Như đã phân tích ở phần trên, đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ bằng nguồn vốn trong nước đã đạt được những thành tựu to lớn, tuy nhiờn, bên cạnh đó cũng còn những mặt hạn chế nhất định cần phải khắc phục. Có thể thấy, các hạn chế này là do các nguyên nhân chủ yếu sau:
Thứ nhất, hệ thống cơ sở pháp lý liên quan tới đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ chưa hoàn thiện và thiếu đồng bộ nên chưa đủ tạo ra môi trường thu hút mạnh nguồn vốn ngoài ngân sách. Thực tế là văn bản pháp lý và kinh nghiệm của Việt Nam trong lĩnh vực này cũn quỏ yếu. Ngoài một số điểm trong các luật, Chính phủ mới có Nghị định 78-CP về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT...Nhưng các quy định pháp lý trên chưa phù hợp với tình hình thực tế. Vì vậy, việc triển khai sâu rộng, có hiệu quả các phương thức đầu tư này; chưa có nhiều dự án thành công trong lĩnh vực này; các doanh nghiệp đăng ký thực hiện các dự án BOT, BT trong ngành giao
thông đường bộ nhiều, nhưng chưa có nhiều dự án thực hiện được, ngay cả từ bước lập, đề xuất dự án đến thực hiện dự án và quản lý vận hành đạt hiệu quả. Ví dụ như đối với dự án BOT, không chỉ các doanh nghiệp tư nhân mà ngay cả doanh nghiệp nhà nước đều khó khăn trong việc tiếp cận các dự án BOT vì quy định buộc doanh nghiệp phải có vốn chủ sở hữu tối thiểu bằng 30% tổng mức đầu tư dự án. Đõy là nguyên nhân dẫn đến nhiều dự án BOT bị đóng băng dẫu khả năng sinh lời là rất lớn.
Thứ hai, mô hình quản lý đầu tư chưa phù hợp. Hiện nay, các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, tùy theo quy mô và tính chất đầu tư của dự án mà cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư là Thủ tướng Chính phủ hoặc Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, chủ tịch UBND các cấp. Cấp quyết định đầu tư sử dụng các cơ quan tham mưu trong việc thẩm định, xem xét, thực hiện trách nhiệm của mình trong quá trình quản lý đầu tư xây dựng. Trong quyết định đầu tư, cấp có thẩm quyền quyết định “Chủ đầu tư”. Chủ đầu tư là chủ sở hữu vốn, vay vốn hoặc được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư xây dựng. Chủ đầu tư sử dụng các cơ quan chức năng để thực hiện trách nhiệm, quyền hạn được giao là quản lý dự án, và người quyết định đầu tư khụng kiêm nhiệm chủ đầu tư. Quy định là như vậy, nhưng trên thực tế, quản lý đầu tư xây dựng đường bộ trong những năm qua lại tuân thủ những đặc điểm riêng. Đối với các dự án do Thủ tướng quyết định, Thủ tướng giao cho Bộ Giao thông vận tải làm Chủ đầu tư. Bộ giao thông vận tải sử dụng các Cục, Vụ chức năng và các Ban Quản lý dự án trực thuộc Bộ để quản lý dự ỏn. Các Cục quản lý chuyên ngành không trực tiếp làm chủ đầu tư các dự án này. Đồng thời do việc Bộ Giao thông vận tải được Thủ tướng Chính phủ ủy quyền hoặc giao nhiệm vụ phê duyệt Thiết kế kỹ thuật, đấu thầu, thực chất là ủy quyền thực hiện trách nhiệm, quyền hạn của cấp quyết định đầu tư. Như vậy, Bộ giao thông vận tải vừa làm Chủ đầu tư, vừa phê duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, nghĩa là vừa thực hiện trách nhiệm của cấp quyết định đầu tư vừa thực hiện trách nhiệm của Chủ đầu tư.
