- Hội nhập kinh tế khu vực
8 Xin xem thêm Chƣơng trình hành động Hà Nội, Hà Nội,
2.3 Triển vọng của Cộng đồng kinh tế ASEAN
Cơ hội
Cơ hội lớn nhất cho ASEAN là hơn bao giờ hết hiện ASEAN đã đạt đƣợc quyết tâm chính trị rất cao, của cả các nhà lãnh đạo, giới tinh hoa và ngƣời dân, đối với việc xây dựng cộng đồng. Điều này thể hiện qua ý chí đẩy nhanh tiến trình hội nhập ASEAN và rút ngắn thời hạn hoàn thành cộng đồng trƣớc thời hạn, sự ủng hộ của mọi nƣớc thành viên đối với các kế hoạch chung, coi việc thúc đẩy hội nhập khu vực là một trong những hƣớng ƣu tiên của mình và nỗ lực hết sức để triển khai các Chƣơng trình hành động của AEC thuận lợi và suôn sẻ.
Mặc dầu trong bối cảnh suy thoái kinh tế toàn cầu, nhiều nƣớc ASEAN rơi vào suy giảm kinh tế, gặp một số rắc rối về chính trị, việc triển khai các Chƣơng trình hành động của AC về cơ bản diễn ra suôn sẻ, chƣa gặp những
trợ ngại đáng kể. ASEAN đang tập trung thực hiện Kế hoạch Cộng đồng kinh tế ASEAN đƣa ra từ tháng 11/2007, đẩy nhanh hội nhập 11 lĩnh vực kinh tế ƣu tiên sau khi cơ bản hoàn thành CEPT/AFTA từ 2006.
Sự nổi lên của các vấn đề an ninh kinh tế nhƣ khủng hoảng tài chính, tiền tệ, sự khan hiếm năng lƣợng và lƣơng thực, buôn lậu (an ninh kinh tế), sự gia tăng chênh lệch giàu nghèo, bất công xã hội, thất nghiệp, ngày càng thu hút sự chú ý của các nƣớc ASEAN. Điều này cũng đã và đang tạo ra động lực, thôi thúc các nƣớc ASEAN cần tạo ta một cơ chế hợp tác mới, hiệu quả hơn nhằm để thúc đẩy nhanh liên kết kinh tế nội khối, làm tăng sức mạnh tổng hợp và khả năng cạnh tranh của cả khối và từng quốc gia những thập niên đầu thế kỷ XXI.
Hiện nay, các nƣớc thành viên ASEAN đã có đƣợc một quá trình hợp tác, tạo thành nền móng cho sự tin cậy đối với nhau. Từ sáu nƣớc ban đầu, hiện nay ASEAN đã mở rộng và bao gồm mƣời nƣớc ở khu vực Đông Nam Á, không phân biệt chế độ kinh tế-chính trị, cùng nhau khép lại quá khứ để hƣớng tới tƣơng lai. So với trƣớc đây, các nƣớc thành viên ASEAN, kể cả các nƣớc thành viên mới, đã đạt đƣợc những thành tựu phát triển kinh tế-xã hội và chính trị nhất định, có thế và lực đều tăng. ASEAN đã đạt đƣợc một mức độ hội nhập nhất định trên tất cả các lĩnh vực từ an ninh-chính trị cho đến kinh tế và văn hóa-xã hội. ASEAN cũng xây dựng đƣợc một hệ thống thể chế ban đầu, nổi bật là việc thông qua Hiến chƣơng ASEAN, định ra lộ trình cụ thể hơn và các biện pháp cho việc thực hiện Cộng đồng ASEAN và ba trụ cột của nó vào năm 2015.
Uy tín của ASEAN trên trƣờng quốc tế đang ngày một nâng cao và ASEAN cũng nhận đƣợc sự ủng hộ nhiều hơn của cộng đồng quốc tế về cách giải quyết các vấn đề chung cũng nhƣ kế hoạch hội nhập của mình. ASEAN đã ký Hiệp ƣớc thân thiện và hợp tác ASEAN (TAC) với 12 đối tác bên ngoài, trong đó các đối tác quan trọng nhƣ Trung Quốc, Nhật Bản, Nga, Ấn Độ , Pháp và sắp tới có thể là Mỹ. ASEAN đang tiếp tục đóng vai trò chủ đạo
trong các cơ chế của Hợp tác Đông á nhƣ ASEAN +1, ASEAN +3, Thƣơng đỉnh Đông á.
