CHƯƠNG 5: ỨNG DỤNG PHƯƠNG TRÌNH CHỈ SỐ THÀNH CÔNG VÀO DỰ ÁN PPP GIAO THÔNG CỤ THỂ
5.1. Dự án A đầu tư nâng cấp mở rộng tuyến đường hiện hữu theo hình thức PPP
5.1.3. Khảo sát và đưa dữ liệu thực tế vào mô hình
Mục này xem xét và đánh giá dự án A để gán một điểm số cho mỗi chỉ số trong 14 chỉ số thành công (CSC) được trình bày trong mô hình đánh giá đã đạt được trong dự án. Sự đánh giá này được thực hiện trích xuất thông tin từ những chính quyền, bài phỏng vấn, tạp chí chuyên ngành và tham khảo ý kiến các chuyên gia đã tham gia vào dự án. Về cơ bản, cách tiếp cận đánh giá hiệu suất của các dự án PPP được sử dụng rộng rãi bởi nhiều nghiên cứu có liên quan trước đây, bao gồm các nghiên cứu của Cheung and Chan (2011), Kumaraswamy and Zhang (2001) và Osei-Kyei and Chan (2015) [21]. Vì vậy, nó được xem là phù hợp và đáng tin cậy để sử dụng cách tiếp cận tương tự trong việc đánh giá hiệu suất của dự án A.
Các điểm số của các tiêu chí thành công quan trọng (CSCs) được đưa ra theo 5 điểm của thang đo Linkert: 1: Không đạt được, 2: Đạt được ở mức thấp, 3: Đạt được ở mức trung bình; 4: Đạt được ở mức khá và 5: Đạt được ở mức cao.
Để thuận lợi và tăng tính chính xác của các ý kiến đánh giá chuyên gia, tác giả đề xuất các chuyên gia xem xét và đánh giá mức độ thành công của dự án tương ứng với các mức điểm đánh giá thang đo Likert như sau:
Mức cao : tiêu chí đã đạt được bằng hoặc hơn 100% mục tiêu đặt ra..
Mức khá : tiêu chí đạt được từ 70% - 100% mục tiêu đặt ra.
Mức trung bình : tiêu chí đạt được 50% - 70% mục tiêu đặt ra.
Mức thấp : tiêu chí đạt được 30% - 50% mục tiêu đặt ra.
Mức thất bại : tiêu chí chỉ đạt được rất thấp.
5.1.3.1 Nhóm tiêu chí hiệu quả kinh tế dự án:
Như được thể hiện trong bảng 5, nhóm tiêu chí này gồm 5 tiêu chí thành công là: Khả năng sinh lợi của dự án, Tuân thủ ngân sách, Giảm chi phí của khu vực công, Quản lý và phân bổ rủi ro hiệu quả, Tuân thủ tiến độ.
PHẠM THANH BÌNH MSHV: 1670608 T r a n g | 80 Hình ảnh 5.3. Tuyến đường ven biển.
Khả năng sinh lợi của dự án: tiêu chí này ngụ ý rằng có một nhu cầu sử dụng dài hạn và có mức tăng trưởng phương tiện đều đặn hàng năm đối với phương tiện vận chuyển thông qua dự án để tạo doanh thu cho dự án. Ban đầu phương án tài chính được xây dựng theo dự báo của Bộ GTVT và ADB về mức tăng trưởng vận tải cho hành lang Bắc Nam được tính toán trung bình qua dự án A là 15%/năm. Tuy nhiên, từ giữa năm 2018 lưu lượng xe qua trạm bị giảm mạnh khi tuyến đường ven biển với quy mô 2 làn xe có chiều dài quãng đường tương đương đã đi vào hoạt động, lưu lượng sử dụng qua dự án giảm ước tính khoảng 51%.
