BẢO VỆ QUYỀN CỦA NGƯỜI LAO ĐỘNG ĐI LÀM VIỆC Ở NƯỚC NGOÀI
4.2. Tổng quan tình hình xuất khẩu lao động và pháp luật về quản lý xuất khẩu lao động của Việt Nam 48
Việt Nam bắt đầu xuất khẩu lao động một cách chính thức vào năm 1980, đầu tiên là sang Liên Xô và một số nước XHCN ở Đông Âu (CHDC Đức, Bun-ga-ri và Tiệp Khắc). Văn bản pháp luật đầu tiên về vấn đề này là Quyết định số 46/CP ngày 11/02/1980 của Chính phủ về việc đưa một bộ phận lao động Việt Nam ra nước ngoài để làm việc có thời hạn và bồi dưỡng nâng cao tay nghề, với mục tiêu được xác định là nhằm "giải quyết việc làm cho một bộ phận thanh niên ta”, và "thông qua hợp tác lao động nhờ các nước anh em đào tạo một đội ngũ lao động có tay nghề vững, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế nước ta sau này”49.
Từ những kết quả tốt đẹp ban đầu, đến năm 1983-1984, Nhà nước ta chủ trương mở rộng sự hợp tác lao động ra một số nước ngoài khối XHCN. Theo Quyết định số 263 ngày 24/7/1984 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng, nhiều chuyên gia Việt Nam trên các lĩnh vực y tế, giáo dục và nông nghiệp đã được cử sang giúp các nước đang phát triển ở châu Phi. Ngoài ra, trong thời kỳ này, nhà nước ta cũng cử nhiều lao động phổ thông sang làm việc ở một số nước Trung Cận Đông như I-rắc, Li-bi.
48 Tài liệu sử dụng cho mục này được tham khảo từ các báo cáo của ông Đào Công Hải, Phó Cục trưởng Cục Quản lý Lao động ngoài nước, Bộ LĐ-TB-XH, tại các hội thảo ngày 11-12/01/2008 và 3-4/3/2008 về bảo vệ người lao động ở nước ngoài do Hội Luật gia Việt Nam tổ chức ở Hà Nội.
49 Nghị quyết số 362/CP ngày 2/11/1980) của Hội đồng Chính phủ.
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986 lần đầu tiên đã xác định rõ một định hướng chính sách là "mở rộng việc đưa người lao động ra nước ngoài kết hợp với việc đào tạo tay nghề cho thanh niên và nâng cao trình độ cho chuyên gia”50. Từ định hướng chính sách này, Hội đồng Bộ trưởng đã có Chỉ thị số 108/HĐBT ngày 30/6/1988 khẳng định mục tiêu kinh tế của hoạt động xuất khẩu lao động và cho phép thành lập các tổ chức kinh tế làm dịch vụ việc làm ngoài nước. Tuy nhiên, ở giai đoạn này, việc đưa lao động Việt Nam ra nước ngoài làm việc vẫn chủ yếu thực hiện theo cơ chế tập trung thông qua các hiệp định liên chính phủ; ngoài ra đã phát triển các hình thức hợp tác trực tiếp giữa xí nghiệp với xí nghiệp, giữa ngành với ngành.
Từ năm 1991, cuộc khủng hoảng chính trị, kinh tế và xã hội mà dẫn đến sự sụp đổ của hệ thống XHCN ở Liên Xô - Đông Âu đồng thời dẫn đến chấm dứt việc gửi lao động Việt Nam sang làm việc ở khu vực này. Cũng từ thời điểm đó, những thị trường xuất khẩu lao động mới, đặc biệt ở khu vực Đông Bắc Á và Trung Đông, đã bắt đầu được tìm hiểu và khai thác. Tuy nhiên, do xuất khẩu lao động sang các thị trường mới có những đặc thù và yêu cầu mới nên đòi hỏi nhà nước phải nhanh chóng ban hành và sửa đổi hệ thống các quy định pháp luật có liên quan. Ngày 06/11/1991, Chính phủ ra Nghị định số 370/HĐBT ban hành Quy chế về đưa người lao động Việt Nam đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài trong đó xác định rõ, hiệu quả kinh tế là mục tiêu cơ bản của hoạt động xuất khẩu lao động. Đặc biệt,
50 Xem Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (15-18/12/1986) trong http://www.cpv.org.vn/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang.
