Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUỸ BẢO HIỂM XÃ HỘI VÀ QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM HIỆN HÀNH VỀ QUỸ BẢO HIỂM XÃ HỘI
1.1. Một số vấn đề lý luận về quỹ bảo hiểm xã hội
1.1.2. Pháp luật về quỹ bảo hiểm xã hội
1.1.2.1. Khái niệm pháp luật về quỹ bảo hiểm xã hội
Quỹ BHXH là một quỹ tài chính mang tính cộng đồng xã hội lớn, sự hoạt động của quỹ có ảnh hưởng sâu rộng đến cuộc sống của những người tham gia bảo hiểm xã hội. Do vậy, cần có cơ chế thu chi, quản lý quỹ BHXH một cách chặt chẽ hợp lý để đảm bảo quyền lợi của người lao động. Cùng với đó, để bảo vệ tốt nhất sự an toàn của quỹ, Nhà nước cần phải luật pháp hoá việc đầu tư vốn nhàn rỗi của quỹ BHXH, tạo điều kiện tự chủ và tự chịu trách nhiệm của tổ chức BHXH về kết quả đầu tư bảo toàn và phát triển vốn nhàn rỗi của quỹ BHXH, phù hợp với cơ chế thị trường.
Từ những ngày đầu của Chính quyền dân chủ nhân dân và những năm đầu của cuộc kháng chiến chống Pháp, mặc dù còn gặp nhiều khó khăn, nhưng Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã quan tâm đến các chính sách xã hội nói chung và
chính sách bảo hiểm xã hội nói riêng đối với người lao động. Hiện nay, vấn đề pháp luật BHXH nói chung và pháp luật về quỹ BHXH nói riêng là một bộ phận quan trọng trong hệ thống pháp luật an sinh xã hội của nước ta. Việc ban hành những quy định về bảo hiểm xã hội là rất cần thiết nhằm pháp điển hoá các quy định hiện hành và bổ sung các chính sách bảo hiểm xã hội cho phù hợp với quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng nguyện vọng của đông đảo người lao động, bảo đảm an sinh xã hội và hội nhập quốc tế.
Quan hệ thu - chi BHXH vào giữa người tham gia BHXH và các đơn vị BHXH cũng như quan hệ quản lý quỹ BHXH, xử lý vi phạm trong lĩnh vực BHXH phải được thực hiện dựa trên những căn cứ pháp lý nhất định, những căn cứ này tạo nên hệ thống những quy tắc xử sự chung trong lĩnh vực BHXH, gọi là pháp luật BHXH nói chung hay pháp luật về quỹ BHXH nói riêng.
Pháp luật về quỹ bảo hiểm xã hội là tổng hợp các quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh các vấn đề về tổ chức và hoạt động của quỹ bảo hiểm xã hội như: nguồn hình thành của quỹ, chi trả trợ cấp của quỹ và tổ chức, quản lý quỹ.
Căn cứ vào lĩnh vực hoạt động và nội dung hoạt động của các chủ thể, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về quỹ BHXH bao gồm: quyền và trách nhiệm của người lao động, người sử dụng lao động; cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến quỹ bảo hiểm xã hội, tổ chức đại diện tập thể lao động, tổ chức đại diện người sử dụng lao động; cơ quan bảo hiểm xã hội; thủ tục thực hiện bảo hiểm xã hội và quản lý nhà nước về bảo hiểm xã hội.
Nguồn của pháp luật về quỹ BHXH là các văn bản pháp luật do cơ quan có thẩm quyền ban hành điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thu – chi BHXH và quản lý quỹ BHXH. Pháp luật về quỹ BHXH phải được xây dựng dựa vào những tiêu chuẩn nhất định và điều chỉnh tổng thể các quan hệ BHXH khác nhau nhưng có mối liên hệ với nhau. Có thể nói, yêu cầu đặt ra đối với pháp luật BHXH là phải đảm bảo nguyên tắc trung lập của quỹ BHXH, đảm bảo nguồn thu, cân đối nguồn chi của quỹ và ngân sách nhà nước.
