Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ VỀ QUẢN LÝ
1.2.3. Nội dung quản lý chi NSNN ở cấp huyện
Quản lý chi NSNN cấp huyện bao gồm nhiều nội dung. Có thể tiếp cận các nội dung này theo cách phân loại các khoản chi NSNN trên địa bàn. Trong phạm vi của luận văn, tác giả đi sâu phân tích hai nội dung quản lý chi NS chủ yếu ở cấp huyện, đó là: quản lý chi đầu tư XDCB và quản lý chi thường xuyên.
1.2.3.1. Nội dung quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản
Chi đầu tư XDCB là một khoản chi lớn và chiếm tỷ trọng chủ yếu trong tổng nguồn vốn chi đầu tư phát triển của NSNN. Chi đầu tư XDCB là các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng KT-XH không có khả năng thu hồi vốn, các công trình của các doanh nghiệp nhà nước đầu tư theo kế hoạch được duyệt, các dự án quy hoạch vùng và lãnh thổ… Chi đầu tư XDCB có thể được thực hiện theo hình thức hình thức đầu tư xây dựng mới hoặc theo hình thức đầu tư xây dựng mở rộng, cải tạo, nâng cấp, hiện đại hóa các tài sản cố định và năng lực
sản xuất phục vụ hiện có.
* Quản lý chi đầu tư XDCB của NSNN chịu sự chi phối, phải phù hợp với các đặc điểm của sản phẩm đầu tư XDCB, bao gồm:
Thứ nhất, sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình xây dựng gắn liền với đất xây dựng công trình. Mỗi công trình có một địa điểm xây dựng và chịu sự chi phối bởi các điều kiện của nơi đầu tư xây dựng công trình, nơi đầu tư xây dựng công trình cũng là nơi đưa công trình vào khai thức, sử dụng. Do đó, quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình phải dựa vào dự toán chi phí đầu tư xây dựng công trình đã dược xác định và phê duyệt trước khi thực hiện đầu tư xây dựng công trình.
Thứ hai, sản phẩm đầu tư XDCB có tính đơn chiếc; mỗi hạng mục công trình, công trình có một thiết kế và dự toán riêng tùy thuộc vào mục đích đầu tư và điều kiện của nơi đầu tư xây dựng công trình. Vì vậy, quản lý chi đầu tư XDCB phải gắn với từng hạng mục công trình, công trình xây dựng.
Thứ ba, sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình thường có vốn đầu tư lớn, được tạo ra trong một thời gian dài. Do đó, trong quản lý chi đầu tư XDCB phải thiết lập các biện pháp quản lý và cấp phát vốn đầu tư phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích, tránh tình trạng ứ đọng và thất thoát vốn đầu tư.
Thứ tư, đầu tư XDCB được tiến hành trong tất cả các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế quốc dân, sản phẩm XDCB có nhiều loại hình và mỗi loại hình có những đặc điểm kinh tế, kỹ thuật riêng. Quản lý chi đầu tư XDCB phải phù hợp với đặc điểm của từng loại hình công trình.
Thứ năm, đầu tư XDCB thường được tiến hành ngoài trời nên chịu sự ảnh hưởng của điều kiện tự nhiên và đội ngũ thi công xây dựng công trình thường xuyên phải di chuyển theo nơi phát sinh nhu cầu đầu tư xây dựng. Quản lý chi đầu tư XDCB phải thúc đẩy sự tổ chức hợp lý các yếu tố về nhân lực, máy móc thi công… nhằm giảm bớt sự lãng phí, thiệt hại trong quá trình đầu tư xây dựng.
* Trong quản lý chi đầu tư XDCB cần tuân thủ các nguyên tắc sau:
Nguyên tắc thứ nhất, quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB phải đảm bảo đúng đối tượng.
Các dự án thuộc đối tượng cấp phát vốn đầu tư XDCB của NSNN bao gồm:
các dự án đầu tư kết cấu hạ tầng KT-XH, quốc phòng - an ninh không có khả năng thu hồi vốn và được quản lý theo phân cấp quản lý chi NSNN cho đầu tư phát triển;
các dự án đầu tư của các doanh nghiệp đầu tư vào các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật được NSNN hỗ trợ; các dự án quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH chung của cả nước, vùng, lãnh thổ, ngành; quy hoạch sử dụng đất đai cả nước, các vùng kinh tế và các vùng kinh tế trọng điểm;
quy hoạch xây dựng vùng; quy hoạch chung xây dựng đô thị, nông thôn; quy hoạch chi tiết các trung tâm đô thị; các dự án khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Nguyên tắc thứ hai, trong quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB phải thực hiện nghiêm chỉnh trình tự đầu tư và xây dựng, có đủ các tài liệu thiết kế và dự toán được duyệt.
