CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA, GIÁM SÁT
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về thanh tra, giám sát trong lĩnh vực ngân hàng ở Việt Nam hiện nay
2.2.4. Những hạn chế còn tồn tại trong hoạt động thanh tra, giám sát
Sau chặng đường gần 10 năm thực hiện Đề án số 245 và Đề án số 1058 của Thủ tướng Chính phủ và triển khải tích cực các nội dung thanh tra, giám sát; NHNN nói chung và Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng nói riêng đã đạt được những kết quả tích cực trong công tác thanh tra, giám sát ngân hàng. Tuy nhiên vì nhiều lý do chủ quan và khách quan, vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong hoạt động này.
Thứ nhất là hạn chế về hệ thống văn bản pháp luật và các quy định về công tác thanh tra, giám sát ngân hàng. Trải qua quá trình áp dụng các quy định pháp luật vào thực tế cơ quan quản lý đã nhiều lần sửa đổi, bổ sung, ban hành mới những quy định liên quan đến hoạt động thanh tra, giám sát; nhưng vẫn còn nhiều thiếu sót cần được khắc phục, những nội dung mới cần được bổ sung để phù hợp với tình hình phát triển của hệ thống, điều này pháp luật Việt Nam thực hiện chưa thực sự tốt.
Một trong những hạn chế là nội dung của các văn bản pháp luật có tình trạng chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra, giám sát thuộc NHNN, Thanh tra Chính phủ và Kiểm toán Nhà nước trong hoạt động thanh tra và kiểm toán.
Trong hoạt động kiểm toán, theo quy định tại Thông tư số 39/2011/TT-NHNN quy định về kiểm toán độc lập đối với TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, ban hành ngày 15 tháng 12 năm 2011, đối tượng áp dụng chế độ kiểm toàn độc lập theo
quy định tại điểm a khoản 1 Điều 2 văn bản này là các NHTM bao gồm cả NHTM nhà nước, trong hoạt động này Cơ quan Thanh tra, giám sát Ngân hàng có trách nhiệm phân tích, đánh giá và kiến nghị xử lý kết quả kiểm toán độc lập của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài (Ngân hàng Nhà nước, 2011). Quy định này lại có phần trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ của Kiểm toán Nhà nước đối với hoạt động kiểm toán NHTM nhà nước theo quy định tại Luật Kiểm toán nhà nước 2015 (Luật số 81/2015/QH13) và Luật Kiểm toán nhà nước sửa đổi năm 2019 (Luật số 55/2019/QH14) quy định việc kiểm toán bắt buộc đối với TCTD có vốn đầu tư của Nhà nước, Kiểm toán Nhà nước sẽ có chức năng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đối với việc quản lý và sử dụng tài chính công, tài sản công, nói cách khác Kiểm toán Nhà nước là đơn vị có chức năng xem xét và đánh giá việc sử dụng tài sản của NHTM sử dụng nguồn tài chính của Nhà nước (Quốc hội, 2015). Như vậy cả Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng và Kiểm toán Nhà nước đều đang có chức năng kiểm toán với NHTM có vốn đầu tư của Nhà nước bao gồm một số ngân hàng hiện nay là Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam, Ngân hàng TNHH MTV Dầu khí toàn cầu, Ngân hàng TNHH MTV Đại Dương, Ngân hàng TNHH MTV Xây Dựng.
Trên đây là một ví dụ cho các quy định chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan liên quan tới hoạt động thanh tra, giám sát, ngoài ra còn nhiều quy định khác đang gặp phải tình trạng tương tự như việc có sự trùng lặp trong công tác quản lý của VAMC và Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng... Việc chồng chéo về nội dung chức năng, nhiệm vụ khiến cho công tác thanh tra, giám sát ngân hàng của cơ quan này chưa thực sự hiệu quả, hời hợt, “đùn đẩy trách nhiệm”, cùng với đó việc quy định về phối hợp thực hiện giữa các bên trong cùng lĩnh vực còn hạn chế, chưa rõ ràng.
