6. Kết cấu của 1uận văn
3.4. Đánh giá công tác quản lý vốn ODA tại Sở Giao dịch I-Ngân hàng Phát triển
triển Việt Nam
3.4.1. Kết quả đạt được
Theo đánh giá của 6 Ngân hàng cung cấp ODA lớn cho Việt Nam bao gồm Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), Ngân hàng Thế giới (WB), Cơ quan Phát triển Pháp (AFD), Ngân hàng Tái thiết Đức (KfW), Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JBIC) và Ngân hàng Xuất nhập khẩu Hàn Quốc (Korea Eximbank) thì Việt Nam đang triển khai khá tốt các dự án sử dụng vốn ODA với số dự án hoàn thành cao.
Sau 5 năm hoạt động và hoàn thiện, công tác quản lý vốn ODA tại Ngân hàng Phát triển Việt Nam nói chung và Sở Giao dịch I nói riêng thu đƣợc kết quả khả quan, hoạt động cho vay lại vốn ODA đã trở thành một nghiệp vụ chính và quan trọng với nhiều các chƣơng trình, dự án trong các lĩnh vực nhƣ cơ sở hạ tầng giao thông, cấp thoát nƣớc, chế biến và xử lý rác thải, sử dụng năng lƣợng hiệu quả, năng lƣợng tái tạo,… Những chƣơng trình, dự án sử dụng nguồn vốn ODA đã và đang phát huy hiệu quả, đóng góp vào sự phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam. Kết quả đạt đƣợc đó là:
* Tốc độ giải ngân nhanh và hiệu quả
Các dự án Năng lƣợng nông thôn 2, dự án Cấp nƣớc và vệ sinh nông thôn đồng bằng Sông Hồng, dự án xây dựng đƣờng cao tốc Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây, dự án xây dựng đƣờng cao tốc đƣờng cao tốc Nội Bài - Lào Cai, các dự án phát triển ngành điện, truyền tải phân phối điện… đƣợc các nhà tài trợ đánh giá cao trong quá trình kiểm soát hồ sơ, giải ngân dự án.
*Thay đổi đáng kể của cơ sở hạ tầng kinh tế, xã hội.
Trong lĩnh vực giao thông vận tải, truyền thông và năng lƣợng, vốn ODA góp phần không nhỏ vào việc cải tạo xây dựng mới tạo chuyển biến tích cực đối với
cơ sở hạ tầng kinh tế. Bên cạnh đó, các dự án đầu tƣ cho giáo dục, y tế, hiện đại hoá tổ chức tài chính,... ảnh hƣởng tích cực lớn đối với xã hội trong địa bàn nói riêng và cả nƣớc nói chun. Thông qua cac dự án đầu tƣ vốn ODA giúp năng lực sản xuất các ngành đƣợc thúc đẩy, tạo công ăn việc làm cho ngƣời lao động.
*Tăng cường năng lực nâng cao vị thế của Sở Giao dịch I, Ngân hàng Phát triển, mở rộng khả năng huy động vốn nước ngoài
Kết quả của việc hoàn thành xuất sắc công tác quản lý cho vay lại vốn ODA đã nâng cao đƣợc vị thế, vai trò của của Sở Giao dịch I trong toàn ngành nói riêng và vị thế của Ngân hàng phát triển trong hệ thống tài chính của Việt Nam.Từ một cơ quan cho vay lại thụ động, Ngân hàng phát triển đã khẳng định vai trò cơ quan cho vay lại ODA lớn nhất của Chính phủ, đƣợc Bộ Tài chính chỉ định Cơ quan kiểm soát chi vốn ODA cho vay lại và là một đầu mối quan trọng tham gia tƣ vấn cho Chính phủ trong xây dựng các cơ chế chính sách về thu hút, quản lý, thẩm định, cho vay và giải ngân vốn ODA.
Thành công của công tác quản lý ODA cho vay lại đã nâng cao uy tín của Ngân hàng phát triển không chỉ trong hệ thống tài chính của quốc gia mà còn trong sự nhìn nhận của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế song phƣơng và đa phƣơng. Vai trò của Ngân hàng phát triển không những đƣợc Bộ Tài chính và các cơ quan đánh giá cao mà còn đƣợc các nhà tài trợ quan tâm, thừa nhận.
Các chƣơng trình, dự án trên vay vốn ODA do Sở Giao dịch I quản lý mang lại những đóng góp không nhỏ cho sự phát triển bền vững của nền kinh tế địa bàn nói riêng và cả nƣớc nói chung, phù hợp với quan điểm phát triển kinh tế xã hội hiện nay.
