CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT
2.1. Thực trạng pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng tại Việt Nam
2.1.1. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng
Để thực hiện chủ trương, chính sách đổi mới về kinh tế - tài chính của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ II vào tháng 2 năm 1951, tại Tân Trào, Tuyên Quang Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 15-SL ngày 06 tháng 05 năm 1951 thành lập Ngân hàng Quốc gia Việt Nam với một số nhiệm vụ chủ yếu là quản lý giấy bạc, thực hiện tổ chức lưu thông tiền tệ; quản lý Kho bạc, nghiệp vụ cho vay và huy động vốn... (Khái quát lịch sử ngân hàng qua các thời kỳ, 2013). Sự ra đời của Ngân hàng Quốc gia Việt Nam đánh dấu sự phát triển của hệ thống tiền tệ, góp phần vào việc thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Nghị định số 900-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 26 tháng 05 năm 1956 quy định thành lập Ban Thanh tra Ngân hàng Quốc gia, nhiệm vụ hoạt động của cơ quan này là thanh tra mọi mặt trong công tác của các chi nhánh ngân hàng tại địa phương, các cơ quan trực thuộc Ngân hàng Quốc gia Việt Nam; phát hiện và đề nghị giải quyết các hành vi vi phạm pháp luật hoặc khen thưởng các cán bộ gương mẫu, hoạt động tốt trong các cơ quan ngân hàng (Nguyễn Thị Ngọc Lan, 2014, 35).
Sau một thời gian hoạt động, đến ngày 26 tháng 10 năm 1961, Chính phủ ban hành Nghị định số 171-CP, theo đó Ngân hàng Quốc gia Việt Nam được quyết định đổi tên thành Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (NHNN Việt Nam). NHNN Việt Nam khi đó có chức năng quản lý tiền tệ và tín dụng theo đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước, thực hiện nhiệm vụ phát hành, điều hòa lưu thông tiền tệ, thu chi tiền cho ngân sách, huy động vốn và cho vay, thanh toán trong và ngoài nước, quản lý các vấn đề kinh doanh ngoại hối và các vấn đề liên quan đến tiền tệ (Chính phủ, 1961). Do thời kỳ này hệ thống ngân hàng ở nước ta vẫn là hệ thống ngân hàng một cấp, nên hoạt động thanh tra, giám sát trong giai đoạn này tương đối đơn giản, chỉ chủ yếu tập trung vào kiểm tra chi tiết thu, chi, mức dư nợ của ngân hàng, việc thực
hiện và tuân theo các quy định, các chính sách mà NHNN ban hành... hoạt động này mang tính đặc điểm của nền kinh tế thế kỳ đó, nền kinh tế bao cấp – làm theo kế hoạch, đơn thuần là hoạt động của cơ quan cấp trên đối với cơ quan cấp dưới (Nguyễn Thị Ngọc Lan, 2014, 35). Nhiệm vụ này được đảm nhiệm bởi cơ quan Ban Thanh tra thuộc tổ chức bộ máy của NHNN Việt Nam theo quy định của Nghị định 171-CP.
Trong quá trình xây dựng nền kinh tế XHCN, do có những sai lầm trong định hướng phát triển, nền kinh tế Việt Nam bộc lộ nhiều khuyết điểm, yếu kém. Trước tình hình đó Đại hội Đảng lần thứ VI đã đề ra chủ trương đổi mới triệt để, chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế cơ chế thị trường định hướng XHCN với sự quản lý của Nhà nước. Đây chính là bước đánh dấu sự chuyển mình của hệ thống ngân hàng, từ mô hình một cấp sang mô hình hai cấp (Khái quát lịch sử ngân hàng qua các thời kỳ, 2013).
Nghị định 53/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 26 tháng 03 năm 1988 đánh dấu sự ra đời của bốn ngân hàng chuyên doanh tách ra từ NHNN với nhiệm vụ kinh doanh tín dụng và các loại hình dịch vụ ngân hàng; đồng thời
“chuyển hẳn hệ thống ngân hàng sang hoạt động kinh doanh”; tổ chức của NHNN dần được hoàn thiện và tập trung làm nhiệm vụ ngân hàng của các ngân hàng (Hội đồng Bộ trưởng, 1988).
Cùng với sự đổi mới toàn diện nền kinh tế và sự phát triển của thị trường tiền tệ, tín dụng, Pháp lệnh của Hội đồng Nhà nước số 38-LCT/HĐNN8 ngày 23 tháng 05 năm 1990 về ngân hàng, hợp tác xã tín dụng và CTTC; sự ra đời của Pháp lệnh này đã tạo một hành lang pháp lý cho sự phát triển của hệ thống các TCTD, tuy nhiên trong văn bản này, không đề cập đến nội dung thanh tra, giám sát của các tổ chức trên mà chỉ nêu nhưng quy định cơ bản về điều kiện hoạt động, quản trị, điều hành.... Để đảm bảo hiệu quả của công tác thanh tra, giám sát đối với các TCTD, nhiều văn bản pháp luật như Pháp lệnh Ngân hàng Nhà nước Việt Nam số 37- LCT/HĐNN8 ngày 23 ngày 05 năm 1990; Nghị định số 138/HĐBT ngày 08 tháng 05 năm 1990 quy định về chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Ngân hàng nhà nước Việt Nam (Nguyễn Thị Ngọc Lan, 2014, 35).