Đồng thời, do tình trạng tụ tập phản đối của người dân địa phương và người sử dụng phương tiện giao thông gây ách lưu thông tại dự án A nói riêng và các dự án BOT trên toàn Việt Nam nói chung từ đầu năm 2018, Nhà đầu tư tư nhân dự án đã bắt buộc phải giảm 50% phí sử dụng cho xe không kinh doanh và 35% cho xe có kinh doanh của người dân, doanh nghiệp địa phương cách 5km hai đầu trạm thu phí này. Đồng thời để giảm sự ùn tắc trước trạm thu phí trong những giờ cao điểm vào những ngày lễ Tết nhà đầu tư tư nhân bắt buộc phải xả trạm, tạm thời dừng thu phí. Điều này rõ ràng cho thấy khả năng sinh lợi của dự án đã bị ảnh hưởng rất lớn ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của Nhà đầu tư; Rút từ những quan sát này, các chuyên gia thống nhất cho rằng điểm số 1 được cho tiêu chí khả năng sinh lợi của dự án. Nó cho thấy tiêu chí khả năng sinh lợi không đạt được trong dự án A.
Tuân thủ ngân sách: tiêu chí này ngụ ý rằng dự án PPP giao thông hoàn thành tuân thủ chi phí dự toán và không có hoạt động nào vượt quá chi phí ước tính ban đầu.
Theo báo cáo của Vụ đối tác công tư thuộc Bộ giao thông vận tải giá trị quyết toán chi phí xây dựng của dự án (…….tỷ đồng) là giảm (…….tỷ đồng tương đương 16.9%) so với giá trị dự toán ban đầu là (…….tỷ đồng), đó là một mức giảm đáng kể. Tuy nhiên, các chuyên gia nhận định rằng các dự án BT, BOT trong lĩnh vực giao thông trước đây nói chung và dự án A nói riêng phần lớn được tiến hành lựa chọn nhà đầu tư dự án dưới hình thức chỉ định thầu. Nhà đầu tư tư nhân của dự án tự lập tổng mức đầu tư cho dự án do đó khó đảm bảo tính khách quan cho tiêu chí tuân thủ ngân sách dự án. Vì vậy, các chuyên gia cho rằng mức cắt giảm tổng mức đầu tư cho dự án này không thể hiện tiêu chí tuân thủ ngân sách được thực hiện, vì vật các chuyên gia đồng ý cho điểm số 3 cho tiêu chí tuân thủ ngân sách của dự án.
Giảm chi phí của khu vực công: tiêu chí này đề cập đến một sự cắt giảm có ý
PHẠM THANH BÌNH MSHV: 1670608 T r a n g | 81
nghĩa trong chi phí quản trị khu vực công bởi vì nhà đầu tư tư nhân sẽ gánh vác phần lớn các công việc và rủi ro quan trọng thay cho cơ quan quản lý nhà nước. Thông thường các chi phí phát sinh bởi khu vực công trong dự án giao thông bao gồm: chi phí thuê tư vấn giám sát, chi phí thiết kế kỹ thuật và dịch vụ, chi phí giảm nhẹ rủi ro dự án và chi phí bảo trì và sửa chữa. Ở dự án A, cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện nghiên cứu tiền khả thi và khả thi. Nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm thiết kế kỹ thuật, thi công và quản lý vận hành trong suốt thời kỳ khai thác. Ngoài ra, cơ quan quản lý nhà nước không phải hỗ trợ nhà đầu tư tư nhân về nguồn vốn đầu tư cho dự án. Nó cho thấy tiêu chí này đạt được ở mức khá do đó điểm số 4 được đưa ra cho tiêu chí này.
Quản lý và phân bổ rủi ro hiệu quả: tiêu chí này liên quan đến việc xác định, phân bổ hợp lý và hoàn thành chuyển giao rủi ro cho các bên liên quan trong dự án PPP.
