Những nguyên nhân chủ yếu

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC HÀ ĐÔNG

2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHO SỰ NGHIỆP GIÁO DỤC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC HÀ ĐÔNG

2.3.3. Những nguyên nhân chủ yếu

Hệ thống các văn bản hướng dẫn về cấp phát, KCS NSNN tại KBNN theo Luật NSNN chƣa đƣợc chặt chẽ và đồng bộ. Hình thức khoán kinh phí có nhiều ƣu điểm như tạo sự chủ động cho Thủ trưởng đơn vị trong việc bố trí cán bộ, tinh giản biên chế, sử dụng lao động hợp lý và nhất là nó mang lại hiệu quả, tiết kiệm NSNN, tăng thu nhập cho cán bộ công chức. Nhƣng mặt trái của nó là KSC khá phức tạp, vì theo Nghị định 130/NĐ-CP và Nghịđịnh 43/NĐ-CP, Nghị định 16/NĐ-CP quy định

"Thủ trưởng đơn vị được vận dụng các chế độ chi tiêu Tài chính hiện hành để thực hiện, nhưng không được vượt quá mức chi tối đa do cơ quan nhà nước có thẩm

quyền quy định"; Vì cho phép đơn vịvận dụng, nên mỗi đơn vị tự đặt ra một số khoản chi riêng với mức chi khác nhau nhƣng đều nằm trong "điểm khuyết" của Nghị định và Thông tư hướng dẫn Bộ Tài chính; Đồng thời KBNN chưa có chức năng kiểm tra việc xây dựng và thực hiện cơ chế tài chính tại đơn vị sau khi rút tiền từ NSNN nên dễ xảy ra thất thoát hoặc tồn quỹcao trong quá trình chi tiêu tại đơn vị. Do đó công tác KSC NSNN còn có nhiều hạn chế tồn tại cần khắc phục.

Hệ thống định mức chế độ, tiêu chuẩn hầu nhƣ chƣa có sự thay đổi nào đáng kể căn bản so với trước đây cộng thêm tỷ lệ trượt giá, lạm phát qua các năm tăng lên càng làm cho hệ thống hệ thống định mức chế độ, tiêu chuẩn đã lạc hậu lại càng lạc hậu hơn, không phù hợp với thực tế giá cả thị trường. Việc giao quyền quyết định tiêu chuẩn, định mức chi giữa Trung ƣơng và tỉnh cũng có sự khó khăn, không thống nhất nên đã ảnh hưởng không nhỏ, thậm chí còn gặp khó khăn vướng mắt cho công tác kiểm soát chi của KBNN, cũng nhƣ việc quyết định chi tiêu của ĐVSDNS.

Quy trình lập dự toán chƣa đƣợc tuân thủ chặt chẽ, phân bổ dự toán chƣa sát nhu cầu.Trong khâu lập dựtoán tại các đơn vị trên địa bàn chƣa thật sự chú trọng đến nguyên tắc là lập từ cơ sởvà tổng hợp từ dưới lên, kế hoạch được lập mang nặng tính chủ quan, dẫn đến việc phải thường xuyên điều chỉnh; Mặt khác quy định điều kiện thanh toán: "Đã có trong dự toán; Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; Đã được cơ quan Tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị quyết định chi"; không quy định riêng đối với các khoản kinh phí không thường xuyên phải có dự toán chi tiết gửi để Kho bạc làm cơ sở KSC, đây là"điểm khuyết" để đơn vị lách những nội dung chi thuộc nguồn kinh phí tự chủ sang nguồn không tựchủ. Trong thực tế dự toán chi ngân sách của các đơn vị hầu hết các Bộ, cơ quan Tài chính ở Trung ƣơng và địa phương chưa thực hiện đúng thời gian phân bổvà giao dự toán theo quy định của Luật NSNN. Chất lƣợng dự toán chƣa đảm bảo, còn phải điều chỉnh tăng giảm nhiều lần. Đối với nguồn kinh phí tự các đơn vị vẫn không đƣợc phân bổ hết dự toán ngay từ đầu năm, còn để lại bổ sung vào tháng cuối cùng của năm chƣa tạo đƣợc tính chủ động cho các đơn vị giao quyền tự chủ. Điều này gây khó khăn cho Kho bạc trong việc kiểm soát chứng từ dồn nhiều vào cuối năm nên có một số

khoản phải cấp tạm ứng, gây mất nhiều thời gian trong việc theo dõi, kiểm soát, thanh toán trong thời gian chỉnh lý quyết toán.