Các văn bản điều chỉnh hoạt động thanh tra trong lĩnh vực ngân hàng bao gồm:
- Pháp lệnh Thanh tra ngày 01 tháng 04 năm 1990 (Hội đồng Nhà nước, 1990).
- Nghị định số 224/HĐBT ngày 30 tháng 06 năm 1990 quy định về tổ chức của hệ thống Thanh tra Ngân hàng nhà nước và biện pháp bảo đảm hoạt động thanh tra (Hội đồng Bộ trưởng, 1990).
- Nghị định số 191/HĐBT ngày 18 tháng 06 năm 1991 quy định quy chế thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra (Hội đồng Bộ trưởng, 1991).
- Quyết định số 85/NH-QĐ ban hành ngày 10 tháng 10 năm 1990 về quy chế tổ chức và Quyết định số 17/NH-QĐ ngày 28 tháng 02 năm 1991 quy định chế độ Thanh tra Ngân hàng Nhà nước hoạt động Thanh tra Ngân hàng Nhà nước (Ngân hàng Nhà nước, 1990).
- Quyết định số 17/NH-QĐ ngày 28 tháng 02 năm 1991 quy định chế độ Thanh tra Ngân hàng Nhà nước (Ngân hàng Nhà nước, 1991).
- Quyết định số 168/NH-QĐ ngày 27 tháng 08 năm 1992 về quy chế xử lý vi phạm pháp lệnh ngân hàng (Ngân hàng Nhà nước, 1992).
Đến Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam số 06/1997/QHX ngày 31 tháng 12 năm 1997, cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra ngân hàng mới được đề cập đến tại khoản 1, Điều 50 “là thanh tra chuyên ngành ngân hàng, thuộc bộ máy của Ngân hàng Nhà nước”; ngoài ra tại chương V còn nêu các quy định về đối tượng, mục đích, nội dung, quyền hạn, trách nhiệm của thanh tra ngân hàng (Quốc hội, 1997).
Được ban hàng đồng thời với Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 1997, Luật Các tổ chức tín dụng 1997 (Luật Các cổ chức tín dụng số 07/1997/QHX ngày 31 tháng 12 năm 1997) với mục tiêu được nêu là đảm bảo hoạt động của các TCTD được lành mạnh, an toàn và có hiệu quả; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân, góp phần thực hiện chính sách tiền tệ... luật này nêu tại Điều 117 “Các tổ chức tín dụng và các tổ chức khác có hoạt động ngân hàng phải chịu sự thanh tra của Thanh tra ngân hàng theo quy định của phát luật”
(Quốc hội, 1997).
Ngày 27 tháng 05 năm 2009, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 83/2009/QĐ-TTg quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, quyết định nêu rõ vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan thanh tra, giám sát; hiệu lực thi hành của quyết định là từ ngày 01 tháng 08 năm 2009.
Tháng 6 năm 2010, Quốc hội khóa XII lần lượt thông qua Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 2010 (Luật số 46/2010/QH12) và Luật Các tổ chức tín dụng 2010 (Luật số 47/2010/QH12) nêu các quy định cụ thể, thay thế những quy định chưa bám sát thực tế, nhằm không ngừng nâng cao tính hiệu quả, chặt chẽ của phát luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng (Quốc hội, 2010).
Hiện nay, ngoài hai văn bản luật nêu trên, có thể tìm thấy các quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra, giám sát trong một số văn bản khác: Nghị định số 26/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 04 năm 2014 quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng (Chính phủ, 2014) và Nghị định số 43/2019/NĐ-CP của Chính phủ ngày 17 tháng 05 năm 2019 sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định 26/2014/NĐ-CP (Chính phủ, 2019), hiện nay được hợp nhất bằng Văn bản hợp nhất số 16/VBHN-NHNN ngày 17 tháng 12 năm 2019) (NHNN, 2019); Quyết định số 20/2019/QĐ-TTg quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước (Thủ tướng Chính phủ, 2019).
Như vậy, lịch sự phát triển ngành ngân hàng tại Việt năm đã có hơn 71 năm và luôn đi kèm với đó là công tác thanh tra, giám sát ngân hàng. Mặc dù ở mỗi thời kỳ, tính chất, nội dụng của công tác này là không hoàn toàn giống nhau nhưng đều cùng mục tiêu đảm bảo vai trò quản lý của NHNN; đảm bảo hoạt động an toàn của các TCTD, thúc đẩy sự phát triển bền vững của nền kinh tế - tài chính, đã có nhiều văn bản pháp luật được ban hành, điều chỉnh mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra, giám sát với những đối tượng bị thanh tra, giám sát, luôn hướng đến sự đổi mới, hoàn thiện trong các quy định của pháp luật.