2. CHÍNH SÁCH CÔNG VỀ GIẢM NGHÈO: CHIẾN LƢỢC QUỐC GIA
2.1. LỊCH SỬ CÁC CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO
Việt Nam đã có những cam kết mạnh mẽ trong cuộc chiến giảm nghèo, bằng cách triển khai thực hiện các chƣơng trình mục tiêu ngay từ năm 1998, sau đó xây dựng các chƣơng trình đặc biệt, phù hợp và đồng bộ với các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở cấp quốc gia. Để hiểu rõ hơn khuôn khổ của nghiên cứu này, chúng tôi sẽ trình bày các giai đoạn trƣớc kia trong phần ngay bên dƣới.
2.1.1. KẾT HỢP CHIẾN LƯỢC GIẢM NGHÈO VÀ CÁC CHÍNH SÁCH QUỐC GIA
Chiến lƣợc tổng thể của Việt Nam đƣợc xác định trong các kế hoạch 5 năm và 10 năm bao gồm các mục tiêu và tiêu chí rõ ràng. Các chƣơng trình mục tiêu gắn với kế hoạch tổng thể, nhƣ Chƣơng trình xóa đói giảm nghèo (Hunger Eradication and Poverty Reduction - HEPR) đƣợc chính phủ thông qua vào năm 1998. Chƣơng trình này nhằm xác định các chính sách và tìm giải pháp cho vấn đề đói và nghèo xuất hiện vào đầu những năm 1990. Với chƣơng trình mục tiêu quốc gia này, lần đầu tiên, chính phủ đã đƣa các mục tiêu cụ thể về xóa đói giảm nghèo vào quy hoạch và xác định cơ chế giám sát, các hoạt động và nguồn lực ở tất cả các cấp. Điều này thể hiện cam kết của Việt Nam trong cuộc chiến giảm nghèo.
2.1.2. CHIẾN LƯỢC TĂNG TRƯỞNG VÀ GIẢM NGHÈO, 2002-2005
Năm 2000, Chính phủ Việt Nam đã quyết định xây dựng quy trình lập Chiến lƣợc giảm nghèo. Một ủy ban liên bộ đã đƣợc thành lập để xây dựng Chiến lược toàn diện về Tăng trưởng và Xoá đói giảm nghèo (Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy- CPRGS). Ủy ban này gồm 52 đại diện chính thức của 16 cơ quan thuộc chính phủ, và do Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ (MPI) chỉ đạo. Các nhà tài trợ song phƣơng và đa phƣơng, các đại diện của xã hội dân sự cũng đã đƣợc tham vấn trong quá trình này. Trƣớc khi xây dựng CPRGS, chỉ có Bộ Lao động – Thƣơng binh – Xã hội (MOLISA) phụ trách công tác giảm nghèo. Trong CPRGS, công tác giảm nghèo đƣợc xem là một trục quan trọng trong chính sách của các Bộ.
Tài liệu Chiến lƣợc Giảm nghèo đã đƣợc công bố vào năm 2002 và đƣợc bổ sung thêm vào năm 2003 bằng một phần về cơ sở hạ tầng. Đây là bƣớc đầu tiên của chƣơng trình. Các trục chính của chiến lƣợc này nằm trong kế hoạch hành động để triển khai thực hiện Quy hoạch phát triển kinh tế xã hội 2001-2005.
2.1.3. CHƯƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA GIẢM NGHÈO, 2006-2010
Trong giai đoạn 2 (2006-2010), Chƣơng trình giảm nghèo đã đƣợc chính phủ đổi tên thành
Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo. Chƣơng trình nằm trong Chiến lƣợc phát triển
kinh tế xã hội 2006-2010, nhằm mục tiêu đƣa Việt Nam từ một nƣớc thu nhập thấp thành một nƣớc có thu nhập trung bình vào năm 2010. Về mặt pháp lý, chƣơng trình này dựa trên Quyết định 20/2007/QĐ-TTg của Chính phủ, ban hành ngày 5/2/2007.