Thứ hai là hạn chế về vị trí pháp lý của cơ quan Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng. Hiện nay cơ này là cơ quan thanh tra nhà nước, hệ thống tổ chức bao gồm Cơ quan thanh tra, giám sát trực thuộc NHNN và Thanh tra, giám sát NHNN chi nhánh, mô hình này được áp dụng từ năm 2014, đang được quy định trong Nghị định số 26/2014/NĐ-CP và Nghị định số 43/2019/NĐ-CP của Chính phủ. Trên thực tế Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng là cơ quan thanh tra nhà nước, trực thuộc
NHNN Việt Nam khiến cho cơ quan này mất đi sự độc lập trong quá trình tiến hành các công tác chuyên môn, nghiệp vụ của mình, bị chi phối bởi các chính sách, kế hoạch từ phía NHNN. Hơn nữa mô hình này mặc dù còn nhiều quốc gia lựa chọn sử dụng, nhưng xu hướng phát triển mới hiện nay là tách bạch công tác xây dựng chính sách kinh tế, tiền tệ và công tác thanh tra, giám sát, nếu Việt Nam vẫn tiếp tục duy trì mô hình này sẽ dẫn tới việc không theo kịp sự thay đổi cũng như không phù hợp với các quy định quốc tế, đây là sẽ là khó khăn khi Việt Nam tham gia vào các Điều ước quốc tế hoặc các quan hệ quốc tế trong lĩnh vực thanh tra, giám sát ngân hàng;
khó tiếp nhận và áp dụng những tiến bộ, đổi mới trong hoạt động thanh tra, giám sát từ các nước trên thế giới.
Thứ ba là hạn chế trong công tác xây dựng nội dung và triển khai tiêu chuẩn về an toàn trong hoạt động của TCTD. Đối với vấn đề này NHNN và Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng đã đặt mục tiêu xây dựng một hệ thống tiêu chuẩn đảm bảo an toàn trong hoạt động của các TCTD phục vụ cho hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng từ những giai đoạn trước, đến thời điểm hiện tại tuy đã có những đổi mới tích cực trong các tiêu chuẩn đánh giá, nhưng tính hiệu quả chưa cao do còn nhiều hạn chế, nhiều nội dung chưa được đề cập đến, việc tiệm cận với các quy định quốc tế còn chậm.
Một số văn bản hiện hành liên quan đến an toàn trong hoạt động của TCTD như Luật TCTD năm 2010; Thông tư số 09/2020/TT-NHNN quy định về an toàn hệ thống thông tin trong hoạt động ngân hàng; Thông tư số 11/2021/TT-NHNN quy định về phân loại tài sản có, mức trích, phương pháp trích lập dự phòng rủi ro và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro trong hoạt động của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; Thông tư số 23/2020/TT-NHNN quy định về giới hạn, tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của TCTD phi ngân hàng; Thông tư 22/2019/TT-NHNN quy định về các giới hạn, tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài…. Có thể thấy số lượng văn bản pháp luật quy định về các tiêu chuẩn an toàn của các TCTD là nhiều, nhưng nội dung và hiệu lực lại chưa hoàn toàn hợp lý. Liên quan đến vấn đề an toàn trong thông tin hoạt động ngân hàng, Thông tư số 09/2020/TT-NHNN, có hiệu lực thực hiện từ ngày 01 tháng 01 năm 2021 thay thế cho Thông tư số 18/2018/TT-NHNN, có hiệu lực từ ngày 01
tháng 01 năm 2019, cho thấy “vòng đời” của một văn bản là tương đối ngắn, chứng minh cho tầm nhìn trong quá trình xây dựng tiêu chuẩn an toàn hệ thống thông tin của các nhà làm luật còn hạn chế. Trong khi đó Thông tư số 11/2021/TT-NHNN bắt đầu thi hành từ ngày 01 tháng 10 năm 2021, thay thế cho hai văn bản khác là Thông tư số 02/2013/TT-NHNN và Thông tư số 09/2014/TT-NHNN, với nội dung về tài sản có, trích lập dự phòng, sử dụng trích lập dự phòng thì cần đến 07 năm để ban hành quy định mới, trong khi những vấn đề có liên quan thay đổi nhanh chóng và phức tạp. Điều này cho thấy tầm nhìn chiến lược trong xây dựng nội dung của nhà làm luật còn kém, không mang tính chủ động mà bị động theo thay đổi của thực tế, không nắm bắt được xu hướng phát triển, việc này làm cho công tác thanh tra, giám sát nói riêng và công tác QLNN nói chung còn gặp nhiều khó khăn.
