cõn thanh toỏn cũng được hỗ trợ giảm nợ bởi Thuỵ Sĩ và Đan Mạch. Năm 2000, Chớnh phủ Bỉ đó cung cấp cho Việt Nam 7 triệu USD từ chương trỡnh giảm nợ của mỡnh. Giai đoạn mới của cỏc chương trỡnh này hiện đang được đàm phỏn, song cỏc khoản giải ngõn chỉ tiếp tục triển khai giải ngõn sau năm 2000.
2.2.1.3. Phỏt triển nụng thụn
Cỏc chương trỡnh ODA ngày càng tập trung nhiều hơn cho cụng tỏc nụng nghiệp và phỏt triển nụng thụn, phự hợp với việc Chớnh phủ khẳng định lại ưu tiờn dành cho lĩnh vực này từ năm 1997. Trong cả giai đoạn 85% số vốn ký kết đó được giải ngõn với tổng giỏ trị lờn tới 2,35 tỷ USD. Cỏc khoản ODA dựng để cho vay lại phục vụ tớn dụng nụng thụn cũng như đầu tư vào cỏc cụng trỡnh cơ sở hạ tầng nụng thụn đều tăng. Năm 2004 cú rất nhiều dự ỏn “phỏt triển theo vựng lónh thổ” lồng ghộp quy mụ nhỏ đó tiếp nhận được sự đúng gúp tổng hợp gần 30 triệu ODA từ ADB, WB, IFAD, JBIC… nhằm mục đớch xoỏ đúi giảm nghốo ở nụng thụn trờn cơ sở xõy dựng cỏc cụng trỡnh cơ sở hạ tầng kinh tế - xó hội quy mụ nhỏ, cú liờn quan đến cỏc khoản nhằm phỏt triển tài chớnh - tớn dụng nụng thụn, cải thiện mạng lưới đường giao thụng nụng thụn và hỗ trợ việc sử dụng tài nguyờn thiờn nhiờn một cỏch bền vững. Cỏc dự
ỏn như vậy thường lồng ghộp hợp phần nõng cao năng lực địa phương trờn cơ sở ỏp dụng cỏc phương thức phỏt triển cú tham gia của người dõn. Trong cựng năm, dự kiến mức đầu tư ODA cho phỏt triển nụng thụn sẽ tiếp tục tăng thụng qua một số chương trỡnh hỗ trợ là chương trỡnh xoỏ đúi giảm nghốo, chương trỡnh hỗ trợ 1.715 xó nghốo và là cỏc dự ỏn được thực hiện trong khuụn khổ xoỏ đúi giảm nghốo của Chớnh phủ với mục tiờu: đến năm 2005, xoỏ bỏ cỏc hộ đúi và giảm từ 17% số hộ nghốo năm 2000 xuống 5% vào năm 2010.
Sau một thời gian đứng ở vị trớ thứ 3 trong cỏc ngành tiếp nhận ODA, mức giải ngõn để phỏt triển nụng thụn đứng ở vị trớ thứ 4, trong đú tỷ trọng cho việc giải ngõn vốn phỏt triển vựng lónh thổ luụn cao hơn phần giải ngõn đầu tư trực tiếp vào nụng nghiệp.
Xấp xỉ 100 triệu USD đó được đầu tư trực tiếp vào phỏt triển nụng nghệp. Đú là cỏc dự ỏn trong lĩnh vực hỗ trợ ngành, phỏt triển thuỷ lợi và chống lũ ở miền Trung được cung cấp bởi WB và ADB, là cỏc cụng trỡnh nghiờn cứu vào bảo tồn nụng nghiệp vựng duyờn hải miền Trung của IFAD và một số chương trỡnh tài trợ cho cỏc tiểu ngành nụng nghiệp là dự ỏn hỗ trợ thoỏt nước, chương trỡnh 5 triệu hecta rừng, chăn nuụi và dịch vụ thỳ y… của JICA, cỏc dự ỏn cho ngành đỏnh cỏ và nuụi trồng thuỷ sản ven bờ của Đan Mạch.
2.2.1.4. Phỏt triển con người (bao gồm ngành y tế - xó hội, giỏo dục - đào tạo)
những năm qua với khoảng 2,4 tỷ USD đó được giải ngõn, ứng với tỷ lệ giải ngõn là 93,3%, là tỷ lệ giải ngõn cao nhất trong số cỏc lĩnh vực tiếp nhận ODA nếu khụng kể đến lĩnh vực hỗ trợ ngõn sỏch. Lý do chớnh cú thể thấy là phần lớn lượng ODA cung cấp cho nhúm ngành này thuộc về vốn viện trợ khụng hoàn lại, với cỏc điều kiện giải ngõn thuận lợi và ớt gõy ỏp lực trả nợ cho Chớnh phủ. Tuy số lượng dự ỏn là khỏ nhiều, nhất là cỏc dự ỏn giỏo dục nhưng quy mụ của cỏc dự ỏn này khụng lớn, được thực hiện theo phương thức giải ngõn một lần nghĩa là cỏc nhà tài trợ thường khụng phải chuyển vốn (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
nhiều lần khiến cho cỏc thủ tục rỳt vốn trong nước thực hiện nhanh và dự ỏn sớm được giải ngõn.