MỤC TIÊU
- Giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 22% năm 2005 xuống còn 10-11% năm 2010 ; - Thu nhập của nhóm hộ nghèo tăng 1,45 lần so với năm 2005 ;
- Giảm 50% số xã đặc biệt khó khăn.
TỔ CHỨC CHỈ ĐẠO THỰC HIỆN CHƢƠNG TRÌNH GỒM :
- Ban Chỉ đạo của Chính phủ thực hiện Chƣơng trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo và Chƣơng trình Phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi (Chƣơng trình 135) với sự tham gia của các Bộ, ngành, các tổ chức đoàn thể có liên quan ;
- Văn phòng điều phối Chƣơng trình giúp Ban Chỉ đạo của Chính phủ (đặt tại Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội) và Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội tại các địa phƣơng triển khai thực hiện chƣơng trình.
Nghiên cứu nghèo đô thị, trường hợp Quận 8, TPHCM - tháng 4 năm 2012- 36
CÁC CHÍNH SÁCH LỚN VÀ HÀNH ĐỘNG TRONG CHƢƠNG TRÌNH MỤC TIÊU QUỐC GIA GIẢM NGHÈO 2006 - 2010
TỔNG VỐN CHO CHƢƠNG TRÌNH GIẢM NGHÈO LÀ 43.488 TỶ ĐỒNG, trong đó 3.456 tỷ (8%) trực tiếp dành cho chƣơng trình. Kinh phí lồng ghép với các chính sách khác vào khoảng 40.032 tỷ đồng (tín dụng, y tế, giáo dục, hỗ trợ sản xuất, nhà ở và tiếp cận nƣớc sạch cho đồng bào dân tộc thiểu số) trong đó 10.332 tỷ do ngân sách trung ƣơng cấp.
Biểu đồ: phân bổ nguồn vốn cho chương trình mục tiêu giảm nghèo quốc gia 2006-2010
CÁC CHỈ TIÊU CHỦ YẾU CẦN ĐẠT ĐƢỢC
- Xây dựng cơ sở hạ tầng ở các xã nghèo, đặc biệt khó khăn ; - Có 6 triệu lƣợt hộ nghèo đƣợc vay vốn tín dụng ƣu đãi ;
- Thực hiện khuyến nông - lâm - ngƣ, chuyển giao kỹ thuật, hƣớng dẫn cách làm ăn cho 4,2 triệu lƣợt ngƣời nghèo ;
- Miễn, giảm học phí học nghề cho 150.000 ngƣời nghèo ; - 100% nguời nghèo đƣợc Nhà nƣớc cấp thẻ bảo hiểm y tế ;
- Miễn, giảm học phí và các khoản đóng góp xây dựng trƣờng cho 19 triệu lƣợt học sinh nghèo, trong đó có 9 triệu học sinh tiểu học ;
Chính sách, dự án và hoạt động nhằm tăng thu nhập
•Tiếp cận tín dụng ưu đãi •Hỗ trợ cho hộ nghèo là
người dân tộc thiểu số •Dự án khuyến nông - lâm -
ngư và phát triển sản xuất thủ công
•Xây dựng cơ sở hạ tầng ở các địa phương nghèo.
Chính sách tạo cơ hội cho người nghèo tiếp cận các dịch
vụ xã hội •Chính sách hỗ trợ trong lĩnh vực y tế •Chính sách hỗ trợ trong lĩnh vực giáo dục •Chính sách hỗ trợ nhà ở và tiếp cận nước sinh hoạt •Chính sách hỗ trợ pháp lý
Nhóm dự án nâng cao năng lực và nhận thức
•Dự án nâng cao năng lực giảm nghèo (đào tạo cán bộ giảm nghèo và hoạt động truyền thông); •Hoạt động giám sát, đánh giá 60% 29% 5% 5% 1% Tín dụng
Ngân sách trung ương Huy động từ cộng đồng Ngân sách địa phương Huy động quốc tế
- Tập huấn nâng cao năng lực cho 170.000 cán bộ tham gia công tác giảm nghèo ở các cấp, trong đó 95% là cán bộ cấp cơ sở;
- Hỗ trợ để xoá nhà tạm cho 500.000 hộ nghèo;
- Phấn đấu 98% ngƣời nghèo có nhu cầu đƣợc trợ giúp pháp lý miễn phí. Quan tâm đến tình hình nghèo từ 15 năm nay;
Chính sách ngày càng mang tính liên ngành với sự chủ trì của MOLISA;
Hiện nay, chƣơng trình đang ở giai đoạn 3;
Vốn tín dụng là chủ yếu.