Thách thức
Thách thức lớn nhất của ASEAN là sự ly tâm và chia rẽ nội khối. Khu vực Đông Nam Á luôn là nơi tranh giành ảnh hƣởng và các nƣớc ASEAN luôn chịu tác động mạnh của chính sách và quan hệ giữa các nƣớc lớn, nhất là cặp quan hệ Trung-Mỹ. Các nƣớc này thƣờng tìm cách phân hoá và gây sức ép với ASEAN trên một số vấn đề có lợi ích chiếm lƣợc, nhằm phục vụ chính sách khu vực của họ. Bản thân ASEAN cũng dễ bị phân hoá do các nƣớc có những tính toán và ƣu tiên đối ngoại khác nhau, nhất là khi chủ nghĩa hiện thực vẫn phần nào chi phối quan hệ quốc tế ở Đông Nam Á.
Tính đa dạng về chế độ chính trị và chênh lệch về phát triển kinh tế trong ASEAN trong khoảng 5-10 năm nữa về cơ bản chưa có gì thay đổi. Sự
phức tạp trong tình hình nội bộ của một số nƣớc ASEAN (nhƣ xung đột tôn giáo, ly khai dân tộc, tình trạng thiếu dân chủ và nhân quyền, lạm dụng quyền lực v.v.) cũng nhƣ trong quan hệ giữa các nƣớc thành viên với nhau (nhƣ tranh chấp chủ quyền, khai thác các nguồn lợi, khác nhau về quan điểm và lợi ích quốc gia trên các mặt v.v.) vẫn còn là những vấn đề lớn9. Tuy sự tƣờng đồng về lợi ích, về giá trị dân chủ và sự phụ thuộc lẫn nhau không phải hoàn toàn là điều kiện kiên quyết cho hợp tác và liên kết khu vực, nhƣng đối với việc xây dựng Cộng đồng là hết sức cần thiết. Những sự tƣơng đồng (nhất là về chính trị và văn hoá) và ràng buộc lẫn nhau không chỉ tạo điều kiện để hiện thực hoá Chƣơng trình hành động AC, mà còn đảm bảo duy trì sức sống của AC.
Ngoài sự đa dạng về thể chế và trình độ phát triển, ASEAN hiện tại và trong tƣơng lai gần vẫn còn lúng túng trong việc xác định mô hình phát triển
9 Xem: Chênh lệch phát triển và an ninh kinh tế ở ASEAN (Nguyễn Xuân Thắng cb.), Hà Nội: KHXH, 2006, 227 tr.; Những vấn đề chính tri, kinh tế Đông Nam á thập niên đầu thếkỷ XXI (Trần Khánh cb.). Hà Nội: 227 tr.; Những vấn đề chính tri, kinh tế Đông Nam á thập niên đầu thếkỷ XXI (Trần Khánh cb.). Hà Nội: KHXH, 2006, Chƣơng II-IV, tr. 55-114.
với những nguyên tắc chủ đạo có tính chiến lược cho mình. ASEAN sẽ nhƣ thế nào sau 2015, là một tổ chức hợp tác liên chính phủ na ná nhƣ hiện nay hay tiến tới một tổ chức gần giống nhƣ siêu quốc gia, có sự liên kết chặt chẽ nhƣ mô hình EU? Theo bản Hiến chƣơng ASEAN, thì Cộng đồng ASEAN đến năm 2015 sẽ là một Tổ chức Liên chính phủ (ghi ở Điều 3 của Chƣơng II), nhƣng nó nhƣ thế nào thì chƣa giải thích rõ. Mục tiêu hƣớng tới đƣợc ghi chung là (giống nhƣ Tầm nhìn 2020 đƣa ra vào năm 1997) ASEAN sẽ tiến tới một Cộng đồng phát triển hoà bình, năng động và hài hòa, chia sẻ trách nhiệm và đùm bọc lẫn nhau, những không hƣớng tới một liên minh quân sự hay phong thủ chung.
