CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam hiện nay
2.2.2. Hoạt động thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và 2016-2020
2.2.2.1. Giai đoạn 2011 – 2015
Thực hiện Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015” theo Quyết định số 254/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 01 tháng 03 năm 2012, NHNN có trách nhiệm thực hiện đánh giá, xác định thực trạng hoạt động, chất lượng tài sản và nợ xấu của các TCTD; đây cũng là giai đoạn ngành ngân hàng tập trung vào mục tiêu tái cơ cấu và xử lý nợ xấu, làm nền tảng cho việc định hướng và xây dựng đề án tái cơ cấu nợ xấu giai đoạn 2016 – 2020 (Thủ tướng Chính phủ, 2012).
Trong giai đoạn này, NHNN đã triển khai 7.137 cuộc thanh tra, giám sát;
riêng trong giai đoạn từ đầu năm 2011 đến ngày 15 tháng 9 năm 2015 đã có 724 quyết định sử phạt hành chính với tổng số tiền là 12,7 tỷ đồng.
Đối với các vụ việc có dấu hiệu hình sự, Thanh tra, giám sát NHNN đã chuyển qua cơ quan chức năng có thẩm quyền tiến hành xử lý theo quy định của pháp luật. Thời điểm năm 2014, thông qua hoạt động của cơ quan thanh tra, NHNN đã phát hiện ngân hàng Oceanbank có một số khoản vay có dấu hiệu dễ gây mất vốn cho ngân hàng, nhiều khoản cho vay sai quy định của pháp luật, các khoản vay không có tài sản bảo đảm mặc dù khoản vay rất lớn. Ngoài các hành vi vi phạm về
cho vay trong hoạt động của TCTD, ngân hàng này còn có hành vi vi phạm pháp luật trong việc mở rộng phạm vi hoạt động của TCTD - đây là một trong số những vụ án kinh tế được thanh tra, giám sát ngân hàng phát hiện và chuyển giao cho cơ quan chức năng tiến hành điều tra làm rõ.
Sau đây là một số nội dung thanh tra, giám sát tiêu biểu trong lĩnh vực ngân hàng trong giai đoạn 2011 – 2015:
Về công tác thanh tra, giám sát
Trong giai đoạn này đã có hàng ngàn cuộc thanh tra được tiến hành bao gồm cả thanh tra theo kế hoạch và thanh tra đột xuất. Nếu thanh tra kế hoạch tập trung vào việc thực hiện cấp tín dụng, đầu tư tài chính, quản trị nội bộ thì thanh tra đột xuất có nội dung chủ yếu là thanh tra cho vay đầu tư, kinh doanh bất động sản, chứng khoán... ngoài ra, NHNN còn tiến hành các đợt thanh tra toàn diện TCTD, thanh tra chuyên đề chất lượng hoạt động và kiểm toán do các công ty kiểm toán hàng đầu thực hiện như KPMG, Deloitte, PwC (Ngân hàng Nhà Nước, 2015). Đối với nhóm các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam, công tác thanh tra được thực hiện theo hướng thanh tra việc chấp hành các chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, thanh tra rủi ro hoạt động. Các hoạt động thanh tra trong giai đoạn này đều gắn liền với việc thực hiện Đề án số 245 về cơ cấu tại hệ thống TCTD giai đoạn 2011 – 2015.
Hoạt động giám sát của NHNN tiếp tục triển khai Dự án “Hệ thống thông tin hỗ trợ hoạt động giám sát từ xa” và Phương án “Xử lý thông tin phục vụ công tác Quản lý hệ thống QTDND”, tạo nền tảng cho việc xây dựng và thực hiện hệ thống các tiêu chí giám sát, cảnh báo rủi ro của TCTD, tiến gần hơn đến các chuẩn mực quốc tế. Nội dung chủ yếu của công tác giám sát là việc thực hiện các tỷ lệ đảm bảo an toàn, trích lập dự phòng, xử lý nợ xấu, mua bán tài sản...
