CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT VÀ PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT TRONG LĨNH VỰC NGÂN HÀNG
1.2. Những vấn đề lý luận cơ bản về pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng
1.2.1. Sự cần thiết điều chỉnh bằng pháp luật đối với hoạt động thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng
Điều chỉnh bằng pháp luật là việc Nhà nước sử dụng pháp luật do mình ban hành tạo ra khuôn khổ, giới hạn chung cho hành động của các chủ thể khi tham gia vào một quan hệ xã hội cụ thể, từ đó tác động lên các quan hệ này, nhằm tạo ra một trật tự xã hội ổn định. Pháp luật của Nhà nước khi đó được ra đời dựa trên trình độ phát triển của kinh tế - xã hội, do trình độ này quyết định đến xu hướng phát triển của các quan hệ xã hội về sau.
Cũng như vậy, việc Nhà nước ban hành pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng và sử dụng chính pháp luật đó để điều chỉnh hành vi của các chủ thể, đối tượng của hoạt động này, tất cả đều dựa vào sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, sự phát triển của hoạt động ngân hàng, tín dụng.
Tính tất yếu của sự tồn tại pháp luật ngân hàng nói chung, pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng nói riêng đều xuất phát từ những đặc thù của hoạt động ngân hàng là tính rủi ro, tính hệ thống và đặc trưng có thể gây ảnh hưởng lớn đến nền kinh tế chung. Trước hết là tính rủi ro trong hoạt động của một TCTD;
TCTD có thể đối mặt với rất nhiều loại rủi ro khác nhau như rủi to tín dụng, rủi ro thị trường, rủi ro hoạt động... dù là loại rủi ro gì đều dẫn tới những ảnh hưởng lên những yếu tố trong hoạt động của TCTD như yếu tố nguồn vốn, uy tín, vấn đề quản lý nội bộ... So với những yếu tố có thể khắc phục nêu trên, hệ quả nặng nề nhất đối với TCTD là việc mất khả năng thanh toán và rơi vào tình trạng tình trạng phá sản, điều này kết hợp với tính hệ thống trong các TCTD sẽ kéo theo sự sụp đổ theo dạng
“domino” trên thị trường tín dụng, toàn bộ nền kinh tế rơi vào khủng hoảng do ngành ngân hàng mang đặc trưng có thể gây tác động lớn tới toàn bộ nền kinh tế; sở dĩ có đặc trưng này là do xuất phát đối tượng kinh doanh chủ yếu trong hoạt động ngân hàng là tiền tệ, trong đó có các nghiệp vụ như cho vay, nhận tiền gửi, đầu tư;
mọi ngành kinh tế trong xã hội đều cần tiền để duy trì hoạt động và sử dụng các dịch vụ tại TCTD, nên khi ngành ngân hàng có dấu hiệu suy yếu thì các ngành nghề trong nền kinh tế quốc gia không thể tránh khỏi những ảnh hưởng tiêu cực. Từ
những lí do trên đó, để tránh trong quá trình thực hiện các hoạt động ngân hàng các TCTD mạo hiểm quá mức dẫn đến rủi ro cho chính mình, và rủi ro cho hệ thống, gây hậu quả nặng nền có nền kinh tế quốc gia, Nhà nước ban hành pháp luật về thanh tra, giám sát để kiểm soát hoạt động của TCTD đảm bảo các đối tượng chỉ được hoạt động trong phạm vi pháp luật cho phép, đảm bảo tính chính xác, tính tuân thủ pháp luật.
Bên cạnh đó có sự điều chỉnh bằng pháp luật là để trao cho cơ quan QLNN về thanh tra, giám sát hoạt động ngân hàng quyền lực nhà nước, giúp cho cơ quan này có quyền năng trong lĩnh vực hoạt động của mình, để thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao. Đồng thời đưa ra những quy định liên quan đến cách thức, hình thức thực hiện, nội dung thanh tra, giám sát cụ thể... việc ban hành những quy định này giúp cho hoạt động thanh tra, giám sát được thực hiện thường xuyên, liên tục, và luôn tuân theo các pháp luật, các tiêu chuẩn an toàn đối với hệ thống tín dụng.