Tất cả các dự án đầu tư đều phải thực hiện theo đúng trình tự đầu tư và xây dựng bao gồm 3 công đoạn: chuẩn bị đầu tư; thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng, đưa dự án vào khai thác sử dụng.
Các tài liệu thiết kế và dự toán công trình xây dựng đã được duyệt là căn cứ pháp lý trong quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB. Do đó, cần phải nâng cao chất lượng của công tác lập, thẩm định và phê duyệt thiết kế và dự toán các công trình xây dựng. Khi có quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền, chủ đầu tư phải tuân thủ đúng trình tự các công việc lập, thẩm định, trình phê duyệt tài liệu thiết kế, dự toán công trình và gửi tài liệu, dự toán đã được phê duyệt đến cơ quan quản lý cấp phát vốn.
Nguyên tắc thứ ba, quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB phải đảm bảo đúng mục đích, đúng kế hoạch.
Vốn đầu tư XDCB chỉ được sử dụng cho mục đích đầu tư XDCB đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, không được sử dụng cho các mục đích khác. Đồng thời, khi cấp phát vốn đầu tư XDCB phải tuân thủ đúng theo kế hoạch vốn đã được duyệt cho từng công trình.
Nguyên tắc thứ tư, quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB phải theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch và chỉ trong phạm vi giá dự toán được duyệt.
Khối lượng XDCB hoàn thành được cấp vốn thanh toán phải là khối lượng đã thực hiện, đúng thiết kế, thực hiện đúng trình tự đầu tư và xây dựng, có trong dự toán, có trong kế hoạch XDCB năm và đã được nghiệm thu, bàn giao theo đúng chế độ quy định của Nhà nước. Nguyên tắc này xuất phát từ những đặc điểm của sản phẩm XDCB: sản phẩm XDCB có vốn đầu tư lớn, thời gian xây dựng dài do dó phải quản lý và cấp vốn theo mức độ khối lượng thực tế hoàn thành kế hoạch; mặt khác, đây cũng là sản phẩm có tính đơn chiếc, mỗi công trình có một thiết kế và dự toán riêng nên khi quản lý phải dựa vào dự toán đã dược duyệt và chỉ trong phạm vi dự toán đã được duyệt.
Nguyên tắc thứ năm, quản lý và cấp phát vốn đầu tư XDCB phải thực hiện giám đốc bằng đồng tiền.
Theo nguyên tắc này, phải kiểm tra bằng đồng tiền đối với việc sử dụng tiền đúng mục đích, đúng kế hoạch, có hiệu quả. Giám đốc bằng đồng tiền được thực hiện đối với mọi dự án đầu tư, trong tất cả các giai đoạn, bao gồm giám đốc trước, trong và sau khi cấp phát vốn.
Thực hiện nguyên tắc này có tác dụng đảm bảo việc sử dụng tiết kiệm tiền vốn, đúng mục đích, đúng kế hoạch và thúc đẩy thực hiện tốt công trình đầu tư XDCB.
* Quản lý chi đầu tư XDCB trên địa bàn TP trực thuộc tỉnh bao gồm các nội dung sau:
Nội dung thứ nhất, lập kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm.
Quy trình và thời gian lập, trình, duyệt giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB hàng năm các dự án đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN được thực hiện theo quy định của Luật NSNN.
Đối với cấp huyện trực thuộc tỉnh: phòng TC-KH huyện phối hợp với các cơ quan chức năng tham mưu cho UBND huyện phương án phân bổ vốn đầu tư XDCB cho từng dự án do huyện quản lý. Sau khi phân bổ, UBND huyện gửi kế hoạch vốn
đầu tư cho Sở Tài chính cấp tỉnh.
Sau đó, trên cơ sở kế hoạch vốn đầu tư XDCB đã được phân bổ, đã được các cơ quan tài chính thẩm tra, chấp thuận, phòng TC-KH huyện có trách nhiệm thông báo kế hoạch vốn đầu tư cho KBNN cùng cấp để làm căn cứ kiểm soát thanh toán vốn cho các dự án, đồng thời gửi cho các ngành quản lý dự án để theo dõi, phối hợp quản lý.