2.2. KHUÔN KHỔ HÀNH ĐỘNG Ở CẤP QUỐC GIA
2.2.1. NGƯỠNG NGHÈO
Việc cải thiện điều kiện sống của ngƣời nghèo đƣợc thể hiện trong các số liệu thống kê. Theo đó, tỷ lệ hộ nghèo đã giảm từ 22% năm 2005 còn 9,45% năm 2010. Nhƣ vậy, Việt Nam còn khoảng 8,2 triệu ngƣời nghèo.
Hiện nay, có hai cách tiếp cận cho phép phân tích tình trạng nghèo ở Việt Nam : cách của Tổng cục thống kê (GSO) và cách của Bộ Lao động – Thƣơng binh – Xã hội (MOLISA). Cách tiếp cận của GSO giống cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới, với ngƣỡng nghèo lƣơng thực (chi tiêu để có đƣợc tối thiểu 2100 calo/ngƣời/ngày) và ngƣỡng nghèo tổng quát (chi tiêu cho nhu cầu lƣơng thực, thực phẩm - khoảng 70% và chi tiêu cho phi thực phẩm – khoảng 30%). GSO thực hiện khảo sát về tình trạng nghèo, chứ không xác lập chuẩn nghèo của Việt Nam. MOLISA chọn cơ sở để xác định ngƣỡng nghèo là mức chi tiêu cần thiết để một ngƣời có thể sống đƣợc và điều chỉnh ngƣỡng nghèo tùy vào lạm phát hàng năm. Chính phủ đã phê duyệt và công bố ngƣỡng nghèo quốc gia cho các giai đoạn :1996-2000, 2001- 2005, 2005-2010 và 2011-2015, trên cơ sở đề xuất của MOLISA.
Bảng 3: các ngưỡng nghèo đã được chính phủ phê duyệt
Giai đoạn Quyết định của Thủ tƣớng Ngƣỡng nghèo ở nông thôn (vnd/ngƣời/tháng) Ngƣỡng nghèo ở đô thị (vnd/ngƣời/tháng) 2001- 2005 143/2001/QĐ-TTg ngày 27/09/2001 100.000 150.000 2006- 2010 170/2005/QĐ-TTg ngày 08/07/2005 200.000 260.000 2011- 2015 09/2011/QĐTTg ngày 30/01/2011 400.000 500.000
Nghiên cứu nghèo đô thị, trường hợp Quận 8, TPHCM - tháng 4 năm 2012- 38
Theo các tiêu chí mới để xác định hộ nghèo, một hộ đƣợc xem là nghèo khi thu nhập hàng tháng của từng ngƣời không vƣợt quá 400.000 vnd ở nông thôn, và 500.000 vnd ở đô thị. Tuy nhiên, đối với hai thành phố lớn là Hà Nội và TPHCM, năm 2011, ngƣỡng nghèo là 1.000.000 vnd/ngƣời/tháng, tức 12 triệu vnd/ngƣời/năm. Điểm này sẽ đƣợc phân tích sâu hơn ở phần cuối.
2.2.2 KHUNG PHÁP LÝ: NGHỊ QUYẾT 80 VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG, 2011-2020 Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 2011 – 2015 tập trung vào ba thách thức : kiểm soát lạm Chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội 2011 – 2015 tập trung vào ba thách thức : kiểm soát lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô, tái cấu trúc nền kinh tế, chuyển đổi mô hình tăng trƣởng và cải thiện cơ sở hạ tầng.