Việc quy định trách nhiệm của Kho bạc Nhà nước trong kiểm soát chi ngân sách nhà nước chưa cụ thể, rõ ràng.Trong quá trình quản lý và KSC NSNN hiện nay, có nhiều cơ quan, đơn vị cùng tham gia vào quản lý và kiểm soát các khoản chi NSNN. Tuy có phân định phạm vi quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị nhưng chưa thực sự rõ ràng, đặc biệt là quy định trách nhiệm của KBNN, người chuẩn chi đến đâu trong mỗi khoản chi tiêu của đơn vị. Bởi vì, hàng năm theo báo cáo kết quả kiểm toán chi NSNN, kết quả thanh tra tài chính trên địa bàn, Cơ quan Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra tài chính... phát hiện nhiều đơn vị sử dụng ngân sách chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, kiến nghịthu hồi các khoản chi sai, mặc dù các khoản chi đó đã được KBNN KSC. Trong các quy định của Nhà nước chưa quy định trách nhiệm KBNN nhƣ thế nào đối với các khoản chi sai của đơn vị sử dụng ngân sách. Đây là vấn đề khá phức tạp liên quan đến từng đơn vị, từng cán bộ trong quá trình quản lý, kiểm soát các khoản chi NSNN. Nếu vấn đề này không đƣợc giải quyết một cách triệt để có thể sẽ dẫn đến tình trạng giành quyền và đẩy trách nhiệm, kèm theo đó là tệ quan liêu, cửa quyền,... trong quản lý. Đối với các đơn vịchi từ nguồn thu sự nghiệp đƣợc để lại sử dụng tại đơn vị, đƣợc phản ánh và NSNN theo hình thức ghi thu, ghi chi.Trách nhiệm kiểm soát chi theo hình thức này thuộc vềcơ quan Tài Chính, do vậy KBNN chƣa thể kiểm soát tất cảcác khoản thu và chi đối với nguồn kinh phí này. Vai trò của KBNN chưa có tính độc lập tương đối trong quá trình hoạt động là cơ quan quản lý tiền, tài sản quốc gia của Nhà nước và địa phương; Do đó còn một số nơi cấp Chính quyền và ĐVSDNS có quan điểm xem KBNN chỉ là “Kho quỹ” của địa phương, từ đó dẫn đến chấp hành chưa nghiêm sự KSC của KBNN. Theo quy định hiện hành hệ thống KBNN nói chung, KBNN Hà Nội nói riêng không có chức năng quyết toán NSNN trên địa bàn, không có chức năng kiểm soát thực tếsau khi chi NSNN tới các ĐVSDNS.

Việc chấp hành và ý thức trách nhiệm của các đơn vị dự toán còn thấp

˗ Thứ nhất, chất lƣợngbáo cáo quyết toán, báo cáo tài chính của các toán của các đơn vị còn chƣa cao. Hiện nay công tác quyết toán chi NSNN của các đơn vị phần nhiều còn mang tính hình thức, chƣa đúng thực chất, tình trạng quyết toán theo số cấp phát là phổ biến.

˗ Thứ hai, đơn vị sử dụng NSNN lạm dụng hình thức tạm ứng. Tình trạng đơn vị dự toán tạm ứng số lớn hơn so nhu cầu ngay sau khi đƣợc phân phối ra khỏi KBNN đem về nhập quỹ đơn vị để chi tiêu dần là hiện tƣợng xảy ra khá phổ biến, đồng thời khi đã tạm ứng cho đơn vị, vì rất nhiều lý do, đơn vị thường không quan tâm đến thanh toán tạm ứng; làm lãng phí nguồn vốn Ngân sách và ảnh hưởng đến tồn quỹNgân sách.

˗ Thứ ba, việc chấp hành Luật NSNN của đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế.