1.1.2.2. Nội dung pháp luật về quỹ bảo hiểm xã hội - Các quỹ bảo hiểm xã hội thành phần
Trên thế giới, BHXH được ra đời từ cuối thế kỷ XIX gắn liền với nó là việc hình thành và sử dụng quỹ tài chính - quỹ BHXH. Tùy theo điều kiện lịch sử, kinh
tế, chính trị, xã hội ở mỗi nước, trong mỗi thời kỳ khác nhau mà quỹ BHXH cũng được phân chia các quỹ thành phần theo những cách khác nhau cho phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội, trình độ quản lý nhà nước,… Thông thường khi mới thực hiện BHXH, các nước thành lập một quỹ chung nhất cho mọi người lao động khi mà đối tượng tham gia BHXH còn hạn hẹp và còn ít các chế độ BHXH. Khi nền kinh tế phát triển đến một mức độ nhất định, trình độ quản lý được nâng cao, đối tượng tham gia ngày càng lớn thì xuất hiện những bất cập mà đòi hỏi phải thành lập ra các quỹ BHXH thành phần.
Về việc phân chia quỹ BHXH, hiện nay nhiều nước quy định cơ cấu quỹ BHXH gồm nhiều quỹ khác nhau để tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện và hạch toán quỹ. Nhiệm vụ của các nhà làm công tác quỹ BHXH là phải thành lập nên quỹ BHXH theo cách thức phù hợp với trình độ tổ chức và thực hiện. Thế nhưng đó lại là vấn đề hết sức khó khăn bởi có nhiều cách tiếp cận khác nhau.Theo tính chất sử dụng quỹ, quỹ BHXH bao gồm quỹ dài hạn (được thành lập để chi trả cho các chế độ dài hạn như trợ cấp hưu trí) và quỹ ngắn hạn (dùng chi trả cho các chế độ trợ cấp ngắn hạn như ốm đau, thai sản,…). Hoặc có thể thành lập quỹ theo từng chế độ và mỗi quỹ sẽ được chi trả cho từng chế độ tương ứng như quỹ ốm đau, thai sản, quỹ tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp, quỹ hưu trí, tử tuất,… Cũng có thể thành lập quỹ theo đối tượng quản lý: quỹ cho công chức nhà nước, lực lượng vũ trang, người lao động,…
Ở Việt Nam, việc thành lập các quỹ thành phần đã được nghiên cứu rất kỹ trước khi đi vào thực hiện. Trong điều kiện kinh tế hiện nay, việc thành lập quỹ BHXH tương ứng với các chế độ BHXH (ốm đau, thai sản; tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; hưu trí, tử tuất) có lẽ là cách tiếp cận hợp lý nhất.
- Nguồn hình thành quỹ bảo hiểm xã hội
Quỹ bảo hiểm xã hội là quỹ tài chính độc lập và nằm ngoài ngân sách nhà nước. Hiện nay, hầu hết các nước quy định nguồn thu quỹ BHXH hình thành từ thu nhập của NLĐ với nghĩa vụ được quy định cho hai chủ thể là NLĐ và NSDLĐ. Tại một số quốc gia phát triển nền kinh tế thị trường dân chủ như Đan Mạch, Hà Lan, Thụy Điển,… thì Nhà nước có sự hỗ trợ một mức đóng góp nhất định vào quỹ BHXH6. Như vậy, quỹ bảo hiểm xã hội được hình thành từ các nguồn chủ yếu là sự
6 Phạm Thành Công (2014), Pháp luật về quỹ bảo hiểm xã hội và thực tiễn thực hiện trên địa bàn thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ Luật học, Đại học Luật Hà Nội, tr. 15.
đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động, sự hỗ trợ của Nhà nước và từ các nguồn thu khác.