theo Nghị định này, Chính phủ chỉ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về hoạt động xuất khẩu lao động, các doanh nghiệp có đủ điều kiện hoạt động trong lĩnh vực xuất khẩu lao động sẽ được Bộ LĐ-TB-XH cấp giấy phép chuyên doanh và có các quyền chủ động tìm kiếm thị trường, trực tiếp ký kết hợp đồng cung ứng lao động với đối tác nước ngoài, tuyển chọn, đưa lao động đi, đồng thời có các nghĩa vụ tổ chức quản lý, bảo đảm quyền lợi cho người lao động trong và sau khi hết hạn hợp đồng lao động. Đây là những điểm mới so với các quy định pháp luật trước đó, nhằm chuyển hoạt động xuất khẩu lao động sang cơ chế thị trường, cho phép mở rộng quyền tự chủ đồng thời ràng buộc trách nhiệm của các doanh nghiệp trong lĩnh vực này.
Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII năm 1991 đã đề ra
"Chiến lược ổn định và phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2000”, trong đó phương hướng giải quyết vấn đề việc làm được xác định là: ".., tạo được nhiều việc làm..,xây dựng kết cấu hạ tầng, mở mang các ngành dịch vụ, xuất khẩu lao động”51. Đây chính là nền tảng định hướng chính sách cao nhất cho phép mở rộng các hoạt động xuất khẩu lao động ở nước ta trong thời kỳ mới. Cũng ở phương diện chính sách, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khoá VIII đã chỉ rõ: "Mở rộng xuất khẩu lao động trên thị trường đã có và thị trường mới. Cho phép các thành phần kinh tế tham gia xuất khẩu lao động và làm dịch vụ xuất khẩu lao động trong khuôn khổ pháp luật dưới sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước. Kiên quyết chấn chỉnh những hoạt động dịch
51 Xem Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VII (24-27/6/1991) trong http://www.cpv.org.vn/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang.
vụ xuất khẩu lao động trái quy định của Nhà nước”52.
Tiếp theo đó, Chỉ thị số 41/CT-TW của Bộ Chính trị tiếp tục khẳng định: "Xuất khẩu lao động và chuyên gia là một hoạt động kinh tế - xã hội góp phần phát triển nguồn nhân lực, giải quyết việc làm, tạo thu nhập và nâng cao trình độ tay nghề cho người lao động, tăng nguồn thu ngoại tệ cho đất nước. Cùng với các giải pháp chính nhằm giải quyết việc làm trong nước, xuất khẩu lao động và chuyên gia là một chiến lược quan trọng, lâu dài, góp phần xây dựng đội ngũ lao động cho công cuộc xây dựng đất nước trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá...”53.
Gần đây nhất, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X năm 2006 đã nhấn mạnh: "Đẩy mạnh xuất khẩu lao động.
Xây dựng và thực hiện đồng bộ, chặt chẽ cơ chế, chính sách về đào tạo nguồn lao động, đưa lao động ra nước ngoài, bảo vệ quyền lợi và tăng uy tín của người lao động Việt Nam ở nước ngoài”54.
Về mặt pháp lý, hoạt động xuất khẩu lao động bước đầu được luật hóa trong Bộ luật Lao động do Quốc Hội thông qua ngày 23/06/1994, trong đó có một mục (Mục V) đề cập đến vấn đề lao động ở nước ngoài (cùng với các vấn đề về lao động cho tổ chức, cá nhân nước ngoài làm việc tại Việt Nam, người nước
52 Xem Nghị quyết Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VIII) về tiếp tục đẩy mạnh công cuộc đổi mới, phát huy nội lực, nâng cao hiệu quả hợp tác kinh tế, cần kiệm để công nghiệp hoá, phấn đấu hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đến nǎm 2000 trong http://www.cpv.org.vn/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang.
53 Xem Chỉ thị số 41-CT/TW của Bộ Chính trị về xuất khẩu lao động và chuyên gia, ngày 22 tháng 9 năm 1998 trong http://www.cpv.org.vn/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang.