Đối với các dự án do Bộ giao thông vận tải quyết định đầu tư, Bộ trưởng giao cho các Cục quản lý chuyên ngành, các Sở giao thông vận tải hoặc các Ban Quản lý dự án trực thuộc Bộ làm chủ đầu tư. Theo quy định tại các văn bản thuộc quy chế quản lý đầu tư xây dựng, việc thẩm định, phê duyệt hầu hết các nội dung, hạng mục thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán đều thuộc trách nhiệm của những người có thẩm quyền quyết định đầu tư. Thực hiện quy định này, các Cục, Vụ chức năng là cơ quan thẩm định, trình Bộ giao thông vận tải ký duyệt. Về nguyên tắc, việc thẩm định của cấp quyết định là thẩm định về thủ tục và các chủ trương, quy mô tiêu chuẩn kỹ thuật còn Chủ đầu tư, Ban Quản lý dự án chịu trách nhiệm về việc thẩm định các nội dung cụ thể được trình của dự án. Do việc lấn trách nhiệm của cấp thẩm quyền quyết định đầu tư và Chủ đầu tư cũng như việc Ban Quản lý dự án trực thuộc Bộ có khi được giao làm Chủ đầu tư nên đã xảy ra “lỗ hổng: trách nhiệm, tạo ra sự gián đoạn, thiếu liên tục trong trách nhiệm quản lý, thực hiện và trách nhiệm ra quyết định. Cấp quản lý thực hiện thỡ khụng ra quyết định, cấp ra quyết định lại không nắm bắt trực tiếp quá trình thực hiện đầu tư.
Bên cạnh đó là việc phân cấp quản lý đầu tư chưa đầy đủ. Ví dụ, đối với các dự ỏn nhóm C có tổng mức đầu tư nhỏ hơn hoặc bằng 30 tỷ, Bộ Giao thông mới phân cấp cho các Cục chuyên ngành quản lý. Theo quy định thỡ cỏc khõu liên quan đến đầu tư và thực hiện dự án gồm: 1- Quyết định đầu tư, duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi; 2- Phê duyệt thiết kế kỹ thuật – thi công và tiến độ; 3- Bố trí kế hoạch vốn để thực hiện dự ỏn. Trên thực tế, các cục chuyên ngành chỉ thực hiện khâu 1 và 2, khâu 3 là khâu quyết định nhất trong đầu tư thì Bộ chưa phõn cho các Cục. Không chủ động được khâu bố trí vốn, cục chuyên ngành sẽ không thực hiện được việc tập trung đầu tư, đầu tư sẽ giàn trải, phân tán. Mặt khác, việc các Chủ đầu tư giao cho các Ban Quản lý dự ỏn quá nhiều quyền lực, tạo nên một cơ chế dễ dàng tham nhũng và lộng quyền. Có những trường hợp Ban Quản lý dự án được chủ đầu tư ủy quyền cho thực hiện một phần hoặc toàn bộ trách nhiệm của mình. Trong những
trường hợp như vậy thì rất khú tỏch bạch được vai trò của Ban Quản lý dự án và chủ đầu tư.
Thứ hai, tổ chức quản lý trong từng giai đoạn thực hiện của dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ còn nhiều yếu kém.
- Công tác chuẩn bị đầu tư chưa đáp ứng yêu cầu
Bộ Giao thông vận tải hiện nay chưa có quy định cụ thể về công tác quy hoạch giao thông vận tải, kể cả việc phân loại quy hoạch để làm cơ sở phân cấp thẩm định và phê duyệt quy hoạch. Chưa thể hiện được tớnh trỏch nhiệm của công tác quy hoạch, quản lý sau quy hoạch, sau đầu tư nên việc đỏnh giá vai trò, tầm quan trọng và chất lượng các dự án quy hoạch chưa được thực hiện. Sau khi được cấp có thẩm quyền phê duyệt, việc công bố quy hoạch, tổ chức hội thảo xúc tiến đầu tư, giới thiệu các dự ỏn có thể thu hút vốn đầu tư theo phương thức nào vẫn chưa được thực hiện một cách hiệu qủa, tớch cực. Sự phối hợp giữa các ngành, các địa phương với Bộ Giao thông vận tải về lĩnh vực đầu tư xây dựng công trình giao thông còn nhiều bất cập. Các quy hoạch của trung ương chưa được phổ biến rộng đến các địa phương để lấy ý kiến, dẫn đến tình trạng các dự ỏn khụng phự hợp với quy hoạch phải điều chỉnh. Chất lượng quy hoạch còn thấp, hiện tượng khá phổ biến là quy hoạch làm đường giao thông thiết kết hợp với quy hoạch hệ thống lưới điện, cấp nước, thoát nước… dẫn đến công việc chống chộo, phỏ đi, làm lại gõy lãng phí vốn đầu tư và các tài sản khác. Công tác dự báo trong lập quy hoạch còn hạn chế, nờn có những dự án ngay sau khi vừa hoàn thành đã trở nên lạc hậu với nhu cầu của nền kinh tế. Đặc biệt là đối với các độ thị như Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh, do quy hoạch tầm nhìn chưa xa nên đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông phát triển quá chậm so với sự tăng trưởng nhu cầu đi lại của thành phố là nguyên nhân của tình trạng ùn tắc giao thông thường xuyên và tình trạng tai nạn giao thông xảy ra trầm trọng hiện nay.