Ở Việt Nam, pháp luật quy định về nguồn thu quỹ BHXH được điều chỉnh thay đổi theo từng thời kỳ lịch sử. Cơ cấu về nguồn thu không phải lúc nào cũng giống nhau mà tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. Từng có thời kỳ, pháp luật Việt Nam quy định trách nhiệm đóng góp quỹ BHXH thuộc về Nhà nước, tuy nhiên hiện nay pháp luật chỉ quy định Nhà nước hỗ trợ vào việc tạo lập quỹ BHXH trong một số trường hợp nhất định, trách nhiệm đóng góp tạo lập quỹ chủ yếu là người lao động và người sử dụng lao động.
Người lao động đóng góp một phần vào quỹ BHXH biểu hiện sự gánh chịu trực tiếp rủi ro của chính mình, mặt khác nó có ý nghĩa ràng buộc nghĩa vụ và quyền lợi của họ một cách chặt chẽ. Người sử dụng lao động đóng góp một phần quỹ bảo hiểm xã hội cho người lao động, một mặt sẽ tránh được những thiệt hại to lớn như đình trệ sản xuất, đào tạo lại lao động khi có rủi ro xảy ra đối với người lao động, mặt khác giảm bớt sự căng thẳng trong mối quan hệ vốn chứa đựng đầy mâu thuẫn, tranh chấp giữa chủ và thợ. Nhà nước tham gia đóng góp một phần vào quỹ BHXH cương vị của người quản lý xã hội về mọi mặt với mục đích phát triển kinh tế, ổn định xã hội một mặt điều hòa mâu thuẫn giữa quan hệ người lao động và người sử dụng lao động thông qua các chính sách, pháp luật, mặt khác hỗ trợ thêm vào quỹ bảo hiểm xã hội giúp cho hoạt động BHXH được ổn định.
- Sử dụng quỹ bảo hiểm xã hội
Quỹ BHXH được sử dụng chủ yếu để chi trả cho các đối tượng hưởng các chế độ bảo hiểm xã hội. Các chế độ BHXH được áp dụng đối với NLĐ nhiều hay ít, mức độ hưởng của từng loại cao hay thấp phụ thuộc vào chính sách BHXH do mỗi Nhà nước quy định. ILO ban hành Công ước lao động 102 ngày 04/6/1952 trong đó quy định các chế độ trợ cấp như: chăm sóc y tế, trợ cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp tuổi già, trợ cấp tai nạn lao động, trợ cấp thai sản, trợ cấp tàn tật, trợ cấp tử tuất. Tuy nhiên, tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội mà các quốc gia quy định nhiệm vụ chi cho một phần hoặc toàn bộ các chế độ mà Công ước 102 đã quy định. Ví dụ, quỹ BHXH của Cộng hòa liên bang Đức được sử dụng để chi trả cho các chế độ:
hưu trí, y tế, thai sản, thất nghiệp, tai nạn lao động và chăm sóc người già.
Ở Việt Nam, ban đầu quỹ BHXH chỉ tập trung cho chế độ hưu trí do chưa có điều kiện để thực hiện chi trả cho các chế độ khác. Nhưng cho đến nay, cơ cấu chi
quỹ BHXH có thể nói khá là đầy đủ và ổn định cho các chế độ BHXH như: trợ cấp ốm đau, trợ cấp thất nghiệp, trợ cấp tuổi già, trợ cấp tai nạn lao động, trợ cấp thai sản, trợ cấp tàn tật, trợ cấp tử tuất. Ngoài ra, quỹ BHXH còn được chi cho các nhiệm vụ chi khác như chi cho hoạt động thường xuyên để duy trì bộ máy làm việc của cơ quan BHXH, chi đầu tư xây dựng cơ sở vật chất, chi khen thưởng, đầu tư để bảo toàn và tăng trưởng quỹ BHXH.