Những rủi ro chính được xác định, thống nhất và chia sẻ phù hợp giữa các bên liên quan để đảm bảo sự thành công của dự án. Tại các dự án A ta thấy có sự phân công về mặt công việc, trách nhiệm tuy nhiên thiếu sự phân bổ và chia sẻ rủi ro giữa các bên liên quan một cách phù hợp. Nhà đầu tư tư nhân hoàn toàn chịu trách nhiệm một mình cho những rủi ro quan trọng như rủi ro thị trường/ nhu cầu, các thay đổi xây dựng, các thay đổi về quy hoạch, rủi ro về xuất hiện các dự án cạnh tranh trong cùng khu vực; các sự phản đối và công kích của công chúng, dư luận .v.v. Đồng thời thiếu vắng các cơ chế để đảm bảo quyền lợi cho nhà đầu tư tư nhân khi xảy ra xuất hiện các tình huống rủi ro nói trên. Do đó, khi phát sinh các rủi ro, các bên gặp khó khăn trong việc tìm ra một giải pháp để có thể giảm nhẹ thiệt hại của các rủi ro trên, phần lớn nhà đầu tư tư nhân sẽ phải gánh vác các thiệt hại này. Nó cho thấy tiêu chí phân bổ và chia sẻ rủi ro giữa các bên liên quan không đạt được, điểm số 1 được đưa ra cho tiêu chí này.
Tuân thủ tiến độ: tiêu chí này ngụ ý công việc xây dựng và đưa dự án vào khai thác đáp ứng kế hoạch thời gian xây dựng được ước tính ban đầu. Tổng quan tiến độ xây dựng dự kiến ban đầu là 24 tháng. Tuy nhiên nhà đầu tư tư nhân chỉ cần 17 tháng để hoàn thành tuyến đường và đưa vào khai thác. Điều đó cho thấy tuyến đường đã được hoàn thành trước 7 tháng so với ban đầu, tiêu chí này đạt được ở mức cao, điểm số 5 được đưa ra cho dự án.
5.1.3.2 Nhóm tiêu chí đáp ứng yêu cầu kỹ thuật đầu ra và đảm bảo chất lượng dịch vụ:
Như được thể hiện trong bảng 5, nhóm tiêu chí này gồm 4 tiêu chí thành công là: Đáp ứng yêu cầu kỹ thuật đầu ra; Hoạt động dịch vụ đáng tin cậy và chất lượng; Đáp ứng nhu cầu về cơ sở hạ tầng/ tiện ích; Công trình công cộng được bảo quản, bảo trì tốt.
Đáp ứng yêu cầu kỹ thuật đầu ra: Ngụ ý rằng dự an sau khi hoàn thành xây dựng đưa vào khai thác đáp ứng được các yêu cầu/ tiêu chí kỹ thuật đầu ra. Các chuyên gia nhận định, sau khi công trình nâng cấp tuyến đường hiện hữu hoàn thành với quy mô chất lượng công trình đầu ra được đáp ứng. Các công tác thi công đều được nhà đầu tư tư nhân thực hiện và được nghiệm thu bởi theo đúng các tiêu chuẩn kỹ thuật và pháp lý hiện hành của nhà nước trước khi đưa vào sử dụng. Đồng thời không có số liệu cho thấy có sự đột phá đáng kể nào trong các về thiết kế hoặc giải pháp công nghệ v.v nào được áp dụng cho dự án. Vì vậy, tiêu chí đáp ứng các yêu cầu kỹ thuật đầu ở mức khá. Thang điểm 4 được các chuyên gia đưa ra cho tiêu chí này.
Hoạt động dịch vụ đáng tin cậy và chất lượng: Ngụ ý rằng sau khi dự án A được hoàn thành đưa vào khai thác. Dịch vụ do dự án cung cấp liên tục, không gián đoạn và
PHẠM THANH BÌNH MSHV: 1670608 T r a n g | 82
thảo mãn được kỳ vọng của người sử dụng. Nhà đầu tư tư nhân sẽ thực hiện các biện pháp phù hợp bao gồm bảo trì theo kế hoạch để có thể phân phối dịch vụ đáng tin cậy và chất lượng, đồng thời các cơ quan có thẩm quyền phải theo dõi chặt chẽ việc phân phối dịch vụ được cung cấp bởi khu vực tư nhân.
