6. Kết cấu của luận văn
1.3.2. Nội dung cơ bản về quản lý chi ngân sách nhà nƣớc
1.3.2.1. Quản lý chi đầu tư phát triển
Chi đầu tƣ phát triển của NSNN là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã tập trung vào NSNN để xây dựng cơ sở hạ tầng KT-XH, phát triển sản xuất và thực hiện dự trữ vật tƣ hàng hóa nhằm thực hiện mục tiêu ổn định và tăng trƣởng của nền kinh tế.
Chi đầu tƣ phát triển có các đặc điểm sau:
- Chi đầu tƣ phát triển của ngân sách là khoản chi tích lũy.
- Quy mô và cơ cấu chi đầu tƣ phát triển của NSNN không cố định và phụ thuộc vào chiến lƣợc phát triển KT-XH của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ và mức độ phát triển của khu vực kinh tế tƣ nhân.
- Chi đầu tƣ phát triển phải gắn chặt với chi thƣờng xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tƣ.
Quản lý chi đầu tƣ phát triển của NSNN là một nội dung rất rộng lớn, quan trọng nhất là quản lý chi đầu tƣ xây dựng cơ bản (XDCB), đây là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn nhất trong chi đầu tƣ phát triển và đƣợc thực hiện theo phƣơng thức không hoàn trả.
Nhằm đảm bảo nâng cao hiệu quả vốn đầu tƣ XDCB, việc quản lý cấp phát vốn đầu tƣ cần tuân thủ các nguyên tắc sau:
- Cấp phát vốn đầu tƣ XDCB phải đảm bảo đúng mục đích và đúng kế hoạch. Đây là nguyên tắc quan trọng do nguồn vốn và phƣơng hƣớng sử dụng vốn đầu tƣ đã đƣợc ghi trong dự toán ngân sách hàng năm. Nguyên tắc này đòi hỏi việc cấp phát chỉ đƣợc tiến hành cho những công trình đã đƣợc ghi kế hoạch và phải có đầy đủ thủ tục XDCB theo quy định.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
- Vốn đầu tƣ XDCB đƣợc cấp phát trực tiếp. Nguyên tắc này đòi hỏi vốn đầu tƣ XDCB phải đƣợc cấp phát trực tiếp cho từng công trình, từng chủ đầu tƣ.
- Vốn đầu tƣ XDCB đƣợc cấp phát theo mức độ hoàn thành thực tế của công trình, theo đúng dự toán đƣợc duyệt. Chủ đầu tƣ chỉ thanh toán cho bên nhận thầu khi đã hoàn thành bàn giao công trình hay hạng mục công trình hoặc khối lƣợng hoàn thành theo giai đọan, điểm dừng kỹ thuật. Nguyên tắc này đảm bảo việc cấp phát vốn đầu tƣ đƣợc sử dụng đúng mục đích.
- Cấp phát vốn đầu tƣ XDCB phải đƣợc thực hiện kiểm tra bằng đồng tiền. Việc kiểm tra này đƣợc thực hiện trong toàn bộ quá trình đầu tƣ. Thực hiện kiểm tra bằng đồng tiền trong quá trình cấp phát vốn đầu tƣ nhằm đảm bảo tính hợp lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ.
Các nguyên tắc này có mối quan hệ mật thiết với nhau nhằm đảm bảo vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc đƣợc cấp phát kịp thời, đúng kế hoạch, đúng mục đích và đạt hiệu quả kinh tế cao.
Quản lý cấp phát, thanh toán vốn đầu tƣ thuộc NSNN bao gồm các nội dung sau:
- Lập, thông báo kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB hàng năm.
Các dự án đầu tƣ từ NSNN chỉ đƣợc ghi vốn kế hoạch khi đủ các điều kiện theo quy định hiện hành của Nhà nƣớc về quản lý đầu tƣ và xây dựng. Trong thời gian lập dự toán ngân sách hàng năm, căn cứ vào tiến độ và mục tiêu của dự án, chủ đầu tƣ lập kế hoạch vốn đầu tƣ của dự án gởi cơ quan quản lý cấp trên để tổng hợp vào dự toán ngân sách theo quy định của luật NSNN.