Thông qua hoạt động thanh tra, giám sát NHNN đã phát hiện nhiều TCTD có hoạt động yếu kém, vi phạm những quy định của pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, phối hợp cùng những cơ quan chức năng khác xử lý những hành vi vi phạm như Ngân hàng Dầu khí Toàn cầu, Ngân hàng Đại Dương, đảm bảo an toàn cho toàn hệ thống, nâng cao lòng tin của người gửi tiền vào hệ thống tín dụng. Bên cạnh đó,
xuất phát từ những bất cập còn tồn tại trong hoạt động của các TCTD, NHNN cũng ban hành nhiều chỉ đạo, hướng dẫn 0các cho các đối tượng tự điều chỉnh hoạt động của mình, đưa ra khuyến nghị cho cơ quan quản lý hoàn thiện pháp luật, sửa đổi, bổ sung những quy định chưa phù hợp với thực tế.
Về giám sát tỷ lệ nợ xấu
Hình 2.2. Tỷ lệ nợ xấu giai đoạn 2011 - 2015
Giai đoạn 2011 – 2015 là thời kỳ ghi nhận tỷ lệ nợ xấu của toàn ngành ngân hàng có sự biến động qua các năm đều ở mức trên 3%. Đặc biệt năm 2012, tỷ lệ này đạt mốc 4,09%. Nếu như trong năm 2011, lần đầu tiên NHNN chủ động công bố tỷ lệ nợ xấu trong các ngân hàng ở mức 3,4% - 3,8%, đến năm cuối năm 2013 tỷ lệ nợ xấu trong tổng dư nợ tín dụng là 3,79% do NHNN ghi nhận (Tổng quan tình hình nợ xấu của Việt Nam giai đoạn 2011-2015, 2016).
Đặc biệt năm 2013 ghi nhận có một số ngân hàng công bố tỷ lệ nợ xấu ở mức cao, trong đó Ngân hàng SHB dẫn đầu với 9%, Navibank 6,1% và Techcombank 5,28%. Ngoài ra một số ngân hàng khác ghi nhận mức nợ xấu dưới ngưỡng 3% như ACB 2,99%, Sacombank 2,55%, Vietinbank 2,1%, Vietcombank 2,81%. Mặc dù đa phần các ngân hàng ghi nhận tỷ lệ nợ xấu ở mức an toàn, nhưng nếu tính tỷ lệ phần trăm lượng dư nợ của các ngân hàng này đã chiếm khoảng 75% tổng dư nợ của toàn hệ thống ngân hàng (Tổng quan tình hình nợ xấu của Việt Nam giai đoạn 2011- 2015, 2016).
3.47%
4.09%
3.79% 3.86% 4.17%
3.88%
3.25% 3.81%
3.15%
2.55%
0.00%
1.00%
2.00%
3.00%
4.00%
5.00%
Năm 2011
Năm 2012
Năm 2013
Quý I năm 2014
Quý I Inăm 2014
Quý III năm 2014
Quý IV năm 2014
Quý I năm 2015
Quý II năm 2015
Qúy IV năm 2015
Tỷ lệ nợ xấu giai đoạn 2011 - 2015
Tỷ lệ nợ xấu/tổng mức dư nợ
Trước tình trạng này phải đến giai đoạn 2014 – 2015 khi công tác thực hiện đề án cơ cấu lại hệ thống các TCTD đã có những kết quả nhất định, tỷ lệ nợ xấu đã được ghi nhận ở mức dưới ngưỡng 3% sau phi vụ mua lại ba ngân hàng với mức giá 0 đồng là Ngân hàng xây dựng CB Bank, Ngân hàng Dầu khí toàn cầu GP Bank, và Ngân hàng đại dương Oceanbank.
Năm 2014, để kiểm soát tỷ lệ này, NHNN đã triển khai đồng bộ các biện pháp xử lý nợ xấu như: thực hiện chuẩn mực mới về phân loại tài sản, trích lập và sử dụng dự phòng rủi ro; triển khai thanh tra chất lượng tín dụng, xử lý nợ xấu thông qua sử dụng phòng trừ rủi ro; giải quyết, tháo gỡ những vướng mắc về cơ chế mua, bán nợ xấu; hạn chế việc tăng trưởng tín dụng quá mức, mở rộng, cung ứng dịch vụ ngân hàng mới (Ngân hàng Nhà nước, 2015)
Trong năm 2015, công tác xử lý nợ xấu của NHNN ghi nhận những kết quả đáng khích lệ. Bằng việc chủ động phối hợp với cơ quan liên quan tháo gỡ vướng mắc về cơ chế pháp lý, giao quyền hạn phù hợp cho VAMC, tạo cơ sở cho cơ quan này hoạt động có hiệu quả. NHNN tích cực chỉ đạo các TCTD xây dựng và trình phê duyệt kế hoạch xử lý nợ xấu trong năm 2015; đồng thời tăng cường việc giám sát, kiểm tra chặt chẽ kết quả hoạt động kinh doanh, tạm ứng, chia cổ tức của các TCTD để tạo nguồn lực xử lý nợ xấu. Ngoài ra, đối với các TCTD chưa đạt mức tỷ lệ an toàn sẽ bị NHNN hạn chế việc chia cổ tức, hạn chế các chỉ tiêu hoạt động cho tới khi đạt ngưỡng an toàn.