Ngay từ khi lịch sử ngành ngân hàng ghi nhận những hình thái rõ ràng về hoạt động ngân hàng, các quốc gia trên thế giới đã nhận thấy được tầm quan trọng và những rủi ro có thể có trong hoạt động ngân hàng và ban hành pháp luật để can thiệp vào hoạt động của các chủ thể tham gia thị trường ngân hàng; điều này vẫn được duy trì và phát triển cho đến ngày nay. Thực tế này cho thấy việc phải điều chỉnh bằng pháp luật đối với lĩnh vực ngân hàng bằng các công cụ thanh tra, giám sát của nhà nước đối với các TCTD và hoạt động của các chủ thể này là rất cần thiết. Về cơ bản thanh tra là thanh tra tính tuân thủ pháp luật và giám sát là giám sát việc thực hiện các tiêu chuẩn, nếu như không có hai hoạt động này và pháp luật điều chỉnh hai hoạt động này, các TCTD đặc biệt là các tổ chức thực hiện hoạt động ngân hàng vì mục tiêu lợi nhuận sẽ sẵn sàng mạo hiểm trong hoạt động của mình, bất chấp mọi loại rủi ro để thu lợi nhuận. Về mặt lý thuyết một NHTM không tuân thủ pháp luật trong việc cấp tín dụng mà thực hiện cấp tín dụng cho các đối tượng không đủ điều kiện một khoản vay có giá trị lớn, nếu như không được thanh tra, giám sát và xử lý kịp thời, thì khi đối tượng được cấp tín dụng hoàn toàn mất khả năng chi trả, ngân hàng sẽ mất toàn bộ khoản vay mà không có phương án bảo đảm cho khoản vay đó, lúc này số tiền cho vay được lấy từ số tiền nhận gửi vào từ các cá
nhân gửi tiền, khiến cho người gửi tiền có tâm lý lo sợ muốn rút toàn bộ số tiền đã gửi trong khi ngân hàng đã mất khả năng thanh toán và đang ở bờ vực phá sản; một ngân hàng trong tình trạng này sẽ dẫn đến các ngân hàng khác trong hệ thống cũng gặp tình trạng người gửi ồ ạt rút tiền do mất niềm tin vào hệ thống ngân hàng, nhưng các NHTM lại không kịp quay vòng tiền do đã thực hiện các khoản cho vay khác; các ngân hàng lần lượt rơi vào tình trạng mất khả năng thanh toán dẫn tới sự sụp đổ của toàn hệ thống.
Trên thực tế, ngay cả khi đã có sự điều chỉnh và can thiệp của pháp luật, tại Việt Nam hay các nước khác trên thế giới đã từng ghi nhận những sai phạm lớn trong lĩnh vực ngân hàng, do pháp luật về thanh tra, giám sát còn có những hạn chế, công tác thanh tra, giám sát chưa có hiệu quả. Điển hình ở Việt Nam, nhờ vào hoạt động thanh tra, giám sát đã phát hiện trường hợp ngân hàng có nhiều sai phạm trong cấp tín dụng, đầu tư... như sai phạm của Ngân hàng Đại Dương, Ngân hàng Dầu khí toàn cầu, Ngân hàng Xây dựng.
Từ hai ví dụ trên có thế thể thấy nếu như không có pháp luật điều chỉnh hoặc pháp luật điều chỉnh chưa phát huy được hết vai trò của mình, thì hoạt động thanh tra, giám sát cũng khó có thể làm tròn vai trò bảo vệ sự an toàn của hệ thống tín dụng. Không có thanh tra, giám sát các TCTD sẽ không mgần ngại những sai phạm chỉ để đạt được mục đích lợi nhuận hoặc vì lợi ích của một cá nhân, một nhóm các cá nhân riêng biệt. Những sai phạm của các TCTD có thể xuất phát từ những vấn đề pháp luật chưa có quy định, hoặc những vấn đề mà pháp luật quy định chưa chặt chẽ; thậm chí là lợi dụng kẽ hở trong các quy định về thanh tra, giám sát lĩnh vực ngân hàng. Vì vậy chỉ khi có sự điều chỉnh bằng pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng và đảm bảo tính chặt chẽ và hợp lý, thì hoạt động thanh tra, giám sát mới được thực hiện chính xác, nhanh chóng; kịp thời phòng ngừa, ngăn chặn những rủi ro có thể xảy ra; xử lý các vi phạm pháp luật gây ảnh hưởng tới tính an toàn, lành mạnh của hệ thống tín dụng.