Việc công nhận và đánh giá cao vai trò của Ngân hàng phát triển từ phía cộng đồng các nhà tài trợ đã tạo một bƣớc đột phá trong công tác quản lý ODA, có ảnh hƣởng tích cực đến hoạt động, chức năng nhiệm vụ và tạo tiền đề cho xây dựng chiến lƣợc phát triển lâu dài của hệ thống Ngân hàng phát triển. Qua đó, cho thấy Ngân hàng Phát triển Việt Nam nói chung, Sở Giao dịch I nói riêng đã góp phần nâng cao chất lƣợng quản lý vốn ODA nhƣ sau:
+ Thứ nhất: Đó là với tƣ cách là cơ quan cho vay lại ODA lớn nhất, Ngân hàng phát triển đã đƣợc các nhà tài trợ cấp ODA viện trợ không hoàn lại để nâng
cao năng lực thẩm định, phân tích và quản lý dự án thông qua các dự án hỗ trợ kỹ thuật của Nhật Bản, WB. Hỗ trợ kỹ thuật này không những nâng cao năng lực chuyên môn, ngoại ngữ cho cán bộ Ngân hàng phát triển mà còn giới thiệu, bổ sung cho Ngân hàng phát triển kiến thức về phƣơng thức quản lý tiên tiến, từng bƣớc tiếp cận với tiêu chuẩn quốc tế.
+Thứ hai: Góp phần huy động vốn nƣớc ngoài phục vụ cho đầu tƣ phát triển nói chung nhằm đáp ứng mục tiêu đầu tƣ của quốc gia, đặc biệt trong đó có việc huy động vốn để phát triển những ngành mới mang tính chiến lƣợc và đột phá vào các trọng tâm phát triển, tuy còn non trẻ nhƣng có những tác động tích cực đối với mục tiêu phát triển bền vững nhƣ phát triển đƣờng cao tốc, tiết kiệm năng lƣơng, chống biến đổi khí hậu...
Thứ ba: Khẳng định vai trò công cụ của Chính phủ trong việc huy động các nguồn lực trong và ngoài nƣớc; thực hiện chủ trƣơng hội nhập kinh tế thế giới thông qua công tác cho vay lại vốn ODA.
Tuy nhiên, do đặc thù nguồn vốn ODA là cho vay dài hạn nên phụ thuộc vào khá nhiều yếu tố bất định. Tình hình thực hiện các dự án thƣờng bị chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục, chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân thấp. Do vậy thời gian hoàn thành dự án kéo dài, đặc biệt là vốn đầu tƣ thực tế thƣờng tăng hơn so với dự kiến và cam kết làm phát sinh rất nhiều khó khăn trong quá trình quản lý, theo dõi nợ vay và kiểm soát chi.
Bên cạnh đó, khuôn khổ thể chế pháp lý chƣa hoàn thiện và đồng bộ, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện hai thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nƣớc, một thủ tục với nhà tài trợ. Mặc dù đã có những nỗ lực nhất định từ phía các nhà tài trợ trong vấn đề thống nhất thủ tục nhƣng Chính Phủ chƣa hình thành quy định hệ thống thủ tục trong nƣớc theo kiểu “khung”, các vấn đề chi tiết cho phép áp dụng thủ tục và hƣớng dẫn của nhà tài trợ, điều này cũng làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, tăng khả năng rủi ro và nảy sinh nhiều vƣớng mắc trong quá trình quản lý theo dõi nhận nợ, kiểm soát chi, thƣờng xuyên phải xin ý kiến chỉ đạo giải quyết các vƣớng mắc trên bằng văn bản lên Ngân hàng phát triển Việt Nam.
3.4.2. Những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân
3.4.2.1. Những hạn chế
Qua những năm qua, Công tác quản lý vốn nƣớc ngoài tại Sở Giao dịch I đã đƣợc nâng cao cả về lƣợng và chất, đƣợc NHPT Việt Nam và các nhà tài trợ đánh giá cao, góp phần phát triển KT-XH. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt làm đƣợc vẫn còn nhiều hạn chế cần khắc phục trong thời gian tới.
* Hạn chế trong thu hút vốn ODA
Chính phủ và các cơ quan có liên quan đã ban hành tƣơng đối đồng bộ hoàn chỉnh các văn bản quản lý ODA đặc biệt là vấn đề hài hoà thủ tục giữa các quy định của nhà tài trợ và quy định của Chính phủ Việt Nam. Đây là căn cứ pháp lý quan trọng để Ngân hàng Phát triển hƣớng dẫn Sở Giao dịch I quản lý dự án, thực hiện tốt vai trò của mình. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, các thủ tục của nhà tài trợ và các cơ quan Chính phủ về phê duyệt danh mục phân bổ vốn, quy định thẩm định, phê duyệt dự án thƣờng mất nhiều thời gian dẫn đến cơ hội đầu tƣ bị bỏ lỡ. Hơn nữa, việc thu hút nguồn vốn của ODA gắn liền với các mối quan hệ liên ngân hàng, liên bộ và đối ngoại khá phức tạp.