Nhờ những hoạt động tích cực trong công tác thanh tra, giám sát và quản lý hệ thống tín dụng, đến cuối năm 2015, NHNN ghi nhận tỷ lệ nợ xấu ở mức 2,55%, giảm 0,6% so với quý II cùng năm. Đây cũng là tỷ lệ được cho là an toàn với hệ thống tín dụng, và thấp hơn con số 3% của đề án tái cơ cấu các TCTD được thực hiện trong giai đoạn năm 2011 – 2015. Đây là dấu hiệu tích cực cho thấy quá trình thanh tra, giám sát và quản lý đối với hệ thống tín dụng đã đạt được hiệu quả nhất định.
Về công tác quản lý việc cấp giấy phép
Năm 2014, NHNN ghi nhận đã chấp thuận đề nghị mở 64 chi nhánh, 191 PGD (trong đó có 88 phòng giao dịch được chuyển đổi từ QTK) và NHNN cũng ra
quyết định chấm dứt hoạt động của 13 chi nhánh NHTM do hoạt động kém hiệu quả (Ngân hàng Nhà nước, 2015).
Chỉ tính riêng trong năm 2015 với việc thực hiện các tiêu chuẩn, điều kiện chặt chẽ hơn trong công tác cấp giấy phép hoạt động nhằm đảm bảo tính an toàn, lành mạnh cho toàn bộ hệ thống tín dụng, NHNN đã chấp thuận đề nghị mở 85 chi nhánh, 233 PGD, 04 VPĐD, 01 ngân hàng 100% vốn nước ngoài (Ngân hàng Nhà nước, 2016).
Nhìn chung trong công tác quản lý cấp giấy phép hoạt động cho các TCTD tại Việt Nam giai đoạn này đã được thực hiện cẩn trọng hơn trước, số lượng các chi nhánh, PGD, VPĐD đáp ứng đủ yêu cầu cấp phép của NHNN đã giảm do áp dụng các quy định khắt khe, các biện pháp giám sát, đảm bảo tính an toàn trong hoạt động, đồng thời gắn liền với đề án tái cơ cấu hệ thống TCTD.
Về việc phòng, chống rửa tiền
Năm 2011, NHNN ban hành Thông tư số 41/2011/TT-NHNN ngày 15 tháng 12 năm 2011 về việc Hướng dẫn nhận biết và cập nhật thông tin khách hàng trên cơ sở rủi ro phục vụ công tác phòng, chống rửa tiền, đồng thời NHNN cũng ban hành sổ tay Thanh tra tại chỗ về phòng, chống rửa tiền; ký kết Biên bản ghi nhớ về hợp tác trao đổi thông tin về phòng, chống tửa tiền với Ngân hàng Cộng hòa dân chủ nhân lân Lào; tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật trình Quốc hội khóa XIII thông qua vào tháng 05 năm 2012 (Ngân hàng Nhà nước, 2013).
Trong những năm tiếp theo từ 2012 – 2015, với vai trò là cơ quan thường trực của Ban chỉ đạo phòng, chống rửa tiền, đầu mối của Việt Nam trong APG, NHNN tiếp tục chỉ đạo cơ quan thanh tra, giám sát và phối hợp thực hiện với các đơn vị liên quan để thu thập thông tin, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật về phòng, chống rửa tiền. Trong hai năm 2014 và 2015, NHNN đã tiếp nhận gần 2.500 báo cáo giao dịch đáng ngờ, thông qua quá trình thanh tra, kiểm tra NHNN đã chuyển giao nhiều vụ việc có dấu hiệu vi phạm cho cơ quan điều tra để tiến hành làm rõ. Ngoài ra, NHNN cũng hỗ trợ cung cấp nhiều thông tin cần thiết cho các cơ quan thanh tra, điều tra cả trong và ngoài nước trong quá trình xử lý tội phạm liên quan đến tội rửa tiền (Ngân hàng Nhà nước, 2016).