Cơ chế chi tiêu, tiến độ chi tiêu được giao quyền mạnh cho Thủ trưởng đơn vị, nhƣng việc chi tiêu vẫn còn dồn vào cuối năm; Tình trạng chạy kinh phí trong dịp cuối năm; Lách nguồn kinh phí, lách mục chi vẫn còn khá phổ biến. Từ đó dẫn đến số thực tiết kiệm kinh phí hàng năm không đúng với tinh thần Nghị quyết Chính phủ. Trình độ cán bộ làm công tác Tài chính tại đơn vị hiện còn nhiều hạn chế, thường xuyên thay đổi nên trong thực hiện còn nhiều sai sót.

Cơ chế chính sách về KSC còn một số bất cập, chƣa rõ ràng: KBNN là đơn vị kiểm soát, Tài chính là đơn vị quyết toán, nn trong công quản lý còn nhiều vấn đề chƣa có sự thống nhất cao giữa Tài chính và Kho bạc, dẫn đến Kho bạc gặp rất nhiều khó khăn, phải mất nhiều công sức hướng dẫn và cùng các đơn vị thực hiện điều chỉnh mục chi (phần lớn theo ý kiến Cơ quan Tài chính) nên dẫn đến công tác quyết toán hiện nay hiệu quả chƣa cao.

Do mỗi đơn vị hành chính đều có 02 nguồn (Kinh phí thường xuyên và không thường xuyên) nên còn xảy ra tình trạng xin cho ở khâu này (bổ sung kinh phí không thường xuyên để chi cho kính phí thường xuyên như: điện, nước, văn phòng phẩm, chi thêm giờ, xăng dầu...). Đối với các khoản chi mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản phải thực hiện đấu thầu hoặc chỉ định thầu thông qua xét chọn 03 báo giá của nhà cung cấp; phảicó dự toán đƣợc cấp có

thẩm quyền phê duyệt..., nhƣng do quy định còn chung chung, cho nên các đơn vị thường né tránh phải thực hiện đấu thầu bằng cách chia nhỏ các khoản mua sắm để có giá trị mỗi lần mua sắmdưới 100 triệu đồng để được chỉ định thầu; Mặt khác do phân biệt ranh giới giữa hai mục chi sửa chữa thường xuyên và sửa chữa lớn tài sản cố định là chƣa rõ ràng, mà tính chất, thủtục kiểm soát của hai mục này lại hoàn toàn khác nhau, cho nên các ĐVSDNS thường né trách mục sửa chữa lớn mà vận dụng vào mục sửa chữa thường xuyên để dễ dàng vượt qua sự kiểm soát của KBNN, dẫn đến việc chấp hành Luật NSNN của ĐVSDNS chƣa nghiêm và nguồn kinh phí tiết kiệm hàng năm tại đơn vị chƣa phản ảnh đúng tinh thần nghị định Chính Phủ. Khoản cấp phát tiền hội nghị chƣa đúng theo chếđộquy định, chi bù tiền ăn cho các đối tượng đã hưởng lương từNSNN, chế độ tiền nước uống chi vượt định mức.

Quy trình KSC một cửa theo quyết định 1116/QĐ-KBNN ngày 24/11/2009 của Tổng giám đốc KBNN, đã qui định chi tiết về các loại hồ sơ mà cán bộ tiếp nhận phải nắm bắt để thực hiện cho từng công việc; Việc quy định hồ sơ cụ thể trong giao dịch một cửa cũng có cái khó vì quyết định về KSC một cửa không thay thế cho các văn bản hiện hành, mặc khác khi đã nêu chi tiết hồ sơ dễ dẫn đến quy định không đầy đủ; Song Quyết định cũng quy định thời gian giải quyết đối với từng hình thức thanh toán, nhƣng chƣa đề cập đến khả năng giải quyết tối đa bao nhiều chứng từ/ngày/cán bộ gây áp lực rất lớn đến cán bộ kiểm soát chi trong giải quyết chứng từ theo thời gian quy định, để hoàn thành đúng thời gian theo quyết định 1116/QĐ-KBNN ngày 24/11/2009 của Tổng giám đốc KBNN, dẫn đến tình trạng kiểm soát chiếu lệ, kém hiệu quả của cán bộ KSC là không tránh khỏi. Việc theo dõi kết quả xử lý hồ sơ đúng hạn hay không và việc kế toán viên phải lập sổ theo dõi giao nhận hồsơ để quản lý và thống kê định kỳ vẫn chƣa có yêu cầu kiểm tra.