Việc pháp luật hóa tiêu chuẩn Basel II, buộc các NHTM áp dụng đã được định hướng từ năm 2006, nhưng phải đến năm 2020, việc áp dụng tiêu chuẩn này mới được đánh giá là hoàn thành. Quá trình hơn 10 năm thực hiện, nhưng cho đến nay không phải tất cả các NHTM đều đã hoàn tất việc triển khai tiêu chuẩn Basel II, tác giả Thùy Mẫn (2021) đề cập trong bài báo “Basel II đã hoàn tất” rằng trong tổng số các NHTM đang hoạt động trên thị trường Việt Nam, kể cả ngân hàng 100%
nước ngoài mới chỉ có 13 ngân hàng hoàn thành 03 trụ cột Basel II, còn lại vẫn đang trong quá trình triển khai dần dần, và được phép triển khai chậm có thời hạn.
Điều đáng nói Basel II đã được công bố và thực hiện trên thế giới từ năm 2004, đến nay quốc tế đã tiến hành áp dụng Basel III chặt chẽ, an toàn hơn được công bố vào năm 2010. Mặc dù, việc áp dụng tiêu chuẩn này đối với Việt Nam là một thách thức lớn do trình độ phát triển của hệ thống tín dụng chưa cao, nhưng việc triển khai quá chậm, không kịp đổi mới khiến cho Việt Nam bị tụt lại so với thế giới, khó thực hiện mục tiêu tiệm cận đến các tiêu chuẩn quốc tế trong thanh tra, giám sát.
Về nội dung của các văn bản quy định tiêu chuẩn an toàn trong hệ thống các TCTD, một số nội dung còn chưa hợp lý với tình hình thực tế của nền kinh tế - tài chính quốc gia như vấn đề liên quan đến mức trích lập dự phòng còn thấp, trong quy định về đối tượng áp dụng có quy chuẩn an toàn chưa thực sự hợp lý giữa các văn bản pháp luật... Ví dụ, theo quy định tại Thông tư số 22/2019/TT-NHN, quy định hạn chế, giới hạn cấp tín dụng đối với các ngân hàng được căn cứ theo quy
định của Luật các TCTD năm 2010 tại các Điều 126, 127 và Điều 128, nhưng các nội dung trên được áp dụng với các ngân hàng theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật các TCTD chỉ bao gồm NHTM, NHCS, NHHTX, vậy thì NHPT có được áp dụng các hạn chế, giới hạn này hay không; mặc dù được Nhà nước đảm bảo về khả năng thanh toán nhưng NHPT vẫn có thể tiềm ẩn những rủi ro trong hoạt động.