Những chuyển biến nhanh chóng và phức tạp của tình hình khu vực và thế giới cũng nhƣ quá trình toàn cầu hoá, cạnh tranh giành ƣu thế địa-chiến lƣợc giữa các nƣớc lớn, trƣớc hết là Mỹ-Trung, Trung-Nhật ở Đông Nam á, tác động xấu của các vấn đề xuyên quốc gia khác đang nổi lên nhƣ khủng bố, khủng hoảng năng lƣợng, ô nhiệm môi trƣờng v.v. đang tạo ra cả cơ hội lẫn thách thức đối với liên kết ASEAN, trong đó có sự xây dựng AEC.
Những năm gần đây, sự nổi lên nhanh chóng của Trung Quốc và sự gia tăng cạnh tranh chiến lƣợc Mỹ-Trung trƣớc hết là ở Đông Nam á cũng nhƣ
sự trở lại của nước Nga, cuộc khủng hoảng tài chính thế giới đang lan rộng và sự suy giảm tương đối vị thế của siêu cường Mỹ cũng đang tạo ra những cơ
hội và thách thức mới, một mặt, thúc đẩy hợp tác khu vực, bổ sung "phƣơng tiện mặc cả" cho việc theo đuổi chính sách "cân bằng nƣớc lớn" của ASEAN, mặt khác cũng làm khó dễ trong việc lựa chọn và ưu tiên đối tác và quan hệ
bạn hàng với từng nước lớn; có thể gây tổn thƣơng đến tình đoàn kết và thống
nhất lập trƣờng chung của ASEAN, làm tăng xu hƣớng “ly tâm”, “đi riêng lẻ” trên một số vấn đề, kể cả chính trị và an ninh. Hơn nữa, sự nổi lên của Trung Quốc và ấn Độ, sự gia tăng Hợp tác Đông á theo cơ chế ASEAN +1, ASEAN +3, v.v. có thể làm giảm đi sức hấp dẫn của ASEAN với tƣ cách là một khu vực kinh tế năng động và giữ vai trò chủ đạo trong các nỗ lực hợp tác khu
vực. Ngoài ra, Ngoài các tác động trên, sự tái chạy đua vũ trang và đề cao sức mạnh quân sự cùng với sự gia tăng tranh chấp chủ quyền lãnh hải, tài nguyên thiên nhiên, khủng bố bạo lực và ly khai dân tộc trên quy mô toàn cầu, trong đó Đông Nam á là một trong những điểm khá nóng cũng góp phần làm cho tình hình khu vực trở nên phức tạp, ảnh hƣởng tiêu cực đến nỗ lực hợp tác đa phƣơng trong ASEAN, nhất là đối với các nƣớc thành viên mới.
Điểm yếu khó vƣợt qua nhất của ASEAN là tính chất hợp tác lỏng lẻo,
thiếu sự ràng buộc về mặt pháp lý vẫn tiếp tục duy trì các nguyên tắc cơ bản
của Hiệp hội nhƣ không can thiệp, đồng thuận, chƣa nhận thức và hành động đúng mức về sự cần thiết phải thúc đẩy liên kết khu vực. Hầu hết các nƣớc ASEAN vẫn còn coi sự liên kết khu vực nhƣ là một trong những phƣơng tiện để củng cố quyền lợi quốc gia-dân tộc, chứ chƣa phải là mục tiêu hƣớng tới để xây dựng cộng đồng, một khối sức mạnh có bản sắc đặc trƣng của mình. Điều này đƣợc tiếp tục khẳng định trong Hiến chƣơng ASEAN, trong đó AC là một tổ chức hợp tác liên chính phủ, chứ không phải là một tổ chức siêu quốc gia có nhiều chính sách đối nội, đối ngoại chung. Mặc dầu trong Hiến chƣơng ASEAN có nhấn mạnh đến củng cố dân chủ và đề cao nhân quyền, làm tăng tƣ cách pháp nhân của ASEAN, nhƣng nhìn chung vẫn là một tổ chức hợp tác khá lỏng lẻo. Các điều khoản ghi trong bản Hiến chƣơng về cơ bản còn chung chung, chƣa đƣợc cụ thể hoá bằng những cụm từ hay quy định chặt chễ của văn bản pháp luật (trong đó đƣa ra các cơ chế ràng buộc hay xử lý nếu nhƣ một nƣớc thành viên nào đó không tuân thủ) và không có sự khác nhau nhiều so với các văn kiện của ASEAN đã có trƣớc đó. Mục