Về công tác cơ cấu lại các TCTD
Sau hơn 03 năm thực hiện đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015” đã ghi nhận những kết quá tích cực trong 02 năm cuối của giai đoạn ở công tác tái cơ cấu lại các TCTD và công tác xử lý nợ xấu.
Một số kết quả quan trọng được ghi nhận trong cơ cấu lại TCTD trong năm 2014 NHNN phê duyệt Đề án cơ cấu lại của 04 NHTM Nhà nước nắm giữ cổ phần chi phối và 20 NHTM CP; một số NHTM khác hoàn thiện phương án tái cơ cấu theo chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ để trình phê duyệt; đối với các NHTM yếu kém, sau khi Đề án sáp nhập, hợp nhất hoặc phương án cơ cấu lại được NHNN chấp thuận về cơ bản tình hình của các ngân hàng đã được kiểm soát và phục hồi; đối với khối các TCTD khác, trong năm 2014 NHNN phê duyệt phương án cơ cấu lại NHHTX, tăng cường công tác thanh tra, giám sát đối với các QTDND để phát hiện những quỹ yếu kém, đẩy mạnh công tác giải thể, phá sản các quỹ này; NHNN phê duyệt đề án và giám sát thực hiện đối với 11 TCTD; các TCTD nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động yếu kém cũng phải thực hiện các biện pháp cơ cấu lại theo hướng đóng cửa hoặc tăng vốn, hoặc chuyển đổi hình thức sở hữu (Ngân hàng Nhà nước, 2015).
Đến năm 2015, NHNN thực hiện mua lại 03 NHTM yếu kém như đã nói ở trên, kiểm soát đặc biệt 01 NHTM (DongA Bank) và 01 TCTD phi ngân hàng; 03 NHTM sáp nhập, 02 công ty tài chính được NHTM khác mua lại; thu hồi giấy phép 01 CTTC và 01 chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Trong năm này các NHTM nhà nước vẫn tiếp tục thể hiện vai trò trụ cột của hệ thống, NHHTX Việt Nam có vai trò ngày càng lớn trong việc giúp đỡ cho các QTDND hoạt động có hiệu quả (Ngân hàng Nhà nước, 2016).
Ngoài thương vụ mua lại 03 NHTM với giá 0 đồng, trong hai năm 2014 – 2015 cũng ghi nhận nhiều thương vụ sáp nhập, hợp nhất tiêu biểu: năm 2014 CTTC Vinaconex-Viettel mua lại Ngân hàng SHB, Ngân hàng VPBank mua lại CTTC TKV, CTTC Banknetvn sáp nhập với CTTC Smartlink; năm 2015 MDBank sáp nhập và Maritime Bank, MHB sáp nhập vào Ngân hàng BIDV, Ngân hàng Southern Bank sáp nhập vào Ngân hàng Sacombank (Nhóm nghiên cứu MAF, 2015).
2.2.2.2. Giai đoạn 2016 – 2020
Tiếp nối những kết quả đã đạt được trong việc triển khai đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011 - 2015”, giai đoạn 2016 – 2020 Thủ tướng Chính phủ tiếp tục ban hành Quyết định số 1058/QĐ-TTg ngày 19 tháng 07 năm 2017 về việc phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016 - 2020” (Thủ tướng Chính phủ, 2017).
Trong Đề án này NHNN có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với các đơn vị liên quan ở trung ương và địa phương triển khai thực hiện Đề án, ban hành chương trình, kế hoạch hành động cụ thể; đôn đốc việc thực hiện các nhiệm vụ đã đề ra, tăng cường quản lý và điều hành có hiệu quả thị trường tiền tệ, thị trường ngoại hối, điều hành linh hoạt chính sách tiền tệ và duy trì sự ổn định của nền kinh tế vĩ mô.
Ngoài công tác thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng, NHNN còn tập trung vào công tác quản lý cấp giấy phép, phòng, chống rửa tiền, đẩy mạnh triển khai cơ cấu lại hệ thống các TCTD, xử lý nợ xấu, triển khai tiêu chuẩn Base II và hoàn thiện khung pháp lý của công tác thanh tra, giám sát (Thủ tướng Chính phủ, 2017).