Để thuận tiện cho công tác kiểm tra, thông báo kế hoạch thanh toán vốn đầu tư cho từng dự án, chủ đầu tư phải gửi cho cơ quan tài chính các cấp, trong đó có phòng TC-KH huyện các tài liệu cơ sở của dự án.
Định kỳ, huyện rà soát tiến độ thực hiện và mục tiêu đầu tư của các dự án trong năm để điều chỉnh kế hoạch vốn đầu tư. Phòng TC-KH huyện rà soát để thông báo danh mục và kế hoạch vốn đầu tư điều chỉnh cho từng dự án.
Nội dung thứ hai, cấp phát vốn đầu tư XDCB.
Cấp phát vốn đầu tư XDCB thuộc khâu thứ hai: chấp hành dự toán chi trong hoạt động chi NSNN.
Việc cấp phát vốn đầu tư XDCB được quy định rõ tại điều 53-Luật NSNN 2002, trong đó:
Căn cứ vào dự toán ngân sách năm được giao, giá trị khối lượng công việc đã thực hiện và điều kiện chi ngân sách, chủ đầu tư lập hồ sơ đề nghị thanh toán kèm theo các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật gửi cơ quan cấp phát vốn [1, tr.73].
“Cơ quan được giao nhiệm vụ cấp phát vốn kiểm tra hồ sơ đề nghị thanh toán của chủ đầu tư và thực hiện thanh toán khi có đủ các điều kiện theo quy định” [1, tr.73].
* Điều kiện cấp phát, thanh toán vốn đầu tư XDCB:
Thứ nhất, dự án đầu tư phải được ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước. Đối với các dự án đầu tư thuộc phân cấp thẩm quyền của huyện trực thuộc tỉnh: Chủ tịch UBND huyện căn cứ vào kết quả thẩm định dự án được quyết định đầu tư các dự án trong phạm vi của NS địa phương sau khi đã thông qua HĐND huyện.
Các dự án đầu tư chỉ được ghi vào kế hoạch đầu tư hàng năm của Nhà nước khi có đủ các điều kiện sau: dự án quy hoạch có đề cương hoặc nhiệm vụ dự án và dự toán chi phí công tác quy hoạch được duyệt; dự án chuẩn bị đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển vùng và lãnh thổ được duyệt, có dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tư được duyệt; dự án thực hiện đầu tư phải có quyết định đầu tư trước 31/10 năm trước năm kế hoạch, có thiết kế, có dự toán và tổng dự toán được duyệt.
Thứ hai, dự án đầu tư phải được thông báo kế hoạch vốn đầu tư năm bằng nguồn vốn NSNN.
Khi các dự án đầu tư được thông báo kế hoạch vốn đầu tư thì điều đó chứng minh dự án đã có nguồn vốn đảm bảo điều kiện vật chất cần thiết để tiến hành cấp phát thanh toán cho dự án.
Các dự án đầu tư bằng nguồn vốn cấp phát của NSNN chỉ được cấp phát thanh toán vốn khi KBNN nhận được kế hoạch thanh toán vốn đầu tư năm của cơ quan tài chính.
Thứ ba, dự án đầu tư phải có đủ tài liệu cần thiết để làm căn cứ cấp phát thanh toán vốn gửi tới KBNN.
Chủ đầu tư phải chuẩn bị và gửi đủ các tài liệu cần thiết làm căn cứ cấp phát thanh toán vốn phù hợp với từng dự án đầu tư, từng giai đoạn của trình tự đầu tư tới KBNN. Các tài liệu phải đảm bảo tính hợp pháp và hợp lệ theo đúng quy định của pháp luật.
* Phương pháp cấp phát vốn đầu tư XDCB:
Cấp phát vốn đầu tư XDCB bao gồm: cấp phát tạm ứng và cấp phát thanh toán cho khối lượng XDCB hoàn thành.
Cấp phát tạm ứng: là việc KBNN cấp phát vốn cho công trình khi chưa có khối lượng XDCB hoàn thành nhằm tạo điều kiện về vốn cho các nhà đầu tư thực hiện đúng kế hoạch đầu tư XDCB và trang trải những chi phí phát sinh trong quá trình đầu tư.