54 Xem Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X (18-25/4/2006) trong http://www.cpv.org.vn/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang.
ngoài lao động tại Việt Nam). Để cụ thể hóa các quy định có liên quan đến vấn đề lao động ở nước ngoài trong Bộ luật Lao động, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 07/CP ngày 20/1/1995 quy định chi tiết việc đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài thay thế cho Nghị định số 370/CP ngày 06/11/1991. Bên cạnh đó, để triển khai thực hiện Chỉ thị số 41/CT-TW của Bộ Chính trị, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 152/1999/NĐ-CP ngày 20/9/1999 quy định việc đưa người lao động và chuyên gia đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài.
Bước sang những năm đầu của thế kỷ XXI, đứng trước những thách thức của tiến trình toàn cầu hóa về kinh tế và di dân quốc tế cũng như những yêu cầu phát sinh từ tình hình xuất khẩu lao động của đất nước, năm 2002 Quốc hội đã thông qua Luật sửa đổi bổ sung Bộ luật Lao động đối với việc xuất khẩu lao động, trong đó sửa đổi các Điều 134 và 135 nhằm làm rõ hơn các vấn đề liên quan đến các hình thức đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài, các quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp xuất khẩu lao động, các quyền và nghĩa vụ của người lao động đi ra nước ngoài làm việc, và một số vấn đề liên quan đến quản lý hoạt động xuất khẩu lao động, quản lý người lao động làm việc ở nước ngoài...Tiếp theo đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 81/2003/NĐ-CP thay thế Nghị định số 152/1999/NĐ-CP ngày 20/9/1999 nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Bộ luật Lao động về hoạt động xuất khẩu lao động và Nghị định số 141/2005/NĐ-CP ngày 11/11/2005 về quản lý lao động Việt Nam làm việc ở nước ngoài, trong đó bao gồm một số quy định khá cụ thể nhằm quản lý hoạt động đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài. Ngoài ra, trong lĩnh
vực này, ngày 08/9/2004, Thủ trướng Chính phủ đã ký Quyết định số 163/2004/QĐ-TTg về việc thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ Hỗ trợ xuất khẩu lao động và Quyết định số 33/2006/QĐ- TTg ngày 07/02/2006 phê duyệt Đề án Dạy nghề cho lao động đi làm việc ở nước ngoài đến năm 2015 nhằm nâng cao chất lượng nguồn lao động xuất khẩu.
Bên cạnh các văn bản do Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành, các bộ, ngành liên quan cũng đã ban hành một số văn bản hướng dẫn và quy định chặt chẽ hơn các điều kiện để doanh nghiệp được cấp phép hoạt động xuất khẩu lao động, tạo điều kiện thuận lợi về thủ tục, giảm chi phí và hỗ trợ cho người lao động và doanh nghiệp tham gia hoạt động xuất khẩu lao động. Cụ thể, Bộ LĐ-TB-XH đã ban hành Thông tư số 22/2003/TT-BLĐTBXH hướng dẫn thực hiện một số điều của Nghị định số 81/2003/NĐ-CP và Thông tư số 15/2005/TT- BLĐTBXH ngày 09/03/2005 sửa đổi, bổ sung một số điểm của Thông tư số 22/2003/TT-BLĐTBXH. Các Bộ Tài chính và Bộ LĐ-TB-XH đã ban hành Thông tư liên tịch số 107/2005/TTLT- BTC-BLĐTBXH ngày 07/11/2003 hướng dẫn thực hiện chế độ tài chính đối với người lao động và doanh nghiệp Việt Nam đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài và Thông tư liên tịch số 59/2006/TTLT-BTC-BLĐTBXH ngày 26/06/2006 hướng dẫn về phí môi giới trong xuất khẩu lao động. Các Bộ Y tế, Bộ LĐ- TB-XH và Bộ Công an đã ban hành Thông tư liên tịch số 10/2004/TTLT-BYT-BLĐTBXH-BCA ngày 16/12/2004 hướng dẫn thực hiện khám và chứng nhận sức khỏe cho người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài. Ngân hàng Nhà nước đã ban hành Thông tư số 02/2004/TT-NHNN ngày 19/05/2004
hướng dẫn việc ký quỹ tại ngân hàng đối với doanh nghiệp hoạt động xuất khẩu lao động. Các Bộ Công an và Bộ LĐ-TB-XH đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLT-BCA-BLĐTBXH ngày 18/01/2005 hướng dẫn công tác phòng ngừa và chống các hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực xuất khẩu lao động.