Sau khi dự toán NSNN đƣợc Quốc hội quyết định, trên cơ sở đề nghị của Bộ Kế hoạch - Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Thủ tƣớng Chính phủ giao UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc TW lập phƣơng án phân bổ vốn đầu tƣ thuộc địa phƣơng quản lý trình thƣờng trực HĐND cùng cấp quyết định. Thực hiện nghị quyết của HĐND, UBND phân bổ và quyết định giao kế hoạch vốn đầu tƣ cho từng dự án đã đủ điều kiện thủ tục đầu tƣ thuộc phạm vi quản lý đảm bảo khớp đúng với chỉ tiêu đƣợc giao về tổng mức đầu tƣ, cơ cấu vốn, cơ cấu ngành kinh tế... Đối với cấp huyện, thị
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
xã, thành phố thuộc Tỉnh thì phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì phối hợp với các cơ quan chức năng của Huyện tham mƣu cho UBND cấp Huyện phân bổ vốn đầu tƣ cho từng dự án do Huyện quản lý. Sau khi phân bổ UBND Huyện báo cáo kế hoạch vốn đầu tƣ cho Sở Tài chính.
- Thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tƣ XDCB hàng năm. Đối với các dự án do Tỉnh (hoặc thành phố trực thuộc tỉnh, huyện) quản lý, Sở Tài chính (hoặc phòng Tài chính kế hoạch) thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tƣ cho KBNN cùng cấp để làm căn cứ thanh toán vốn cho các dự án đồng thời gửi cho các ngành để theo dõi quản lý.
Chủ đầu tƣ phải gửi cho cơ quan tài chính các cấp các tài liệu cơ sở của dự án để kiểm tra, thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tƣ cho dự án, cụ thể:
+ Văn bản phê duyệt đề cƣơng hoặc nhiệm vụ dự án quy hoạch; văn bản cho phép tiến hành chuẩn bị đầu tƣ.
+ Dự toán chi phí cho công tác quy hoạch, chuẩn bị đầu tƣ hoặc chuẩn bị thực hiện dự án.
+ Quyết định đầu tƣ dự án của cấp có thẩm quyền, quyết định phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán.
- Cấp phát vốn đầu tƣ XDCB thuộc NSNN.
Để đƣợc cấp phát vốn đầu tƣ, các dự án đầu tƣ phải đảm bảo các điều kiện sau:
+ Phải có đủ thủ tục đầu tƣ theo quy định.
+ Đã đƣợc ghi vào kế hoạch đầu tƣ XDCB của năm.
+ Đã tổ chức đấu thầu tuyển chọn tƣ vấn mua sắm vật tƣ, thiết bị và xây lắp theo quy định.
Phƣơng pháp cấp phát vốn đầu tƣ XDCB gồm hai khâu:
+ Cấp phát tạm ứng: nhằm đảm bảo vốn cho các đơn vị thực hiện các công việc thi công xây lắp, mua sắm thiết bị, thuê tƣ vấn, đền bù giải phóng mặt bằng. Do vậy cấp tạm ứng nhằm tạo điều kiện cho các đơn vị hoàn thành dự án đúng kỳ hạn.
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
+ Cấp phát khối lƣợng hoàn thành: đây là nội dung chính của cấp phát vốn đầu tƣ XDCB và là khâu quyết định nhằm đảm bảo cấp phát đúng thiết kế, đúng kế hoạch và dự toán đƣợc duyệt. Nội dung cấp phát theo khối lƣợng công trình hoàn thành bao gồm: khối lƣợng công tác quy hoạch hoàn thành, khối lƣợng công tác chuẩn bị đầu tƣ hoàn thành, khối lƣợng thực hiện dự án đầu tƣ hoàn thành, các chi phí khác của dự án.
- Quyết toán vốn đầu tƣ XDCB:
Tất cả các dự án đầu tƣ sử dụng vốn NSNN đều phải thực hiện quyết toán vốn đầu tƣ xây dựng công trình ngay sau khi công trình hoàn thành bàn giao đƣa vào khai thác, sử dụng. Vốn đầu tƣ đƣợc quyết toán là toàn bộ chi phí hợp pháp đã đƣợc thực hiện trong quá trình đầu tƣ để đƣa dự án vào khai thác sử dụng. Chi phí hợp pháp là chi phí thực hiện đúng với thiết kế, dự toán đƣợc duyệt, đảm bảo đúng định mức, đơn giá, chế độ tài chính kế toán, hợp đồng kinh tế kỹ thuật đƣợc ký kết và các quy định của nhà nƣớc có liên quan. Báo cáo quyết toán vốn đầu tƣ phải xác định đầy đủ, chính xác tổng chi phí đầu tƣ đã thực hiện; phân định rõ nguồn vốn đầu tƣ; chi phí đầu tƣ đƣợc phép không tính vào giá trị tài sản hình thành qua đầu tƣ dự án; giá trị tài sản hình thành qua đầu tƣ dự án, tài sản cố định, tài sản lƣu động; đồng thời phải bảo đảm đúng nội dung, thời gian lập, thẩm tra và phê duyệt theo quy định.