Cấp phát thanh toán cho khối lượng XDCB hoàn thành: là việc KBNN cấp phát thanh toán vốn cho công trình khi có khối lượng XDCB của công trình hoàn thành, đã được nghiệm thu, đủ điều kiện được cấp phát vốn thanh toán. Cấp phát
thanh toán cho khối lượng XDCB hoàn thành bao gồm: khối lượng công tác quy hoạch hoàn thành, khối lượng công tác chuẩn bị đầu tư hoàn thành, khối lượng thực hiện dự án đầu tư hoàn thành, các chi phí khác của dự án.
Nội dung thứ ba, quyết toán vốn đầu tư XDCB.
Đây là công đoạn cuối cùng trong hoạt động chi NSNN nhằm mục đích đánh giá kết quả của quá trình đầu tư, rút kinh nghiệm nhằm tăng cường hiệu quả của công tác quản lý.
Quyết toán vốn đầu tư XDCB bao gồm hai nội dung: quyết toán vốn đầu tư khi kết thúc năm kế hoạch hoặc quyết toán khi công trình, hạng mục công trình, dự án đầu tư hoàn thành để xác định số vốn đầu tư cấp phát thanh toán trong năm hoặc số vốn đầu tư cấp phát cho công trình, hạng mục công trình, dự án từ khi khởi công đến khi hoàn thành.
Quyết toán vốn đầu tư năm: Kết thúc năm NS, chủ đầu tư phải báo cáo quyết toán nguồn vốn sử dụng, quyết toán nguồn vốn NS, tình hình sử dụng vốn và giá trị khối lượng hoàn thành đã được quyết toán trong năm, gửi cơ quan cấp phát vốn, cơ quan cấp trên của chủ đầu tư và cơ quan tài chính. KBNN có trách nhiệm kiểm tra, đối chiếu, xác nhận số vốn đã cấp phát trong năm và lũy kế từ khi khởi công đến hết niên độ NS cho từng dự án.
Quyết toán vốn đầu tư hoàn thành: Khi hạng mục công trình, tiểu dự án, dự án thành phần và dự án đầu tư hoàn thành, chủ đầu tư có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư gửi cơ quan thẩm tra, phê duyệt quyết toán và KBNN cùng cơ quan cấp trên của chủ đầu tư (nếu có). Trong báo cáo quyết toán phải xác định chính xác, đầy đủ số vốn đầu tư thực hiện hàng năm và tổng số vốn đã đầu tư thực hiện dự án; phân định rõ nguồn vốn đầu tư; chi phí đầu tư được phép không tính vào giá trị tài sản hình thành qua đầu tư dự án; giá trị tài sản cố định, tài sản lưu động hình thành qua đầu tư…
Vốn đầu tư được quyết toán được giới hạn trong tổng mức đầu tư được phê duyệt và là toàn bộ chi phí hợp pháp đã được thực hiện trong quá trình đầu tư để đưa dự án vào khai thác sử dụng.
KBNN có trách nhiệm kiểm tra, đối chiếu, xác nhận số vốn đầu tư đã cấp phát đối với dự án trong phạm vi quản lý; nhận xét, đánh giá kiến nghị với đơn vị
thẩm tra, phê duyệt và quyết toán vốn đầu tư về việc chấp hành trình tự XDCB, chấp hành định mức đơn giá và chấp hành chính sách, chế độ theo quy định của Nhà nước trong quá trình đầu tư dự án.
1.2.3.2. Nội dung quản lý chi thường xuyên
Trước tình hình thực tế hiện nay, khi KT-XH ngày càng phát triển, các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước ngày càng tăng, dẫn đến chi thường xuyên của NSNN ngày càng phong phú, đa dạng, do đó đòi hỏi phải quản lý một cách có hiệu quả.
Quản lý chi thường xuyên của NSNN cấp huyện là quản lý quá trình phân phối, sử dụng vốn NSNN để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của các cấp chính quyền để đảm nhiệm mục tiêu quản lý KT-XH ở địa phương.
* Nhiệm vụ chi thường xuyên của NSNN cấp huyện được quy định tại điều 24, Luật NSNN năm 2002, bao gồm chi thường xuyên về:
- Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các sự nghiệp khác do địa phương quản lý;
- Các hoạt động sự nghiệp kinh tế do địa phương quản lý;
- Các nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh, trật tự an an toàn xã hội do NS địa phương thực hiện theo quy định của Chính phủ;
- Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam ở địa phương;
- Hoạt động của các cơ quan địa phương của ủy ban mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;
- Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật;
- Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý;
- Phần chi thường xuyên trong các chương trình quốc gia do các cơ quan địa