- Quản lý quỹ bảo hiểm xã hội
Trách nhiệm quản lý quỹ BHXH hiện nay được hầu hết các nước quy định thuộc về Nhà nước. Điều này xuất phát từ nguyên nhân hình thành, vai trò cũng như mục đích sử dụng của quỹ BHXH, từ đó đặt ra yêu cầu quản lý, giám sát, và việc tổ chức thực hiện các hoạt động này đặt dưới sự quản lý thống nhất của Nhà nước.
Điển hình thực hiện quản lý theo mô hình này là ở một số nước khu vực Đông Nam Á, trong đó có Thái Lan, việc quản lý chung về BHXH do Bộ Lao động và phúc lợi xã hội, hoạt động quản lý sự nghiệp do Văn phòng Bảo hiểm xã hội thực hiện. Tuy nhiên, tại nhiều quốc gia khác lại áp dụng quản lý theo mô hình tự quản. Ví dụ ở Đức, mỗi loại bảo hiểm xã hội có một tổ chức quản lý, do vậy có rất nhiều tổ chức BHXH ở đất nước này, hầu hết là các tổ chức phi chính phủ.7
Ở Việt Nam, việc quản lý sự nghiệp đối với quỹ BHXH do Bảo hiểm xã hội Việt Nam trực tiếp quản lý, tổ chức thu, chi, đầu tư quỹ. Hội đồng quản lý BHXH có vai trò giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, giám sát việc thực hiện chế độ, chính sách thu, chi quỹ BHXH.
- Xử lý vi phạm pháp luật về quỹ bảo hiểm xã hội
Vi phạm pháp luật trong lĩnh vực BHXH là hành vi xâm hại đến các quan hệ xã hội trong lĩnh vực bảo hiểm xã hội được pháp luật bảo vệ do cá nhân hoặc tổ chức có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện trong điều kiện họ có thể nhận thức và kiểm soát được hành vi của mình. Vì hoạt động BHXH là quá trình thu, chi và quản lý quỹ tài chính được hình thành chủ yếu từ nguồn đóng góp của người sử dụng lao động và người lao động nên khả năng xảy ra vi phạm liên quan đến quỹ BHXH cũng không nằm ngoài quá trình thu, chi và quản lý hoạt động BHXH đó.
Chế tài nhằm đảm bảo việc thu - đóng BHXH tại nhiều quốc gia có hệ thống an sinh xã hội phát triển ở châu Âu, Hoa Kỳ chủ yếu vẫn tập trung vào việc xử phạt
7 Ngân hàng thế giới (World Bank) (2012), Việt Nam phát triển một hệ thống bảo hiểm xã hội hiện đại – những thách thức hiện tại và các phương án lựa chọn cho cải cách trong tương lai.
vi phạm hành chính như cưỡng chế thu hồi khoản BHXH mà doanh nghiệp chưa đóng hoặc chậm đóng. Ở Pháp mức phạt là 4 lần mức trần đóng hàng tháng. Ở Đức mức phạt là 1% mỗi tháng chậm đóng và ở Mỹ là từ 2-10% số tiền vi phạm. Tại một số quốc gia châu Á như Malaysia, Singapore và Hàn Quốc, cơ quan bảo hiểm chủ động gửi yêu cầu thông báo trước khi tiến hành xử lý vi phạm hành chính với mức phạt tiền tương ứng.8
Cá nhân, tổ chức, cơ quan nếu có hành vi vi phạm quỹ bảo hiểm xã hội tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm sẽ bị xử lý dưới nhiều hình thức với các mức phạt khác nhau: Phạt vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự, nếu gây thiệt hại sẽ phải bồi thường. Một trong những nguyên tắc cơ bản trong xử lý các hành vi vi phạm là chỉ có những chức danh được pháp luật quy định có thẩm quyền xử lý hành vi vi phạm pháp luật mới được tiến hành xử lý đối với cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm. Trong lĩnh vực BHXH cũng vậy, thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về BHXH được quy định trong Luật Bảo hiểm xã hội năm 2014. Đồng thời, tùy theo từng mức độ vi phạm và từng chế tài vi phạm mà thủ tục xử lý vi phạm là khác nhau.