Ngay trong năm 2016, NHNN đã ban hành Chỉ thị số 01/CT-NHNN và Chỉ thị số 02/CT-NHNN, mục tiêu chính của hai chỉ thị này là triển khai đồng bộ các giải pháp để hoàn thiện công tác thanh tra, giám sát đảm bảo hệ thống các TCTD hoạt động an toàn, lành mạnh, có hiệu quả. Đẩy mạnh cơ cấu lại toàn diện đối với các TCTD, triển khai mạnh mẽ các biện pháp xử lý nợ xấu, duy trì tỷ lệ này ở mức 3% (Ngân hàng Nhà nước, 2017).
Về công tác thanh tra, giám sát
Công tác thanh tra trong lĩnh vực ngân hàng được NHNN triển khai toàn diện qua các năm, tập trung vào những nội dung cơ bản là: thanh tra pháp nhân bao trùm các hoạt động chính của TCTD, thanh tra chuyên đề cơ cấu lại và xử lý nợ xấu, thanh tra một số đối tượng thuộc thẩm quyền của NHNN; trong năm 2017 NHNN tiến hành thanh tra những nội dung chính yếu trong hoạt động của TCTD, kết hợp với công tác phòng, chống tham nhũng và phòng chống rửa tiền, tăng cường thanh tra với QTDND, đặc biệt là các quỹ hoạt động kém (Ngân hàng Nhà nước, 2018).
Năm 2018, thực hiện Kế hoạch thanh tra tại Quyết định số 2445/QĐ-NHNN ban hành ngày 24 tháng 09, công tác thanh tra ngân hàng tập trung vào đánh giá năng lực tài chính, kết quả kinh doanh, nguồn vốn, việc chấp hành các quy định về tỷ lệ toàn, quy định về tái cơ cấu và xử lý nợ. Trong năm này, NHNN cũng triển khai kế hoạch thanh tra hành chính, tiếp hơn 400 lượt công dân liên quan đến các vấn đề về lãi suất, điều kiện vay vốn... (Ngân hàng Nhà nước, 2019). Đến năm 2019 – 2020, NHNN tiến hành kiện toàn bộ máy Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng tạo điều kiện nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra theo chuẩn quốc tế, nội dung thanh tra tiếp tục xoay quanh nội dung hoạt động ngân hàng. Trong 02 năm đã có 2.585 cuộc thanh tra được tiến hành, 1.379 kết luận thanh tra được ban hành, đưa ra 18.135 khiến nghị, yêu cầu đối với các TCTD, 509 là số quyết định xử lý hành chính được ban hành với số tiền phạt khoảng 42,65 tỷ đồng (Ngân hàng Nhà nước, 2020).
Nội dung xuyên suốt của hoạt động giám sát trong giai đoạn này là đổi mới, tăng cường trên cơ sở hoàn thiện, kết hợp với các công cụ, phương pháp mới, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu và tiêu chí giám sát. NHNN tích cực thực hiện kết hợp giám sát tuân thủ và giám sát trên cơ sở rủi ro, bao trùm nhiều khía cạnh như giám sát tuân thủ pháp luật, tuân thủ tỷ lệ vốn an toàn, trích lập dự phòng, giám sát vĩ mô về an toàn tín dụng, đánh giá và cảnh báo rủi ro của TCTD... Phạm vi giám sát không chỉ bó hẹp ở TCTD trong và ngoài nước mà được NHNN mở rộng ra bao gồm cả công ty con, chi nhánh của TCTD ở nước ngoài (Ngân hàng Nhà nước 2017).
Thông qua hoạt động này, NHNN kịp thời nhận diện nhiều yếu tố rủi ro tiềm ẩn trong hoạt động ngân hàng của các TCTD, phát đi nhiều cảnh báo để các đối tượng kịp thời chấn chỉnh trong hoạt động, ban hành các văn bản hướng dẫn, chỉ đạo các vấn đề liên quan đến quản trị nội bộ, kinh doanh, chấp hành pháp luật; trong quá trình hoạt động NHNN đã phối hợp với nhiều cơ quan chức năng khác, phát hiện kịp thời và xử lý các vi phạm pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác QLNN trong lĩnh vực ngân hàng, đảm tính an toàn, lành mạnh của hệ thống tín dụng.