Các Bộ LĐ-TB-XH và Bộ Ngoại giao đã ban hành Thông tư liên tịch số 03/2006/TTLT-BLĐTBXH-BNG ngày 31/03/2006 hướng dẫn thực hiện một số quy định của Nghị định số 141/2005/NĐ-CP ngày 11/11/2005. Các Bộ LĐ-TB-XH và Bộ Tư pháp đã ký Thông tư số 06/2006/TTLT-BLĐTBXH-BTP ngày 07/7/2006 hướng dẫn việc bảo lãnh cho người lao động đi làm việc ở nước ngoài. Các Bộ LĐ-TB-XH, Bộ Công an, VKSNDTC và TANDTC đã ban hành Thông tư liên tịch số 09/2006/TTLT-BLĐTBXH-BCA-VKSNDTC-TANDTC ngày 04/8/2006 hướng dẫn việc truy cứu trách nhiệm hình sự người có hành vi vi phạm pháp luật trong lĩnh vực xuất khẩu lao động ở nước ngoài...
Đặc biệt, ngày 29/11/2006, Quốc hội đã thông qua Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng - pháp điển hóa các quy định pháp luật trên lĩnh vực này.
Về cơ bản, Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng đã tạo nên một hành lang pháp lý tương đối toàn diện và thông thoáng trong việc đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài. Để cụ thể hóa các quy định của Luật, Chính phủ và các bộ, ngành có liên quan đã và sẽ ban hành 13 văn bản hướng dẫn thực hiện, cụ thể như sau:
- Nghị định số 126/2007/NĐ-CP ngày 01/82007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một
số điều của Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
- Nghị định số 144/2007/NĐ-CP ngày 10/9/2007 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài.
- Quyết định số 144/2007/QĐ-TTg ngày 31/8/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập, quản lý và sử dụng Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước.
- Thông tư liên tịch số 16/2007/TTLT-BLĐTBXH-BTC ngày 04/9/2007 của Bộ LĐ-TB-XH - Bộ Tài chính quy định cụ thể về tiền môi giới và tiền dịch vụ trong hoạt động đưa lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
- Thông tư liên tịch số 17/2007/TTLT-BLĐTBXH- NHNNVN ngày 04/9/2007 của Bộ LĐ-TB-XH - Ngân hàng Nhà nước quy định việc quản lý và sử dụng tiền ký quỹ của doanh nghiệp và tiền ký quỹ của người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
- Thông tư liên tịch số 08/2007/TTLT-BLĐTBXH-BTP ngày 11/7/2007 của Bộ LĐ-TB-XH - Bộ Tư pháp hướng dẫn chi tiết một số vấn đề về nội dung Hợp đồng bảo lãnh và việc thanh lý hợp đồng bảo lãnh cho người lao động đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
- Thông tư số 21/2007/TT-BLĐTBXH ngày 08/10/2007 của Bộ LĐ-TB-XH hướng dẫn chi tiết một số điều của Luật Người lao động động Việt Nam đi làm việc ở nước
ngoài theo hợp đồng và Nghị định số 126/2007/NĐ-CP ngày 01/8/2007 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn một số điều của Luật Người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
- Quyết định số 18/2007/QĐ-BLĐTBXH ngày 18/7/2007 của Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội ban hành chương trình bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho người lao động trước khi đi làm việc ở nước ngoài.
- Quyết định số 19/2007/QĐ-BLĐTBXH ngày 18/7/2007 của Bộ trưởng Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội ban hành “Quy định về tổ chức bộ máy hoạt động đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài và bộ máy chuyên trách bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho người lao động trước khi đi làm việc ở nước ngoài”.
- Quyết định số 20/2007/QĐ-BLĐTBXH ngày 02/8/2007 của Bộ trưởng Bộ LĐ-TB-XH ban hành chứng chỉ bồi dưỡng kiến thức cần thiết cho người lao động trước khi đi làm việc ở nước ngoài.
- Thông tư liên tịch Bộ LĐ-TB-XH - Bộ Tài chính quy định cụ thể và hướng dẫn cách thức đóng góp Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước, quy trình và thủ tục chi hỗ trợ;
chi quản lý và quyết toán Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước (sẽ ban hành).