Công tác lập dự án đầu tư sơ sài, chưa đầy đủ: Chất lượng hồ sơ báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi thực hiện chưa sõu,
cỏc số liệu trong hồ sơ không chuẩn xác về lưu lượng, công suất tớnh toỏn… dẫn đến nhiều trường hợp phải điều chỉnh, làm tăng tổng mức đầu tư. Điều này do công tác khảo sát, địa hình, địa chất, thủy văn phục vụ cho bước lập dự án và thiết kế kỹ thuật ở một số dự ỏn còn thiếu chính xác. Một nguyên nhân dẫn tới những bất cập trên mà không thể không nhắc đến là trình độ, năng lực của các tư vấn lập dự án. Một số tư vấn năng lực còn hạn chế, chủ nhiệm dự ỏn còn thiếu kinh nghiệm, chưa đủ khả năng bao quát một dự ỏn. Bên cạnh đó, việc lập báo cáo đầu tư dự án chưa chú ý phân tích ảnh hưởng của các yếu tố môi trường của dự án đến việc thực thi dự án. Không ít dự án phân tích môi trường đại khỏi nờn khi thực hiện phải thay đổi hướng tuyến hoặc bổ sung thêm hạng mục công trình dẫn đến tình trạng thiếu vốn, chậm tiến độ.
- Quá trình thực hiện dự án đầu tư xây dựng:
Những năm vừa qua, công tác tổ chức đấu thầu, xét thầu các dự án đầu tư xây dựng trong ngành giao thông vận tải nói chung và giao thông đường bộ nói riêng đã mang lại những hiệu quả nhất định về kinh tế, kỹ thuật. Tuy nhiên, trên thực tế, ở một số nơi vẫn xảy ra tình trạng đấu thấu mang tớnh hỡnh thức pháp lý nờn chớnh đấu thầu lại gây lãng phí thêm cho xã hội. Có tình trạng do cạnh tranh quyết liệt về công ăn việc làm nên giá thầu bỏ thấp, dẫn đến thua thiệt cho nhà thầu, điều này cũng dẫn đến giảm chất lượng công trỡnh xây dựng, chậm tiến độ thi công, hay trong quá trình thi công nhà thầu sẽ cố tình đưa ra nhiều phần khối lượng phát sinh để “xin” chủ đầu tư thanh toán bổ sung…
Công tác quản lý trong đấu thầu, xét thầu cũn cú những sơ hở, thông tin về xét thầu ở một số dự án chưa đảm bảo nguyên tắc, có hiện tượng dàn xếp hoặc thông đồng trong đấu thầu nên nhiều nhà thầu không đủ năng lực vẫn trúng thầu dẫn đến chất lượng công trình không đảm bảo.
Hoạt động thi công và giám sát chất lượng xây dựng: Đa số các dự án đều chậm tiến độ so với kế hoạch, hiệu qủa thi công kộm, khụng tuõn thủ đầy đủ cỏc yêu cầu về bảo vệ môi trường và an toàn giao thông trong quá trình thi
công. Việc phối hợp giữa các bên tham gia dự ỏn không đồng bộ, nhất là trong thực hiện các thủ tục phê duyệt, cấp vốn, giải quyết thay đổi thiết kế… Cơ chế kiểm tra, giám sát kém hiệu quả. Năng lực của tư vấn giám sát yếu, bỏ qua nhiều lỗi thi công hiện trường, gây ra nhiều lỗi nghiêm trọng.
- Giai đoạn kết thúc, đưa dự án vào khai thác sử dụng:
Cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện hành chưa quy định cụ thể trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc giám sát, nghiệm thu từng phần cũng như toàn bộ công trình xây dựng đường bộ, mức xử lý vi phạm còn rất thấp. Tình trạng nghiệm thu quyết toán khống đang xảy ra ở hầu hết các công trình xây dựng đường bộ. Công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành, nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào sử dụng chưa được chú trọng đúng mức và giải quyết kịp thời. Nhiều công trình đã đưa vào sử dụng nhưng chưa được quyết toán. Công trình đường Hồ Chí Minh là một ví dụ điển hình.