* Hạn chế trong công tác thẩm định, kiểm tra giám sát
Công tác thẩm định là khâu rất quan trọng, đòi hỏi các quy định, hƣớng dẫn rất chi tiết, cụ thể để không chỉ đánh giá đƣợc hiệu quả tại thời điểm thẩm định mà hiệu quả trong tƣơng lai của dự án, phải phân tích để giảm thiểu các rủi ro nếu có biến động về các mặt trong tƣơng lai. Chủ trì thẩm định tại Sở là Phòng Thẩm định phối hợp với Phòng QLVNN thẩm định các dự án vay vốn ODA. Trên thực tế, việc thẩm định vẫn còn nhiều điểm chƣa đạt yêu cầu, công tác thẩm định còn máy móc, chƣa đánh giá hết đƣợc các yếu tố ảnh hƣởng tới dự án. Mặt khác, các dự án ODA là các dự án đặc thù, mục tiêu duy nhất không phải là lợi nhuận đồng thời kèm theo nhiều điều kiện của nhà tài trợ, do vậy cũng khó khăn trong công tác thẩm định.
Sau công tác giải ngân thì việc đầu tiên các ngân hàng phải làm là việc kiểm tra giám sát các khoản cho vay lại nguồn vốn ODA có đƣợc sử dụng đúng mục đích hay không. Tuy nhiên công tác này còn bị buông lỏng, thiếu các chế tài để xử lý tạo cơ hội cho các hoạt động tham nhũng, kiếm lời bất chính. Mặc dù Việt Nam đƣợc
các nhà tài trợ đánh giá việc quản lý sử dụng vốn ODA khá tốt. Vốn ODA chiếm khoảng 5% GDP trong đó đa số là các khoản vay có lãi suất thấp, thời hạn vay dài. Tuy nhiên nó vẫn có thể trở thành những gánh nặng nợ cho tƣơng lai nếu việc đầu tƣ các dự án không mang lại hiệu quả. Việc kiểm tra giám sát ở Sở giao dịch I mới chỉ đƣợc tổ chức thực hiện định kỳ 6 tháng một lần, việc kiểm tra chƣa đƣợc rộng rãi và mang tính chất bắt buộc.
Sự trao đổi, phối hợp giữa các bên có liên quan trong quá trình thực hiện dự án nhƣ chủ đầu tƣ, cơ quan nhà nƣớc, Ngân hàng Phát triển chƣa thực tốt, đặc biệt là việc nắm bắt thông tin dự án, xử lý các vấn đề phát sinh.
* Một số hạn chế khác
Nguồn vốn ODA đƣợc tài trợ từ nhiều nhà tài trợ, từ nhiều tổ chức, nhiều quốc gia kèm theo nhiều điều kiện khác nhau. Mỗi nhà tài trợ lại có những yêu cầu riêng đối với dự án của mình, đôi khi có những điều khoản chƣa trùng khớp, mâu thuẫn với các quy định của Việt Nam do đó rất khó khăn trong quá trình quản lý, kiểm soát và xử lý khi có những vƣớng mắc xảy ra. Điều này đòi hỏi nguồn nhân lực thực hiện phải có trình độ, nhanh nhẹn và có những kỹ năng xử lý nhất định. Tuy nhiên trên thực tế, Phòng QLVNN tại Sở Giao dịch I còn thiếu về nhân lực, về kinh nghiệm, trình độ, chuyên nghiệp đòi hỏi phải tăng cƣờng công tác đào tạo hơn nữa.
Hệ thống thông tin tin học phục vụ yêu cầu quản lý ODA còn nhiều bất cập dẫn đến việc tổng hợp, báo cáo thống kê, chiết xuất báo cáo phục vụ công tác điều hành còn chƣa kịp thời, chƣa đầy đủ.
Hơn nữa, so với các Ngân hàng Thƣơng mại khác, Ngân hàng Phát triển không đƣợc làm nghiệp vụ thanh toán quốc tế cũng là một hạn chế làm giảm hiệu quả công tác quản lý nguồn vốn này.
Đối với việc quản lý các dự án ODA có mục tiêu, Ngân hàng Phát triển chƣa xây dựng đƣợc cơ chế quản lý chung áp dụng cho tất cả các dự án nên trong quá trình triển khai còn gặp nhiều lúng túng, đặc biệt về cơ chế trích lập dự phòng rủi ro.
Sở Giao dịch I đã cố gắng tận thu, tuy nhiên nợ quá hạn tiếp tục tăng tập trung vào các dự án thuộc diện khó khăn, nợ đọng lâu ngày. Sở Giao dịch I đã có văn bản đề nghị NHPT Việt Nam, Bộ Tài chính cho cơ cấu nợ để tạo điều kiện cho đơn vị có
thời gian phục hồi sản xuất, tạo nguồn thu để trả nợ. Tuy nhiên vẫn chƣa đƣợc Bộ tài chính chấp thuận.