tiêu, nguyên tắc hoạt động của ASEAN khi mới thành lập và của Cộng đồng ASEAN về cơ bản là giống nhau, không có những khác biệt lớn, vẫn đề cao chủ quyền quốc gia-dân tộc, vẫn duy trì nguyên tắc đồng thuận, không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau giống nhƣ những gì mà Hiến chƣơng Liên Hợp Quốc đã ghi từ 1946. Tuy nhiên, một số nƣớc vẫn tìm cách thay đổi các nguyên tắc đó dƣới dạng này hay dạng khác, đề cao công thức 10-x và 2+x và thậm chí là bỏ phiếu nhằm thay thế dần nguyên tắc đồng thuận v.v. Nhƣng
điều này trên thực tế thấy rất ít diễn ra, nếu chăng thì chỉ có thể áp dụng trong kĩnh vực kinh tế.
Tiếp đến, các nƣớc ASEAN chủ yếu còn là những nước nghèo, thiếu lực
hướng tâm, chưa đủ nguồn tài chính để giúp các thành viên mới kém phát triển hơn. Khác với khu vực EU, ASEAN là một thực thể, tập hợp các nƣớc
nghèo. Khoảng 5 đến 10 năm nữa ASEAN vẫn là các nƣớc đang phát triển thuộc loại trung bình và kém, chƣa có nguồn tiềm năng lớn về tài chính để có thể lập nên một quỹ đủ mạnh để thúc đẩy liên kết khu vực đi vào chiều sâu. Mặc dầu trong bản Hiến chƣơng có lập ra một Quỹ ASEAN (Điều 15, Chƣơng IV), nhƣng không nói cụ thể nguồn vốn lấy từ đâu, số lƣợng là bao nhiêu. Nếu có thì nguồn vốn không đủ mạnh để giúp ASEAN nhanh chóng thu hẹp khoảng cách phát triển và nâng cao tính hiệu quả của các cơ quan ASEAN, chƣa nói là các hoạt động lớn, cụ thể của 3 trụ cột trong Cộng đồng ASEAN. Hơn nữa, ASEAN chƣa có một nƣớc hay nhóm nƣớc đóng vai trò chủ đạo giống nhƣ EU hay Bắc Mỹ để thúc đẩy liên kết khu vực.
Các kịch bản của Cộng đồng kinh tế ASEAN
Đề án Chính phủ: "Sự tham gia của Việt Nam vào "Cộng đồng kinh tế ASEAN" trong định hướng phát triển kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế"10
chỉ ra ba khả năng phát triển của AEC.
Khả năng thứ nhất là hội nhập nhƣ kế hoạch đã định ra hiện nay. Tức là
AEC sẽ chỉ dừng lại ở mức độ FTA cộng sẽ đƣợc hoàn thành vào năm 2015. Theo đó, AEC sẽ chỉ dừng lại ở mức biến ASEAN thành một thị trường và cơ
sở sản xuất thống nhất có tự do di chuyển hàng hoá, dịch vụ, và lao động có tay nghề và tự do di chuyển vốn hơn. AEC cũng có thể tiến hơn chút nữa là đạt đƣợc “bốn tự do“ hoàn toàn, tức là tự do di chuyển hàng hoá, dịch vụ, vốn và lao động. Tuy nhiên, theo kịch bản này hội nhập kinh tế trong ASEAN mới chỉ dừng lại ở mức “hội nhập tiêu cực,“11 tức là các nƣớc ASEAN tiến hành
10 Đề án Chính Phủ, 2006: "Sự tham gia của Việt Nam vào "Cộng đồng kinh tế ASEAN" trong định hướng phát triển kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế" , tr 28-31 phát triển kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế" , tr 28-31
11 Lindberg, Leon. 1971. The Political Dynamic of European Integration. (Stanford, California: Princeton University Press); Tranholm-Mikkelsen J (1991) “Neo-functionalism: obstinate or obsolete” Millennium: University Press); Tranholm-Mikkelsen J (1991) “Neo-functionalism: obstinate or obsolete” Millennium: Journal of International Studies 20(1), tr 4
cải cách và xoá bỏ các rào cản trong hoạt động kinh tế nội khối.