NGHỊ QUYẾT 80/NQ-CP NGÀY 19 THÁNG 5 NĂM 2011, về giảm nghèo bền vững cho giai đoạn 2011-202020 đƣa ra các định hƣớng và mục tiêu cho giai đoạn 3 của chƣơng trình. Nghị quyết nhìn nhận : mặc dù điều kiện sống của ngƣời nghèo đã đƣợc cải thiện và tỷ lệ hộ nghèo trên bình diện quốc gia đã giảm, nhƣng vẫn còn một số điểm hạn chế. Nghị Quyết này cũng đề ra một số hƣớng cải thiện tình hình nhƣ sau :
- kết quả giảm nghèo chƣa thực sự bền vững ;
- số hộ đã thoát nghèo nhƣng mức thu nhập nằm sát chuẩn nghèo còn lớn, tỷ lệ hộ tái nghèo hàng năm còn cao ;
- chênh lệch giàu - nghèo giữa các vùng, nhóm dân cƣ vẫn còn khá lớn ;
- đời sống ngƣời nghèo nhìn chung vẫn còn nhiều khó khăn, nhất là ở khu vực miền núi, vùng cao, vùng đồng bào dân tộc thiểu số ;
- mặc dù Nhà nƣớc luôn dành nguồn lực lớn cho giảm nghèo, nhƣng vẫn chƣa đáp ứng đƣợc nhu cầu ;
- một số chƣơng trình, chính sách giảm nghèo chƣa đồng bộ, còn mang tính ngắn hạn, thiếu sự gắn kết chặt chẽ ;
- cơ chế quản lý, chỉ đạo điều hành, phân công phân cấp còn chƣa hợp lý ; - việc tổ chức thực hiện mục tiêu giảm nghèo ở một số nơi chƣa sâu sát ; - một bộ phận ngƣời nghèo còn tâm lý ỷ lại.
CÁC MỤC TIÊU CỤ THỂ CỦA NGHỊ QUYẾT 80
20
Xem phụ lục.
1. Thu nhập bình quân đầu người
của các hộ nghèo tăng lên 3,5 lần; tỷ lệ hộ nghèo cả nước giảm 2%/năm, riêng các huyện, xã nghèo giảm 4%/năm theo chuẩn nghèo từng giai đoạn 2. Điều kiện sống của người nghèo được cải
thiện rõ rệt, trước hết là về y tế, giáo dục, văn hóa, nước sinh
hoạt, nhà ở; người nghèo tiếp
cận ngày càng thuận lợi hơn các dịch vụ xã hội cơ bản 3. Cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội ở các huyện nghèo; xã nghèo, thôn, bản đặc biệt khó khăn được tập
trung đầu tư đồng bộ theo tiêu chí nông thôn mới, trước
hết là hạ tầng thiết yếu như: giao thông, điện,
nước sinh hoạt.
4. Khoảng cách chênh lệch giữa thành thị và nông thôn, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư được thu
MOLISA - Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội
• Là cơ quan thường trực của Ban chỉ đạo chương trình giảm nghèo, giúp Thủ tướng Chính phủ thống nhất chỉ đạo công tác giảm nghèo trong cả nước;
• Xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011 - 2015 và giai đoạn tiếp theo, bao gồm các Đề án/Dự án giảm nghèo; hệ thống tiêu chí đánh giá công tác giảm nghèo quốc gia ;
• Chủ trì chỉ đạo tổ chức thực hiện Đề án/Dự án Hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với các huyện nghèo theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP, các xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo ;
• Hướng dẫn, chỉ đạo thực hiện chính sách dạy nghề, tạo việc làm, xuất khẩu lao động cho người nghèo.
MPI - Bộ Kế hoạch và Đầu tư
• Chủ trì, phối hợp với các Bộ, ngành liên quan xây dựng trình ban hành tiêu chí phân bổ nguồn lực giảm nghèo; xây dựng, hướng dẫn cơ chế quản lý chương trình giảm nghèo,kiểm tra, đánh giá hiệu quả việc thực hiện cơ chế quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia của các Bộ, ngành, địa phương gắn với việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo. • Hàng năm, căn cứ vào định mức, tiêu chí được duyệt, chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Lao động - Thương binh
và Xã hội, Ủy ban Dân tộc lập kế hoạch, trình Chính phủ phân bổ nguồn lực giảm nghèo cho các địa phương, ưu tiên cho các địa phương có địa bàn đặc biệt khó khăn.