1.3.2.2. Nội dung quản lý chi thường xuyên
Chi thƣờng xuyên là một bộ phận của chi NSNN, nó phản ảnh quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN để thực hiện các nhiệm vụ thƣờng xuyên về quản lý KT-XH của Nhà nƣớc. Chi thƣờng xuyên của NSNN bao gồm các khoản chi cho các lĩnh vực: sự nghiệp kinh tế; sự nghiệp giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội; chi bộ máy quản lý nhà nƣớc; chi an ninh quốc phòng, chi chuyển giao,… Cùng với quá trình phát triển KT-XH các nhiệm vụ thƣờng xuyên của Nhà nƣớc ngày càng tăng lên làm phong phú thêm nội dung chi thƣờng xuyên của ngân sách.
Chi thƣờng xuyên có các đặc điểm cơ bản sau: Đây là những khoản chi có tính chất liên tục; là những khoản chi mang tính chất tiêu dùng; phạm vi, mức độ
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
chi thƣờng xuyên phụ thuộc vào cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nƣớc và quy mô cung ứng các hàng hóa công của Nhà nƣớc.
Chi thƣờng xuyên của NSNN phải đảm bảo các nguyên tắc sau:
- Nguyên tắc quản lý theo dự toán: lập dự toán là khâu đầu tiên và cũng là khâu quan trọng nhất của toàn bộ chu trình ngân sách, nó quyết định chất lƣợng phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính. Lập dự toán là căn cứ quan trọng cho việc quản lý và kiểm soát chi thƣờng xuyên. Hay nói cách khác quản lý theo dự toán đối với chi thƣờng xuyên là cơ sở để đảm bảo cân đối NSNN, tạo điều kiện chấp hành NSNN, hạn chế tính tùy tiện của các đơn vị sử dụng NSNN. Do đó vấn đề là cần phải nâng cao chất lƣợng lập và xét duyệt dự toán trên cơ sở bố trí NSNN sát đúng với nhiệm vụ của từng đối tƣợng và các loại hình hoạt động. Dự toán chi sau khi đƣợc cấp có thẩm quyền phê duyệt có giá trị nhƣ chỉ tiêu pháp lệnh. Các ngành, các cấp, các đơn vị phải có trách nhiệm chấp hành dự toán chi thƣờng xuyên đƣợc duyệt trong quá trình hoạt động của mình, phải phân bổ và sử dụng cho các khoản, các mục chi theo đúng mục lục ngân sách quy định.
- Nguyên tắc hiệu quả. Đây là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu trong quản lý kinh tế nói chung và quản lý chi thƣờng xuyên nói riêng. Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính là có giới hạn nhất định, cho nên trong quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực cần phải tính toán sao cho đạt đƣợc những mục tiêu đề ra. Tính hiệu quả đòi hỏi các đơn vị sử dụng NSNN phải cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cho xã hội với mức chi phí hợp lý nhất vì vậy các đơn vị phải sử dụng nguồn lực một cách tiết kiệm. Quán triệt nguyên tắc này đòi hỏi phải xây dựng các định mức tiêu chuẩn chi tiêu phù hợp với từng đối tƣợng, từng tính chất công việc và phù hợp với thực tế, hình thành các phƣơng thức cấp phát phù hợp với đặc thù của nhóm các đơn vị thụ hƣởng ngân sách. Khi đánh giá hiệu qủa cần xem xét một các toàn diện về các mặt: kinh tế, xã hội, môi trƣờng …
- Nguyên tắc đảm bảo sự tự chủ về tài chính của các đơn vị sử dụng ngân sách. Nguyên tắc này bắt nguồn từ nguyên tắc hiệu quả ở trên. Nội dung cơ bản của nguyên tắc này là: các đơn vị chủ động xây dựng dự toán chi phù hợp với nhu cầu
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
chi và nhiệm vụ hoạt động của mình; trên cơ sở dự toán đƣợc duyệt, các đơn vị chủ động phân bổ và sử dụng kinh phí theo nhu cầu thực tế của đơn vị mình.