Thứ tư là hạn chế trong công tác thanh tra tại chỗ. Trong bài viết “Thực trạng và giải pháp công tác thanh tra đối với các TCTD trong nước ở Việt Nam” của tác giả Phạm Thị Phụng và nhóm nghiên cứu; nhóm tác giả này nhận định công tác thanh tra tại chỗ hầu như chỉ được thực hiện đối với các TCTD trong nước, chưa có điều kiện để tiến hành thanh tra đối với chi nhánh của các NHTM ở ngoài Việt Nam. Hiện nay, Việt Nam đang có 07 NHTM có chi nhánh ở phạm vi ngoài lãnh thổ Việt Nam bao gồm: Vietcombank, BIDV, Sacombank, MB Bank, SHB, Agribank, Vietinbank; hình thức đầu tư ra nước ngoài của các ngân hàng này chủ yếu là mở VPĐD, chi nhánh ngân hàng, thành lập công ty con (công ty bảo hiểm, công ty tài chính, công ty chứng khoán), 03 trong số 07 ngân hàng thành lập ngân hàng 100% vốn nước ngoài tại các quốc gia khác. Không chỉ tập trung vào thị trường Đông Nam Á chủ yếu là Lào và Campuchia, các NHTM còn mở rộng hoạt động của mình ra khu vực Châu Á là HongKong, ở Châu Âu có Nga, Séc Đức; và thị trường Mỹ (Nguyễn Đình Dũng và Phan Thị Thu Hà, 2020).
Việc mở rộng phạm vi và hoạt động của các NHTM trong những năm gần đây đã thúc đẩy chỉ số OFID của Việt Nam tăng cao, do đối tượng chủ yếu của các NHTM là doanh nghiệp Việt Nam hoạt động ở nước ngoài, chính vì vậy việc đầu tư ra nước ngoài của NHTM cũng góp phần phát triển quy mô nền kinh tế Việt Nam.
Với hoạt động chủ yếu là các nghiệp vụ ngân hàng, bảo hiểm và chứng khoán, các NHTM và các công ty con không tránh khỏi những rủi ro đối với hoạt động của mình khi tiếp cận thị trường một cách thụ động, không có sự đổi mới cho phù hợp với đặc thù của từng thị trường mà mang luôn mô hình tổ chức đang vận hành tại Việt Nam áp dụng ở một quốc gia mới; thị trường các nước như Lào, Campuchia còn nhiều khó khăn liên quan đến pháp luật, nền kinh tế...; chưa kể đối với các thị trường phát triển hơn là Nga, Mỹ, Đức hay Cộng hòa Séc thì sự cạnh tranh với
các TCTD bản địa và TCTD nước ngoài khác luôn gay gắt (Nguyễn Đình Dũng và Phan Thị Thu Hà, 2020).
Xuất phát từ những yếu tổ trên, có thể thấy được việc cần có sự thanh tra, giám sát chặt chẽ với các chi nhánh và công ty con của NHTM, để hạn chế mọi rủi ro cho hoạt động của NHTM, tránh việc rủi ro của một chi nhánh hay công ty con ảnh hưởng đến NHTM gây mất an toàn trong hoạt động, rơi vào tình trạng sụp đổ.
Tuy nhiên, trên thực tế, công tác thanh tra hay giám sát chỉ được thực hiện chủ yếu là trên nội dung giấy tờ, tài liệu do các chi nhánh, công ty con cung cấp, ít có công tác thanh tra, giám sát tại chỗ đối với các đối tượng này, không thể kiểm tra thực tế hoạt động sẽ làm giảm hiệu quả của công tác thanh tra, giám sát, dễ dàng để lọt các yếu tố rủi ro không được kiểm soát, điều này có thể gây ra những hậu quả nghiêm trọng đối với hệ thống tín dụng và nền kinh tế. Một công tác có vai trò quan trọng nhưng lại ít được tập trung, chú trọng là tồn tại lớn cần có sự điều chỉnh hợp lý hơn từ phía cơ quan chức năng. Các thông tin về hoạt động thanh tra, giám sát tại chỗ với các chi nhánh của các TCTD Việt Nam ở nước ngoài hiện nay vẫn còn hạn chế.