MoF - Bộ Tài chính
• Hướng dẫn và bố trí vốn thực hiện chương trình, dự án và chính sách giảm nghèo theo quy định về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước hiện hành và yêu cầu của Nghị quyết này; hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững
Các Bộ và cơ quan ngang bộ khác cùng tham gia
• Bộ Y tế • Ủy ban Dân tộc
• Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn • Bộ Quốc phòng
• Bộ Giáo dục và Đào tạo • Bộ Xây dựng
• Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch • Bộ Nội vụ
• Bộ Tư pháp
• Bộ Tài nguyên Môi trường
Ngân hàng nhà nước Việt Nam
•Xây dựng,kiểm tra, trình ban hành chính sách tín dụng ưu đãi đối với hộ nghèo,và các chính sách của Ngân hàng chính sách xã hội.
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương
• Kiện toàn hệ thống Ban chỉ đạo giảm nghèo các cấp trên địa bàn;
• Phân bổ nguồn lực ưu tiên cho các huyện, xã nghèo, nghiên cứu, bổ sung chính sách phù hợp để hỗ trợ hộ nghèo, người nghèo trên địa bàn nhằm mục tiêu giảm nghèo bền vững.
Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam
• Chỉ đạo các cấp hội cơ sở tổ chức tốt công tác tuyên truyền, vận động hội viên và toàn dân hưởng ứng, tham gia các cuộc vận động hỗ trợ giảm nghèo như phong trào “Ngày vì người nghèo”; phong trào “Toàn dân xây dựng đời sống văn hóa khu dân cư”; xây dựng “Quỹ khuyến học”; vận động thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới . 2.2.3. PHÂN CHIA VAI TRÒ VÀ TRÁCH NHIỆM Ở CẤP QUỐC GIA
Nghiên cứu nghèo đô thị, trường hợp Quận 8, TPHCM - tháng 4 năm 2012- 40
2.3. KHUÔN KHỔ HÀNH ĐỘNG Ở CẤP THÀNH PHỐ
2.3.1. NGHÈO VÀ NGƯỠNG NGHÈO Ở TPHCM
Đến cuối năm 2010, theo kết quả khảo sát do Sở Lao động – Thƣơng binh – Xã hội (DELISA) thực hiện, TPHCM có chính thức 105.328 hộ nghèo với thu nhập dƣới 12 triệu vnd/ngƣời/năm, chiếm 8,4% dân số toàn thành. Trong số này, có khoảng 30.000 hộ thu nhập dƣới 8 triệu vnd/ngƣời/năm. Song song với việc nâng cao thu nhập, điều kiện sống của ngƣời nghèo cũng đã đƣợc cải thiện nhờ vào các chính sách xã hội và các dự án đầu tƣ cơ sở hạ tầng.
Từ năm 1992, chƣơng trình giảm nghèo đã 6 lần điều chỉnh ngƣỡng nghèo cho phù hợp với thực tế kinh tế-xã hội của TPHCM. Ở cấp thành phố, DELISA là cơ quan tham mƣu xác định ngƣỡng nghèo. Năm 2004, ngƣỡng nghèo đã đƣợc điều chỉnh lên 6 triệu vnd/ngƣời/năm (500.000 vnd hàng tháng) không phân biệt nội thành hay ngoại thành, sau đó tiếp tục điều chỉnh lên 12 triệu vnd/ngƣời/năm (1 triệu vnd hàng tháng) vào năm 2010. Theo Ông Nguyễn Văn Xê, DELISA TPHCM21, ngƣỡng nghèo ở TPHCM cao hơn ở các địa phƣơng khác là vì mức sống cao hơn.
« Sau khi ban hành chuẩn nghèo, lạm phát tăng lên và do đó phải tính toán lại.