2.3.3.2. Các nguyên nhân chủ quan

˗ Tổ chức bộ máy và thủ tục kiểm soát chi

Trong giai đoạn 2019 – 2021, KBNN thực hiện việc sắp xếp, tinh giản bộ máy ba lần. Điều này dẫn đến quy trình kiểm soát chi có sự thay đổi liên tục, gây khó khăn trong công tác kiểm soát chi. Thủ tục kiểm soát chi quy định trên các văn bản vẫn còn gây tranh cãi do cách dùng từ không rõ, gây hiểu nhầm. Ngoài ra, các kết luận của các đoàn thanh tra KBNN....đƣa ra các sai phạm trong công tác kiểm soát chi không đồng nhất với nhau, gây khó khăn cho KBNN quận thực hiện trong quá trình kiểm soát chi (bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư).

Ngoài ra, quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN đang trong quá trình hoàn thiện nên còn một số điểm chƣa thực sự phù hợp với thực tiễn triển khai, do vậy rất khó để các đơn vị KBNN nói chung và KBNN Hà Đông nói riêng thực hiện đƣợc đúng quy trình. Quy định thời gian giải quyết công việc còn chƣa linh hoạt, chƣa sát với thực tế đặt ra, quy trình thống nhất đầu mối kiểm soát chi ngân sách cố một số điểm còn chƣa rõ ràng gây một số khó khăn nhất định đối với hoạt động kiểm soát chi.

˗ Năng lực lãnh đạo quản lý và năng lực đội ngũ công chức làm công tác kiểm soát chi

Đội ngũ công chức kiểm soát chi của KBNN Hà Đông nhìn chung đã đƣợc nâng cao nhận thức và nghiệp vụ, song so với yêu cầu trách nhiệm có một số hạn chế do nguyên nhân. Một số công chức mới vào kho bạc nên còn thiếu kinh nghiệm; một số công chức lớn tuổi có thao tác chậm, khảnăng linh hoạt còn hạn chế.

Một vài công chức nhận thức chƣa đầy đủ trách nhiệm và đòi hỏi cao về nghiệp vụ KBNN trong quá trình đổi mới, nghiên cứu học tập còn chƣa sâu, chƣa tập trung nghiên các văn bản của các lĩnh vực khác. Một số công chức thiếu tinh thần chủ động, sáng tạo trong công tác, chưa có ý thức tích cực vươn lên để hoàn thành tốt nhiệm vụ đƣợc giao, năng suất, hiệu quảchƣa cao. Do đó, trong quá trình kiểm soát chi, các công chức này vận dụng không đúng nguyên tắc, cẩu thả hoặc chấp hành không đầy đủ quy trình nghiệp vụ quy định.

Công tác tự kiểm tra việc chấp hành các quy định về kiểm soát chi qua KBNN còn chưa thường xuyên, chất lượng chưa cao:Do thực tế khối lượng công việc nhiều, phải thường xuyên giao dịch với khách hàng, biên chế có hạn nên việc tự kiểm tra công tác kiểm soát chi chưa được tiến hành thường xuyên, thường tiến hành ở mức độ đối phó, chất lƣợng chƣa cao.

Khoa học công nghệ và hệ thống cơ sở vật chất, thiết bị trong ngành KBNN:

Tài nguyên trên hệ thống TABMIS của KBNN còn hạn chế, đôi khi việc đăng nhập quá nhiều tài khoản cũng ảnh hưởng đến tài nguyên trên hệ thống. Điều này dẫn đến tốc độ xử lý của các chương trình còn chậm, đặc biệt là vào cuối năm. Kết quả triển khai các ứng dụng CNTT vào các hoạt động nghiệp vụ của Kho bạc đã có những bước tiến vượt bậc, việc nhập dự toán, kiểm soát cam kết chi, số dư dự toán, tài khoản tiền gửi đƣợc tập trung thống nhất. Ngoài ra, nguồn dữ liệu đầu vào của TABMIS được giao diện từ nhiều chương trình khác nhau (TCS, TTSP, LKB, LNH....), tuy nhiên việc kết nối giữa TABMIS và các chương trình này đôi lúc vẫn xảy ra trục trặc và truyền dữ liệu rất chậm. Các chương trình ứng dụng này đôi khi thường bịlỗi, tốc độ xử lý chứng từcòn chậm, đặc biệt là vào thời điểm cao điểm cuối tháng, cuối quý, cuối năm, những thời điểm mà khối lƣợng chứng từphát sinh rất nhiều nhưng chương trình xử lý chậm đã làm mất nhiều thời gian cho công chức thực hiện, làm ảnh hưởng rất lớn đến năng suất làm việc của cán bộ kiểm soát chi.