1.2.2. Khái niệm pháp luật về thanh tra giám sát trong lĩnh vực ngân hàng
Là một hoạt động quan trọng trong công tác QLNN về lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng, thanh tra, giám sát được chủ thể là cơ quan thực hiện nhiệm vụ này căn cứ vào các quy định của pháp luật về ngân hàng, pháp luật về các TCTD, các ngành
luật liên quan khác để điều chỉnh các mối quan hệ giữa chủ thể thực hiện thanh tra, giám sát và các đối tượng bị thanh tra, giám sát.
Dựa trên các khái niệm pháp luật đã được đề cập có liên quan đến hoạt động này, có thể xây dựng một khái niệm pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng như sau: Pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh và quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra, giám sát; đối tượng, trình tự, thủ tục, nội dung, biện pháp xử lý vi phạm của hoạt động thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng; các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình thực hiện hoạt động thanh tra giám sát.
1.2.3. Nội dung pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng
Cũng giống như pháp luật điều chỉnh những lĩnh vực đời sống xã hội khác, nội dung của pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng sẽ bao gồm một số nội dung cơ bản như chủ thể, đối tượng, trình tự, thủ tục...
Trước hết, xuất phát từ mục tiêu của hoạt động thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng là nhằm phát hiện, phòng, ngừa và hạn chế rủi ro cũng như phát hiện những vi phạm pháp luật tồn tại trong hoạt động của các TCTD, đây là một hoạt động mang ý nghĩa then chốt cho tính an toàn của hệ thống tín dụng, vì vậy hoạt động thanh tra, giám sát phải được giao cho một cơ quan có chuyên môn, nghiệp vụ cao trong lĩnh vực này. Cơ quan này cần được trao cho quyền lực nhà nước, để đảm bảo tính hiệu quả trong việc quản lý, có thể đưa ra những quyết định, kiến nghị hoặc các biện pháp xử lý đối với các đối tượng của hoạt động này; pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng cần có những quy định về địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn riêng cho cơ quan nói trên.
Bên cạnh chủ thể thực hiện thanh tra, giám sát; đối tượng của hoạt động này khá rộng do lĩnh vực ngân hàng là một lĩnh vực rộng lớn, các nghiệp vụ ngân hàng không chỉ được thực hiện bởi một loại hình TCTD là NHTM mà còn nhiều loại hình khác như QTDND, HTX... mỗi chủ thể lại mang những đặc trưng khác nhau trong hoạt động của mình; khi là đối tượng bị thanh tra, giám sát pháp luật cần quy
định những quyền và nghĩa vụ cụ thể của TCTD để vừa đảm bảo lợi ích chính đáng của TCTD vừa đảm bảo có sự hợp tác với cơ quan chức năng từ phía TCTD.
Cuối cùng, là những quy định liên quan đến trình tự, thủ tục, nội dung, nguyên tắc tiến hành và hình thức của thanh tra, giám sát; đây là những quy định quan trọng trong nội dung pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng để đảm bảo cho các đợt thanh tra, giám sát được thực hiện theo đúng tiêu chuẩn, chuẩn mực được đặt ra, nâng cao tính hiệu lực và hiệu quả của công tác này. Ngoài ra, cần có những quy định liên quan đến việc phối hợp thực hiện giữa cơ quan giữ vai trò chính trong hoạt động thanh tra, giám sát với những cơ quan liên quan để hoạt động thanh tra, giám sát bao quát mọi khía cạnh trong hoạt động của các TCTD.
Dưới đây là tổng hợp các nội dung cần có của pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng:
- Các quy định về chủ thể thực hiện thanh tra, giám sát đề cập tên gọi, vị trí, cơ cấu, tổ chức, nhiệm vụ và quyền hạn của khi tiến hành hoạt động thanh tra, giám sát.
- Các quy định đối tượng của thanh tra, giám sát ngân hàng, quyền và nghĩa vụ của đối tượng
- Các quy định về nội dung của hoạt động thanh tra, giám sát, các nguyên tắc và hình thức thực hiện.
- Các quy định về trình tự, thủ tục của hoạt động thanh tra, giám sát.
- Các quy định về xử lý đối tượng thanh tra, giám sát ngân hàng.
- Các quy định về phối hợp giữa NHNN với các cơ quan khác trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng.
Quy định về pháp luật thanh tra, giám sát ngân hàng ở mỗi nước sẽ khác nhau, và có thêm những nội dung khác, tuy nhiên luôn đảm bảo các nội dung cơ bản như đã trình bày trên đây.