Đáp ứng nhu cầu về cơ sở hạ tầng / tiện ích công: Tuyến đường hiện hữu trong suốt lịch sử của nó đã thúc đẩy sự phát triển của các địa phương mà nó đi qua nhưng bản thân của nó lại chỉ được sửa chữa, duy tu quy mô nhỏ chứ không được đầu tư phát triển mới, nên đã xuống cấp nhiều. Với quy mô 2 làn đường; không có giải phân cách cứng 2 chiều; làn xe thô sơ đi cùng với xe cơ giới, chất lượng mặt đường qua thời gian xuống cấp nên tốc độ lưu thông thấp, hay xảy ra ùn tắc vào giờ cao điểm và dễ xảy ra tai nạn giao thông.
Hình 5.4: Dự án A trước và sau khi được tiến hành nâng cấp mở rộng
Vì vậy, dự án A tiến hành cải tạo, nâng cấp hướng nâng cấp mở rộng, làm đường tránh, bố trí dải phân cách cứng 2 chiều v.v. đã đáp ứng được nhu cầu về cơ sở hạ tầng / tiện ích công cộng của người dân. Tuy nhiên do đặc điểm của lịch sử, dân cư địa phương có thói quen sinh sống, xây dựng và bố trí các công trình tiện ích v.v. nằm cạnh theo tuyến đường hiện hữu vì thế rất dễ gây tai nạn giao thông, do đó để có thể giảm thiểu hơn nữa tai nạn giao thông cơ quan nhà nước vẫn còn cần phải bổ sung thêm các tuyến đường dân sinh, rào chắn, vỉa hè, hệ thống biển bảo, điểm quay đầu, đảm bảo tầm nhìn thông thoáng cho phương tiện di chuyển v.v. Các chuyên gia thống nhất thang điểm 4 được cho tiêu chí này.
Công trình công cộng được bảo quản, bảo trì tốt: Đối với các dự án công trình giao thông hình thức đấu thầu thi công truyền thống, trách nhiệm bảo hành bảo trì của đơn vị thi công sẽ kết thúc sau thời gian 2 năm (Luật Xây dựng 2014) [1], (Luật Xây dựng sửa đổi bổ sung 2020) [2], có một số trường hợp cá biệt đơn vị thi công tự nguyện kéo dài thời gian bảo hành dự án là 5 năm. Sau đó các công trình này được bàn giao cho cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm bảo hành bảo trì. Do sự phân bổ nguồn vốn và trách nhiệm hành chính, nên trên thực tế các công trình giao thông công cộng truyền thống thường ở trong tình trạng chất lượng kém và xuống cấp. Sự xuống cấp của công trình trên chỉ được các cơ quan nhà nước chuyên ngành khắc phục khi có sự phản ánh báo chí và sự phản đối từ công luận. Tuy nhiên, vì uy tín, lợi nhuận và trách nhiệm đối với tài sản của mình, nhà đầu tư tư nhân dự án đối tác công tư phải có trách nhiệm bảo hành bảo trì công trình của mình trong suốt thời gian vận hành khai thác có thể kéo dài lên đến 25 năm [20]. Do đó,
PHẠM THANH BÌNH MSHV: 1670608 T r a n g | 83
việc công trình công cộng được bảo quản, bảo trì tốt hơn là điều chắc chắn. Do đó, thang điểm 4 được các chuyên gia áp dụng cho tiêu chí này.
5.1.3.3 Nhóm tiêu chí thúc đẩy kinh tế địa phương và đảm bảo tính bền vững của dự án:
Như được thể hiện trong bảng 5, nhóm tiêu chí này gồm 3 tiêu chí thành công là: Đảm bảo tính bền vững của dự án, Phát triển kinh tế địa phương và Bảo vệ môi trường.