Việc phân tích đỏnh giá hiệu quả kinh tế sau dự án chưa được thực hiện. Thực tế hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ cho thấy chưa có tổng kết (hoặc nghiên cứu) nào được thực hiện nhằm đỏnh giá hiệu quả hoạt động đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ để rút ra bài học kinh nghiệm chung cho công tác quản lý dự án đầu tư xây dựng. Năng lực phân tích, đỏnh giá hiệu quả kinh tế, hiệu quả tài chính, đỏnh giỏ tỏc động xã hội, môi trường của dự án của cá tổ chức tư vấn của Việt Nam còn rất hạn chế.
Hiệu quả đầu tư giảm do công tác quản lý sau dự án chưa được coi trọng đúng mức. Công tác duy tu bảo dưỡng chưa được quan tâm và đầu tư đúng mức làm chất lượng các công trình đường bộ xuống cấp nhanh chóng. Hầu hết các công trình kết cấu hạ tầng khi đưa vào sử dụng đều không được cấp đầy đủ vốn duy tu, bảo dưỡng, vận hành, đặc biệt trong giao thông, cấp nước và vệ sinh môi trường. Với giao thông đường bộ chẳng hạn, vốn duy tu bảo dưỡng chỉ đáp ứng khoảng 30 - 40% nhu cầu, với các công trình giao thông cấp huyện, xó thỡ tỷ lệ này còn thấp hơn nhiều. Điều đó dẫn tới các
công trình sẽ xuống cấp rất nhanh chóng và còn dẫn tới việc tái đầu tư phải thực hiện trước hạn, gõy thờm sức ép cho các nguồn lực đầu tư kết cấu hạ tầng.
Vấn đề quan trọng nhất trong đầu tư là nguồn vốn đầu tư. Do mang tính dịch vụ công và nước ta thời gian qua còn là nước trong nhúm cỏc nước kộm phỏt triển nên nguồn vốn đầu tư kết cấu hạ tầng chủ yếu là vốn ODA, NSNN và những nguồn vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước như trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công trình có bảo lãnh của Chính phủ, vốn của doanh nghiệp nhà nước (phần vốn Nhà nước quản lý)... Điều này đã hạn chế rất nhiều tốc độ phát triển kết cấu hạ tầng do nguồn vốn này rất hạn hẹp, một số nguồn vốn còn tạo ra gánh nặng cho ngân sách nhà nước do phải trả lãi trong thời gian dài. Tồn tại chính là sự huy động chậm chạp các nguồn lực ngoài ngân sách Nhà nước do cũn trụng chờ vào ngân sách nhà nước, công tác quản lý vốn ngân sách nhà nước còn lỏng lẻo, trong phân cấp còn chưa giao đầy đủ quyền tự chủ tài chính cho doanh nghiệp, tốc độ cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước chậm chạp...
Thứ ba, việc giải ngân vốn xây dựng cơ bản trong đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ chậm.
Trong thực tế những năm gần đõy, có một mâu thuẫn là nhu cầu đầu tư có, nguồn vốn đầu tư có nhưng giải ngân lại chậm. Nguyên nhân của tình trạng giải ngân chậm đã được đề cập nhiều và nằm ở tất cả cỏc khâu của quy trình đầu tư, song theo tụi, cú cỏc nguyên nhân cơ bản sau đõy:
Một là do công tác chuẩn bị đầu tư chậm. Tình trạng chung hiện nay là vốn chờ thủ tục. Các cơ quan không chủ động chuẩn bị sẵn sàng thủ tục đầu tư cho dự án để khi có vốn là triển khai được ngay, ngược lại, chỉ chờ đợi đến khi đã chắc chắn được bố trí vốn mới vội vã đi làm thủ tục. Trong khi đó, thủ tục đầu tư XDCB là rất phức tạp, tốn rất nhiều thời gian. Do làm gấp nờn cỏc thủ tục thường gặp nhiều sai sót, dẫn đến phải làm lại hoặc điều chỉnh lại, vừa tốn thời gian, vừa làm tăng dự toán lên cao, thậm chí rất cao (có dự án do
khảo sát không kỹ, khi thi công mới phát hiện sai sót, phải khảo sát lại, lập phương án xử lý sự cố và điều chỉnh tăng dự toán).
Hai là do giải phóng mặt bằng chậm. Tình trạng dự án không triển khai được do không giải phóng được mặt bằng đang trở nên phổ biến, tồn tại đã