Thứ năm là hạn chế liên quan đến phương pháp thanh tra, giám sát. Trong việc thực hiện công tác thanh tra, giám sát trên thực tế hiện nay các cơ quan chức năng thường chỉ tập trung vào phương thanh tra tuân thủ - tức là thanh tra tính tuân thủ pháp luật của hoạt động ngân hàng, trong khi đó công tác giám sát mới chỉ tập trung vào giám sát từ xa thông qua báo cáo từ phía các TCTD, hai phương pháp này là hai phương pháp truyền thống, tuy vẫn đem lại hiệu quả nhưng hiệu quả lại chưa cao, chưa làm tròn vai trò trong việc thanh tra và giám sát rủi ro trong hoạt động của các TCTD. Hơn thế hiện nay ở Việt Nam, việc kết hợp giữa hai hoạt động thanh tra và giám sát chưa thực sự chặt chẽ, còn mang tính rời rạc; các công cụ được sử dụng đa số là công cụ đơn giản, việc áp dụng các công nghệ thông tin mới còn hạn chế ở một số đợt thanh tra, giám sát ngân hàng chứ chưa phủ rộng và bao quát tất cả các đợt thanh tra, giám sát và chỉ cục bộ ở một số địa phương, một số khu vực. Đối với việc sử dụng các phương pháp, công cụ thanh tra giám sát như hiện nay thì hiệu quả của công tác này chưa cao, chưa phát hiện được hết các rủi ro trong hoạt động ngân
hàng, cũng như không tạo được tính thống nhất, không xây dựng được hệ thống dữ liệu điện tử cho hoạt động thanh tra, giám sát trên cả nước.
Thứ sáu là hạn chế trong thực hiện chức năng thanh tra, giám sát ngân hàng. Trong kết “Kết luận thanh tra việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong công tác thanh tra, giám sát, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của NHNN Việt Nam” của Thanh tra chính phủ, cơ quan này nêu lên một số hạn chế còn tồn tại như công tác giám sát từ xa chưa tổng hợp và phân tích sâu các báo cáo của TCTD đề đánh giá chính xác nội dung cơ cấu nợ, chất lượng tài sản, chất lượng công tác giám sát từ xa còn thấp; đối với công tác thanh tra việc lựa chọn đối tượng trong quá trình lập kế hoạch còn chưa hợp lý, chưa phù hợp, thời gian tiến hành cuộc thanh tra kéo dài, không thực hiện hết nội dung như đã phê duyệt, xử lý các vi phạm chưa đúng quy định của pháp luật, chất lượng các cuộc thanh tra chưa cao, chưa kịp thời phát hiện và xử lý đối với các TCTD có dấu hiệu vi phạm… (Thanh tra Chính phủ, 2017).
Các hạn chế kể trên đa phần xuất phát từ chủ quan của NHNN và Thanh tra, giám sát ngành Ngân hàng, trong bài viết “Ngân hàng Nhà nước lên tiếng về kết luận Thanh tra Chính phủ” đăng trên báo điện tử Người lao động ngày 02 tháng 09 năm 2017; sau khi kết luận này được công bố, đại diện phía NHNN đã thừa nhận những hạn chế và cam kết sẽ cải thiện chất lượng của hoạt động thanh tra, giám sát.
Nhìn nhận khách quan thì có thể thấy nguyên nhân trước nhất là do hạn chế trong năng lực của cán bộ thực hiện công tác thanh tra, giám sát dẫn đến việc xây dựng nội dung kế hoạch chưa hợp lý, nội dung rời rạc, thiếu bám sát thực tế, không xác định được đúng đối tượng của đợt thanh tra, giám sát, năng lực của cán bộ còn yếu kém khiến cho việc thực hiện các đợt thanh tra bị kéo dài thời gian, khi hết thời hạn lại không kịp thời thực hiện tất cả các nội dung. Trong quá trình thanh tra, giám sát việc tiếp xúc với tài liệu do TCTD cung cấp còn yếu, không toàn diện và chính xác nên không thể nhận diện những rủi ro trong hoạt động để kịp thời cảnh báo, đưa ra khuyến nghị, bỏ sót những vi phạm của TCTD nên không tiến hành xử lý. Nhiều trường hợp, do đạo đức nghề nghiệp của cán bộ thanh tra, giám sát chưa cao nên nảy sinh những tiêu cực, bao che, bỏ qua cho các vi phạm của TCTD vì lợi ích cá nhân, vậy nên mới có nhiều vi phạm không được phát hiện và xử lý.