Khả năng thứ hai là hội nhập sâu hơn. Điều này có nghĩa là AEC sẽ phát
triển lên các nấc cao hơn của liên kết kinh tế khu vực chứ không chỉ dừng lại ở FTA+. Nấc liên kết cao hơn của FTA+ có thể là liên minh thuế quan và một khi ASEAN đó đạt đƣợc mức liên kết này thì sẽ có nhiều khả năng tiến tới thị trƣờng chung. Ở hai mức độ này, ASEAN sẽ chuyển từ nội dung “hội nhập tiêu cực” sang “hội nhập tích cực,” tức là có sự phối hợp chính sách giữa các nƣớc. Tuy nhiên, kinh nghiệm hợp tác của các khối kinh tế khác trên thế giới cho thấy từ khu vực mậu dịch tự do tiến tới liên minh thuế quan nhanh nhất cũng phải mất 10 năm và phải mất 10 năm nữa để chuyển từ liên minh thuế quan thành thị trƣờng chung. FTA+ về cơ bản sẽ đƣợc hoàn thành vào năm 2015 do đó, sớm nhất vào năm 2025, ASEAN mới có thể trở thành liên minh thuế quan và sớm nhất cũng phải vào năm 2035, ASEAN mới có thể trở thành thị trƣờng chung.
Hình 2.2 : Lộ trình phát triển của AEC
Nguồn: Dựa trên Đề án Chính Phủ: "Sự tham gia của Việt Nam vào "Cộng đồng kinh tế ASEAN" trong định hướng phát triển kinh tế và hội nhập
Phối hợp chính sách Cải cách trong nƣớc 2020 2030 2040 FTA cộng Liên minh thuế quan Thị trƣờng chung Nội dung hội nhập
Hội nhập tiêu cực Hội nhập tích cực
Năm
kinh tế quốc tế" (2005: 53).
Khả năng thứ ba là AEC sẽ bị hoà tan vào liên kết kinh tế Đông Á hoặc
châu Á-Thái Bình Dƣơng. Khả năng này xảy ra nếu tiến trình liên kết kinh tế Đông Á trở nên mạnh mẽ dẫn tới việc hình thành khu vực thƣơng mại tự do toàn Đông Á, mà ASEAN vẫn chỉ ở nguyên mức độ liên kết nhƣ FTA+; hoặc các nƣớc thành viên ASEAN theo đuổi các hiệp định thƣơng mại tự do song phƣơng với các nƣớc ngoài khu vực.
Tác giả cho rằng khả năng thứ nhất hoàn toàn có thể xảy ra. AEC với
bốn tính chất là tự do di chuyển hàng hoá, dịch vụ, và lao động có tay nghề và tự do di chuyển vốn hơn sẽ đƣợc hoàn thành vào năm 2015. Nhƣ đã phân tích ở trên, với tiến độ hiện nay, khả năng hoàn thành AFTA, AFAS và AIA vào năm 2015 gần nhƣ chắc chắn. AEC đặt ra mục tiêu tự do di chuyển lao động có tay nghề chỉ trong lĩnh vực dịch vụ và mục tiêu tự do di chuyển vốn hơn còn rất sơ sài nên cả hai mục tiêu này cũng có thể đạt đƣợc vào năm 2015. Sau năm 2015, ASEAN sẽ tiếp tục hoàn thiện AEC theo hướng tiến tới bốn tự
do hoá hoàn toàn. Thí dụ, trong lĩnh vực thƣơng mại hàng hoá và dịch vụ,
ASEAN sẽ phải hoàn thiện các tiêu chuẩn công nhận lẫn nhau và hài hoà hoá