- Quyết định của Bộ trưởng Bộ LĐTBXH về việc thành lập, ban hành quy chế hoạt động của Hội đồng quản lý và Ban điều hành Quỹ Hỗ trợ việc làm ngoài nước (sẽ ban hành).
- Quyết định của Bộ trưởng Bộ LĐTBXH về mức tiền ký quỹ của người lao động (chưa ban hành).
- Quyết định của Bộ trưởng Bộ LĐTBXH quy định mẫu hợp đồng cung ứng lao động và hợp đồng đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài (sẽ ban hành).
Từ những thông tin kể trên, có thể thấy rằng, chủ trương về xuất khẩu lao động của Đảng và Nhà nước ta đã có từ lâu và đã được thực tế kiểm nghiệm là đúng đắn. Trong từng thời kỳ, chủ trương này đã được cụ thể hóa trong các văn bản pháp luật khác nhau, và hệ thống các văn bản pháp luật trên lĩnh vực này liên tục được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với những biến động của tình hình và sự phát triển của thị trường lao động quốc tế.
Nhờ những chủ trương, chính sách và quy định pháp luật phù hợp, trong thời gian qua, xuất khẩu lao động của nước ta đã có bước phát triển mạnh mẽ, ngày càng khẳng định là một ngành đem lại hiệu quả kinh tế-xã hội to lớn, góp phần giải quyết việc làm, xóa đói giảm nghèo, cải thiện đời sống cho người lao động và gia đình, tăng nguồn thu ngoại tệ cho đất nước, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế và cơ cấu lao động theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Nhiều người lao động sau khi hoàn thành hợp đồng làm việc ở nước ngoài về nước bằng số vốn của mình tích lũy được trong thời gian làm việc ở nước ngoài đã đầu tư kinh doanh, sản xuất thành công, tự tạo việc làm cho mình và tạo thêm nhiều việc làm cho người lao động khác. Chúng ta đã từng bước thiết lập và mở rộng quan hệ hợp tác về lao động và chuyên gia với nhiều nước. Từ thị trường
truyền thống là Liên Xô (cũ), một số nước XHCN Đông Âu và một số nước Châu Phi, từ năm 1995 đến nay ta đã tập trung nghiên cứu, mở rộng hợp tác lao động và chuyên gia với nhiều nước, đặc biệt là các nước trong khu vực. Cụ thể, chúng ta đã ổn định và phát triển các thị trường như Nhật Bản, Đài Loan, Hàn Quốc, khai thông một số thị trường mới có tiềm năng thu hút số lượng lớn lao động nước ngoài như Malaysia, một số nước ở khu vực Trung Đông... Chúng ta cũng đã tiếp cận và thí điểm đưa người lao động sang một số thị trường khác có mức thu nhập cao như Úc, Ca-na-đa, Hoa Kỳ...Chất lượng nguồn lao động nước ta từng bước được cải thiện, đội ngũ doanh nghiệp được hình thành, trong đó có nhiều doanh nghiệp hoạt động hiệu quả, có khả năng cạnh tranh trên thị trường lao động quốc tế, khẳng định được thương hiệu của mình như SONA, LOD, SOVILACO, TRAENCO, SULECO, AIC, VINAMOTOR…
Xét các kết quả cụ thể, cho đến nay, lao động Việt Nam đã được đưa đi làm việc tại 46 quốc gia và vùng lãnh thổ, làm việc trong khoảng 30 nhóm ngành nghề thuộc các lĩnh vực xây dựng công nghiệp và dân dụng, công nghiệp nặng, công nghiệp nhẹ, các ngành dịch vụ, vận tải biển và đánh bắt, chế biến hải sản, chuyên gia y tế, giáo dục, nông nghiệp, giúp việc gia đình và khán hộ công với số lượng được tăng dần qua các năm. Nếu như năm 1992, số lượng lao động Việt Nam được đưa đi nước ngoài làm việc chỉ là 810 người thì đến cuối năm 2000, con số này đã đạt 31.500 người và đến hết năm 2007 đã đạt 85.020 người. Tỷ trọng việc làm do xuất khẩu lao động tạo ra cũng tăng