Trong những năm 1995 - 1998, phỏt triển con người luụn đứng vị trớ thứ 3 về mức độ giải ngõn ODA, chỉ hơi giảm nhẹ vào những năm 1999 - 2000 và ổn định vị trớ thứ 3 trong cỏc năm 2001 - 2004. Tỷ trọng vốn sử dụng cho mục đớch y tế và đào tạo được xem là tương đương nhau, khoảng trờn dưới 40% hàng năm. Cũn lại dành cho phỏt triển xó hội như phũng chống tội phạm, AIDS và ma tuý… thỡ mức giải ngõn thường thấp hơn, khoảng 15 - 20%/năm: năm cao nhất là 1997 với trờn 21% và năm thấp nhất là 1993 với 4%.
Mức giải ngõn cho ngành y tế tăng đỏng kể, trung bỡnh hàng năm trong giai đoạn 1998 - 2004 là 100 triệu USD/ năm, trước hết là do việc triển khai cỏc dự ỏn về dõn số và sức khoẻ gia đỡnh, gúp phần nõng cao chỉ số sức khoẻ của người Việt Nam lờn ngang tầm với cỏc nước cú thu nhập trung bỡnh trờn thế giới. Chiều hướng tăng mức chi cho lĩnh vực này là điều rất đỏng hoan nghờnh vỡ tỡnh trạng sức khoẻ sinh sản ở Việt Nam hiện vẫn là vấn đề đỏng lo ngại. Hiện nay, cỏc dịch vụ kế hoạch hoỏ gia đỡnh đang được triển khai với phạm vi và mức độ sử dụng cao, song tỷ lệ nạo phỏ thai, tỷ lệ tử vong ở trẻ sơ sinh vẫn cao chứng tỏ khả năng lựa chọn cỏc biện phỏp trỏnh thai cũn hạn chế và tỡnh trạng chăm súc sức khoẻ bà mẹ cũn yếu kộm.
Về phớa cỏc nhà tài trợ, hỗ trợ nhiều nhất cho y tế Việt Nam là cỏc tổ chức thuộc hệ thống Liờn Hợp Quốc (WHO, UNFPA, UNICEF), WB, ADB và Chớnh phủ Đức. Cỏc Chớnh phủ và cộng đồng tài trợ đều cam kết dành 20% ngõn sỏch của mỗi bờn cho cỏc dịch vụ xó hội cơ bản. Xột về mặt lịch sử, Việt Nam luụn coi trọng cỏc dịch vụ xó hội, và do vậy mức đầu tư cho cỏc dịch vụ này luụn chiếm tỷ trọng lớn trong chi tiờu ngõn sỏch của Chớnh phủ, với mức giải ngõn hàng năm khoảng 10 triệu USD.
Quy mụ của cỏc dự ỏn trong ngành giỏo dục - đào tạo thường khụng lớn, chỉ ở tầm trung hạn và được tập trung vào phỏt triển giỏo dục tiểu học và trung học cơ sở. Khoảng 80 triệu USD của hơn 150 dự ỏn đó được giải ngõn
cho ngành giỏo dục đại học và dạy nghề thụng qua cỏc chương trỡnh hợp tỏc giữa cỏc trường đại học và cơ sở giỏo dục trong và ngoài nước cũng như cỏc chương trỡnh đào tạo và học bổng. Một khoản 60 triệu USD khỏc được chi cho cỏc dự ỏn giỏo dục tiểu học, tăng mức giải ngõn cho cấp tiểu học lờn 45%. Tỷ lệ nhập học tiểu học trờn toàn quốc rất cao là do WB và Nhật Bản tăng tốc độ giải ngõn cho việc nõng cao chất lượng giỏo dục tiểu học và hỗ trợ cải thiện cỏc điều kiện học tập ở vựng nỳi phớa Bắc. Tuy nhiờn, việc đảm bảo khả năng tiếp cận bỡnh đẳng về giới, dõn tộc và vựng lónh thổ cũng như chất lượng giỏo dục vẫn là những thỏch thức cần giải quyết.
2.2.1.5. Cỏc ngành khỏc:
Nhúm ngành quản lý tài nguyờn thiờn nhiờn và phỏt triển cụng nghiệp giải ngõn được trờn 200 triệu USD vào năm 2004, tỷ lệ giải ngõn đạt 67,6% so với giỏ trị ký kết, tức là tăng khoảng 40 - 50 triệu mỗi năm so với những năm đầu thế kỷ 21. Trong quản lý tài nguyờn, Đan Mạch được xem là nhà tài trợ song phương lớn nhất với chương trỡnh vệ sinh mụi trường và cung cấp nước sạch nụng thụn. ADB tập trung đầu tư cho việc ổn định mựa màng lưu vực sụng Hồng. Mức giải ngõn cho phỏt triển cụng nghiệp cũng tăng hơn 20 triệu USD so với năm 2003, chủ yếu vẫn là từ ADB với chiến lược phỏt triển cụng nghiệp và thương mại trung hạn, trong đú nhấn mạnh vai trũ của khu