Công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra, đánh giá tình hình đầu tƣ ODA, đánh giá hiệu quả công trình sau đầu tƣ còn hạn chế. Việc đánh gái chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện) mà chƣa đánh giá đƣợc hiệu quả sau đầu tƣ dẫn đến chất lƣợng báo cáo chƣa thể phản ánh đúng, đủ về dự án.
Công tác mua bảo hiểm còn chậm do nhiều Chủ đầu tƣ không hợp tác đặc biệt là các dự án chỉ Ghi thu - ghi chi. Các hợp đồng mua bảo hiểm ph ần lớn ngƣời thụ hƣởng không phải là Sở Giao dịch I.
3.4.2.2. Nguyên nhân
Nguyên nhân khách quan
* Rủi ro do ảnh hưởng của thời tiết, thiên tai địch họa, ảnh hưởng của thị trường khu vực và thế giới:
Nền kinh tế Việt Nam ngày càng hội nhập sâu rộng đối với nền kinh tế thế giới, theo đó những biến động của nền kinh tế thế giới sẽ ảnh hƣởng trực tiếp đến Việt Nam. Nhiều dự án vay vốn ODA tại Sở giao dịch 1 bị ảnh hƣởng bởi nguyên nhân này nhƣ các dự án đầu tƣ phát triển cà phê, dự án phát triển vùng nguyên liệu chè, dự án thức ăn chăn nuôi Ngọc Hồi, các dự án nuôi trồng đánh bắt thủy hải sản… Vốn đầu tƣ xây dựng nhà máy, vùng nguyên liệu rất lớn nhƣng không đón bắt đƣợc tín hiệu trên thị trƣờng thế giới, cung lớn hơn cầu, giá sụt giảm mạnh, thu nhập không bù đắp đƣợc chi phí, sản phẩm không tiêu thụ đƣợc. Khủng hoảng kinh tế toàn cầu cũng khiến các doanh nghiệp trong nƣớc ảnh hƣởng nghiêm trọng, các hợp đồng xuất nhập khẩu đã ký không thực hiện đúng kế hoạch, các nguồn vốn nƣớc ngoài đầu tƣ, tài trợ dự án không đƣợc giải ngân theo cam kết đẩy các doanh nghiệp trong nƣớc vào tình trạng khó khăn về cân đối nguồn tài chính làm cho các dự án trong đó có vay vốn tín dụng đầu tƣ không triển khai đúng tiến độ, không có nguồn thu để trả nợ ngân hàng.
* Về cơ chế chính sách:
Thẩm quyền xử lý đối với các dự án ODA quá hạn chƣa rành rọt dẫn đến Sở Giao dịch I, Ngân hàng Phát triển bị thụ động trong quá trình xử lý. Việc ghi thu-
ghi chi từ Bộ Tài chính còn chƣa kịp thời dẫn đến việc Chủ đầu tƣ chậm nhận nợ; việc giải ngân trực tiếp của các Chƣơng trình có mục tiêu, các dự án thuộc Quỹ quay vòng còn chậm do nguyên nhân chủ yếu là thiếu vốn đối ứng, hạn mức tín dụng thấp.
Ngân hàng nhà nƣớc cũng chƣa có quy định cụ thể về tỷ lệ trích lập dự phòng rủi ro gây lúng túng cho Sở Giao dịch I trong quá trình xử lý quản lý dự án.
- Chính sách liên quan đến bảo đảm tiền vay: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về giao dịch bảo đảm và đăng ký giao dịch bảo đảm nhƣ đã tiếp thu đƣợc những kinh nghiệm quốc tế, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội của Việt Nam và thể hiện mạnh mẽ tƣ tƣởng cải cách hành chính, cải cách tƣ pháp trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, hệ thống các cơ quan đăng ký giao dịch bảo đảm đã đƣợc thành lập đầy đủ và hoạt động có hiệu quả với số lƣợng đơn yêu cầu đăng ký, tìm hiểu thông tin ngày càng tăng. Tuy nhiên các văn bản pháp luật cũng nhƣ các thông tƣ hƣớng dẫn trong thời gian qua vẫn còn sự bất cập chƣa phù hợp với yêu cầu thực tế, còn chồng chéo, chƣa rõ ràng trong thuật ngữ gây nên khó khăn tốn kém cho khách hàng và hoạt động cấp tín dụng của Ngân hàng thƣơng mại.
+ Hành lang pháp lý cho hoạt động giao dịch bảo đảm chƣa hoàn chỉnh, đồng bộ và thiếu thống nhất giữa các văn bản, việc đăng ký giao dịch bảo đảm thực