Thiếu một chương trình tin học để hỗtrợ công tác kiểm soát chi: Với việc chưa xây dựng một chương trình tin học theo dõi, giám sát quy trình kiểm soát chi NSNN dẫn đến cán bộ KSC không tuân thủquy trình nghiệp vụ trong việc giao nhận hồ sơ chứng từ KSC, thông báo từ chối khách hàng và theo dõi thời gian kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN nên đã xuất hiện nhiều hiện tƣợng cán bộ KSC nhũng nhiễu khách hàng, làm mất uytín của ngành KBNN. Hiện nay, với việc thực hiện kiểm soát qua DVCTT, toàn bộ chứng từ kiểm soát của đơn vịđều in tại KBNN, số lƣợng máy in, máy photo, máy scan để hỗ trợ cho các giao dịch viên xử lý chứng từ chƣa đáp ứng đƣợc mỗi cán bộ một máy. Ngoài ra, một số máy vi tính chạy khá chậm dẫn đến việc xử lý hồ sơ không chính xác, gây trở ngại trong công

việc. Vào thời gian cao điểm, các hệ thống nhƣ DVCTT, TABMIS, TTSP, LNH thường xuyên bị lỗi, giao diện chậm, gây khó khăn trong việc thực hiện thanh toán cho đơn vị. Đôi khi, các lỗi này gây ra rủi ro trong việc kiểm soát hồsơ chƣa thanh toán và hồsơ đã thanh toán (sót chứng từ, áp sai ngày....).

Ngoài ra, hệthống TABMIS chƣa hỗ trợ nhiều trong công tác kiểm soát chi nhƣ việc trích lập các quỹ, tạm ứng, hợp đồng có giá trị lớn thanh toán nhiều lần, kế toán viên phải thực hiện bằng các phương pháp thủ công vừa không thống nhất, vừa mất an toàn dữ liệu...

Bên cạnh đó, việc tổng hợp số liệu để hỗ trợ kiểm soát chi đƣợc thực hiện tại Kho dữ liệu, tuy nhiên việc cấp quyền đăng nhập còn hạn chế (chỉ có 6 người được cấp quyền), do đó, các GDV gặp khó khăn trong việc đối chiếu số liệu, chủ yếu dựa trên các báo cáo do TABMIS cung cấp, các báo cáo này vừa khó chuyển đổi sang bảng tính excel, vừa không thểtạo ngay tại thời điểm yêu cầu mà phải đệtrình vào buổi tối đến sáng ngày hôm sau mới có thểin báo cáo. Chương trình DVCTT vẫn chƣa cập nhật toàn bộ các mẫu biểu và một sốchức năng trên hệthống. Dẫn đến việc GDV vẫn phải nhập thủ công vào chương trình TABMIS, thay vì chỉ cần tiếp nhận, xử lý rồi giao diện sang TABMIS, gây mất thời gian. Ngoài ra, việc truyền nhận hồ sơ từ ĐVSDNS đến kho bạc còn chậm, không kịp thời; tuy nhiên, hệ thống trên dịch vụ công không ghi nhận thời gian hồ sơ đến kho bạc mà ghi nhận thời gian hồ sơ gửi đi. Do đó, việc ghi nhận thời gian chậm gây ảnh hưởng đến thời gian xử lý hồ sơ kiểm soát chi và không phản ánh đúng tình hình thực tế, ảnh hưởng đến việc đánh giá công tác kiểm soát chi của các công chức.

Công tác phối hợp quản lý chi giữa cơ quan Kho bạc và cơ quan tài chính đồng cấp chƣa thật sự chặt chẽ.

Muốn việc quản lý, kiểm soát các khoản chi ngân sách đáp ứng yêu cầu quản lý tài chính nhà nước đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ trong việc triển khai, hướng dẫn thực hiện các văn bản có liên quan đến chi tiêu và kiểm soát chi giữa cơ quan Tài chính, cơ quan phân bổ ngân sách và quyết toán ngân sách, và cơ quan Kho bạc, cơ