Đảm bảo tính bền vững của dự án: hàm ý không xảy ra xáo trộn lớn trong cộng đồng, kết nối giao thông tốt và không gây ra khó khăn trong di chuyển nội vùng, cải thiện đời sống văn hóa tinh thần dân cư địa phương, đảm bảo an ninh trật tự và không xảy ra các ảnh hưởng cục bộ như gây ngập lụt, sạt lở. Các chuyên gia nhận định khi tiến hành dự án đã có xảy ra sự xáo trộn lớn trong cộng đồng dân cư khi thực hiện giải phóng mặt bằng của dự án nâng cấp, mở rộng dự án A có khối lượng đền bù giải tỏa rất lớn, ảnh hưởng trên 7.500 hộ dân, trong đó có 628 hộ phải bố trí tái định cư qua các khu vực khác. Qua các quan sát trên, các chuyên gia đánh giá tiêu chí đảm bảo tính bền vững của dự án chỉ đạt được ở mức thấp, do đó thang điểm 2 được áp dụng cho tiêu chí này.
Phát triển kinh tế địa phương: Hàm ý dự án đóng góp vào sự phát triển kinh tế cho cộng đồng địa phương nơi dự án được phát triển trong quá trình xây dựng và vận hành dự án. Các chuyên gia nhận định dự án A là tuyến đường hiện hữu huyết mạch của cả nước, với địa phương đây là tuyến đường đối ngoại chính, giữ vai trò trọng yếu để phát triển kinh tế - xã hội, thông thương với các tỉnh, thành phố bạn; đa số các loại hàng hóa, hành khách đi đến đều được vận chuyển qua tuyến đường này. Do đó dự án A sẽ đóng góp vào quá trình phát triển kinh tế xã hội địa phương ở mức khá, do đó thang điểm 4 được áp dụng cho tiêu chí này.
Bảo vệ môi trường: Hiệu suất bảo vệ môi trường bao hàm rằng sự triển khai dự án A không ảnh hưởng nhiều đến môi trường, sức khỏe và sự an toàn trong quá trình xây dựng và khai thác của dự án. Qua các báo cáo, cùng với sự gia tăng lưu lượng giao thông qua dự án, có ghi nhận sự gia tăng không đáng kể ô nhiễm không khí ở khu vực dân cư địa phương nơi dự án được triển khai, công tác bảo vệ môi trường được đáp ứng ở dựa án này.
Do đó, thang điểm 3 được áp dụng cho tiêu chí này.
5.1.3.4 Nhóm tiêu chí Xây dựng mối quan hệ đối tác lâu dài và giảm bớt kiện tụng tranh chấp:
Như được thể hiện trong bảng 5, nhóm tiêu chí thành công dự án PPP giao thông này bao gồm 2 tiêu chí là: Xây dựng quan hệ đối tác lâu dài và giảm bớt kiện tụng tranh chấp.
Xây dựng quan hệ đối tác lâu dài: tiêu chí này bao hàm một mối quan hệ và điều phối được thiết lập giữa các bên liên quan là nhà đầu tư tư nhân và cơ quan quản lý nhà nước. Qua các kết quả tốt về việc nhà đầu tư tư nhân đã rút ngắn được tiến độ thi công để đưa dự án vào vận hành khai thác trước 7 tháng so với tiến độ dự kiến ban đầu và nhà đầu tư tư nhân hoàn toàn chủ động được nguồn vốn đầu tư mà không cần đến sự hỗ trợ của nhà nước đã khẳng định được nhà đầu tư tư nhân có năng lực mạnh mẽ. Rõ ràng qua các quan sát trên, mối quan hệ đối tác lâu dài được xây dựng là khá tốt giữa các bên. Điểm số 4.5 được các chuyên gia trao cho tiêu chí dự án này hàm ý tiêu chí này đạt được rất tốt.
Giảm bớt kiện tụng và tranh chấp: ngụ ý các vụ kiện tụng và tranh chấp hợp đồng được giảm thiểu trong suốt vòng đời dự án. Năm 2017 diễn ra sự bức xúc trong dư luận cả nước về tình trạng bất hợp lý về: cơ sở pháp lý để triển khai dự án (BOT là cải tạo hay xây mới, khoảng cách thiết lập các trạm thu phí và mức thu phí của người dân ở khu