- Nguyên tắc chi trả trực tiếp qua KBNN. KBNN là cơ quan tài chính đƣợc Nhà nƣớc giao nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN, do vậy có nhiệm vụ trực tiếp thanh toán mọi khoản chi ngân sách. KBNN có nhiệm vụ kiểm soát mọi khoản chi ngân sách và có quyền từ chối đối với các khoản chi sai chế độ và chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Các khoản chi ngân sách phải đƣợc thanh toán trực tiếp đến các đối tƣợng thụ hƣởng, hạn chế tối đa thanh toán qua trung gian. Để thực hiện tốt nguyên tắc này yêu cầu các đơn vị dự toán phải mở tài khoản tại KBNN để thực hiện các giao dịch của mình, chịu sự kiểm tra của KBNN trong quá trình sử dụng kinh phí do ngân sách cấp phát, sử dụng nguồn thu sự nghiệp của đơn vị, kể cả quá trình lập dự toán và quyết toán của đơn vị.
Quản lý chi thƣờng xuyên bao gồm các nội dung sau:
Thứ nhất, xây dựng hệ thống định mức chi ngân sách. Đây là công cụ rất quan trọng để cơ quan tài chính các cấp có căn cứ để lập phƣơng án phân bổ ngân sách, kiểm tra quá trình chấp hành ngân sách và thẩm tra xét duyệt quyết toán của các đơn vị sử dụng ngân sách. Bên cạnh đó định mức chi cũng là cơ sở pháp lý để các đơn vị sử dụng ngân sách triển khai thực hiện dự toán ngân sách đƣợc giao theo đúng chế độ quy định. Định mức chi bao gồm hai loại: định mức phân bổ và định mức sử dụng ngân sách.
- Định mức phân bổ ngân sách. Đây là định mức mang tính chất tổng hợp. Lọai định mức này biểu hiện nhƣ: định mức kinh phí hành chính trên một biên chế, định mức chi tổng hợp cho một học sinh thuộc các cấp học, một giƣờng bệnh; định mức cho sự nghiệp văn hóa thông tin, phát thanh truyền hình, thể dục thể thao tính trên một ngƣời dân… Định mức này có thể ban hành hàng năm hoặc tính cho cả một thời kỳ ổn định ngân sách có tính đến yếu tố điều chỉnh tăng hàng năm do trƣợt giá. Trên cơ sở tổng chi ngân sách địa phƣơng đƣợc Chính phủ giao và định mức phân bổ ngân sách của Thủ tƣớng chính phủ, các địa phƣơng xây dựng và ban hành
Số hóa bởi Trung tâm Học liệu – Đại học Thái Nguyên http://www.lrc-tnu.edu.vn
các định mức phân bổ cho các ngành, các cấp, các đơn vị thụ hƣởng ngân sách phù hợp với điều kiện KT-XH và khả năng ngân sách của địa phƣơng mình.
- Định mức sử dụng ngân sách: loại định mức này biểu hiện nhƣ chế độ tiền lƣơng, phụ cấp lƣơng, chế độ công tác phí, thanh toán cƣớc phí điện thọai… Loại định mức này khá đa dạng do chi thƣờng xuyên bảo gồm nhiều lĩnh vực khác nhau. Theo quy định hiện hành phần lớn các định mức này do Bộ Tài chính và các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phối hợp với Bộ Tài chính ban hành. Đối với địa phƣơng thì HĐND Tỉnh đƣợc ban hành một số định mức, chế độ chi tiêu phù hợp với đặc thù địa phƣơng. Đây là cơ sở pháp lý để các đơn vị sử dụng ngân sách chấp hành khi chi tiêu ngân sách đƣợc cấp và cũng là cơ sở để KBNN thực hiện kiểm soát chi.
Do tầm quan trọng của định mức đối với công tác quản lý chi thƣờng xuyên nên khi xây dựng định mức cần chú ý các yêu cầu sau:
+ Định mức chi phải đƣợc xây dựng một cách khoa học, không mang tính áp đặt chủ quan từ cấp trên, từ trung ƣơng xuống, phải phù hợp với đặc điểm hoạt động của từng đơn vị, với từng nội dung chi.
+ Định mức chi phải mang tính thực tiễn cao, phản ảnh đƣợc mức độ phù hợp của các định mức chi với nhu cầu kinh phí cho hoạt động. Phải tổ chức theo dõi và đánh giá tình hình thực hiện định mức, từ đó điểu chỉnh kịp thời cho phù hợp với biến động của thực tiễn.
+ Định mức phải mang tính ổn định nhằm đảm bảo ổn định chi thƣờng xuyên trong cân đối ngân sách cũng nhƣ thực hiện chính sách khoán chi hành chính, giao quyền tự chủ cho các đơn vị sự nghiệp có thu.