Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
2.2. Lý luận chung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh
2.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh
2.2.1.1. Quan niệm về quản lý nhà nước
Là một phạm trù gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước, QLNN ra đời với tính chất là loại hoạt động quản lý xã hội. QLNN hiểu theo nghĩa rộng, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước. Theo nghĩa hẹp, QLNN là hoạt động chấp hành và điều hành được quy định bởi các yếu tố có tính tổ chức; được thực hiện trên cơ sở là để thi hành pháp luật; được bảo đảm thực hiện chủ yếu bởi hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Đồng thời, QLNN cũng là sản phẩm của việc phân công lao động xã hội nhằm liên kết và phối hợp các đối tượng bị quản lý.
Từ cách tiếp cận và luận giải có tính khái quát trên, có thể hiểu QLNN nói chung là sự tác động của Nhà nước tới đối tượng quản lý nhằm đạt các mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định. Một số nhà khoa học tiếp cận theo góc độ kinh tế tổ chức cho rằng “QLNN là tổng thể những tác động có tổ chức bằng quyền lực nhà nước đến đối tượng quản lý thông qua các phương pháp và công cụ để thực hiện mục tiêu đã định” [46, tr.93].
Đối tượng của QLNN có nhiều cách tiếp cận theo ngành và theo lĩnh vực... Trong mỗi ngành và lĩnh vực lại phân theo chuyên ngành sâu, lĩnh vực cụ thể. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án đối tượng nghiên cứu là QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
2.2.1.2. Quan niệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
Đầu tư xây dựng KCHTGTĐB từ NSNN tức là Nhà nước bỏ vốn ra để thực hiện việc ĐTXD mới hoặc cải tạo, sửa chữa các công trình GTĐB cụ thể
trong một thời gian nhất định. Vì vậy, để đảm bảo hiệu quả mỗi đồng vốn được đầu tư, các cơ quan QLNN phải tham gia vào quản lý các chương trình, dự án GTĐB được ĐTXD bằng nguồn vốn nhà nước.
Kết hợp từ sự luận giải về ĐTXD KCHTGTĐB với đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài luận án có thể định nghĩa: QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN là việc Nhà nước sử dụng các công cụ chính sách tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng vào các chủ thể, đối tượng tham gia trong quá trình tạo ra sản phẩm đầu tư xây dựng là các công trình KCHTGTĐB thuộc cấp tỉnh quản lý.
Từ định nghĩa trên đây có thể hiểu sâu thêm với các nội dung liên quan:
Thứ nhất, chủ thể QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB được thực hiện ở cấp Trung ương (các Bộ, ngành) và địa phương (tỉnh/thành phố). Ở cấp Trung ương, chủ thể QLNN về đầu tư xây dựng KCHTGTĐB là các Bộ như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải, Kiểm toán nhà nước, Thanh tra Chính phủ...
Ở cấp tỉnh/thành phố, UBND tỉnh/thành phố là chủ thể quản lý về ĐTXD KCHTGTĐB. Trong đó, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giao thông Vận tải, Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nước, Thanh tra tỉnh... là các cơ quan thuộc UBND tỉnh/thành phố thực hiện chức năng QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB ở những khâu khác nhau của quá trình ĐTXD (Sở Kế hoạch và Đầu tư thực hiện chức năng QLNN về lập kế hoạch đầu tư, phân bổ vốn đầu tư, thẩm định dự án và giám sát đầu tư; Sở Giao thông vận tải lập quy hoạch, thẩm định, kiểm tra, giám sát tổng thể kỹ thuật trong hoạt động đầu tư xây dựng công trình GTĐB; Sở Tài chính thực hiện cấp phát, quyết toán vốn đầu tư; Kho bạc nhà nước thực hiện việc thanh toán vốn đầu tư; Thanh tra tỉnh và thanh tra chuyên ngành thuộc các Sở thực hiện kiểm tra, thanh tra...). Cụ thể phạm vi của đề tài luận án này chủ thể quản lý thuộc cấp tỉnh quản lý.
Thứ hai, đối tượng QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB là các chủ thể thực hiện các hoạt động liên quan đến ĐTXD KCHTGTĐB sử dụng vốn NSNN.
Các chủ thể đó bao gồm: Chủ đầu tư, nhà thầu tư vấn, nhà thầu thi công xây dựng...
Trong luận án này đối tượng nghiên cứu là ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN, nên QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB được nghiên cứu trong luận án chủ yếu là QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN của địa phương (tỉnh Hà Nam). Nguồn vốn ODA cũng có tính chất như NSNN, nhưng do những đặc điểm riêng biệt trong quản lý nên không được xem xét trong luận án này.
Thứ ba, về phân cấp quản lý trong ĐTXD, UBND tỉnh chịu trách nhiệm quản lý các dự án do mình quyết định đầu tư. Các dự án này có thể thuộc cả 3 nhóm: A, B, C trong phạm vi và khả năng cân đối ngân sách của địa phương sau khi thông qua Hội đồng nhân dân cùng cấp. Với các dự án này, UBND tỉnh quản lý toàn bộ các khâu của quá trình ĐTXD, từ việc xác định chủ trương đầu tư, lập dự án, quyết định đầu tư, lập thiết kế và dự toán, kế hoạch lựa chọn nhà thầu, quá trình thi công xây dựng đến khi nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng và thanh quyết toán.
Thứ tư, phương thức quản lý ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN được thực hiện thông qua các công cụ quản lý (khung khổ pháp luật, quy trình quy phạm kỹ thuật…) trên cơ sở sử dụng, bố trí đội ngũ cán bộ giám sát, kiểm tra, kiểm soát hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
2.2.2. Mục tiêu của quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh
Mục tiêu QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB khác với mục tiêu quản lý đầu tư đối với từng dự án ĐTXD KCHTGTĐB đó là: Đối với từng dự án ĐTXD KCHTGTĐB, quản lý dự án đầu tư là nhằm thực hiện đúng mục tiêu của dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội của
dự án đầu tư trên cơ sở thực hiện đúng tiến độ trong phạm vi tổng mức đầu tư của dự án đã được phê duyệt với tiêu chuẩn kỹ thuật, chất lượng cao nhất.
Quản lý nhà nước về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN là nhằm đáp ứng các mục tiêu sau:
Thứ nhất, thực hiện thành công các mục tiêu về phát triển KCHTGTĐB nói riêng, ngành GTVT nói chung trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ của từng quốc gia, từng ngành, địa phương. Nhằm đảm bảo KCHTGTĐB được đầu tư phát triển theo đúng quy hoạch, kế hoạch đã được phê duyệt, đáp ứng nhu cầu đi lại và vận chuyển hàng hóa an toàn, thuận lợi của người dân và doanh nghiệp, góp phần thực hiện thành công mục tiêu đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân.
Thứ hai, thực hiện đúng những quy định của pháp luật trong quá trình thực hiện ĐTXD KCHTGTĐB về nội dung đầu tư KCHTGTĐB đã được phê duyệt như: đảm bảo yêu cầu về kinh tế - kỹ thuật; sử dụng ngân sách trong phạm vi được duyệt và thời gian tiến độ các hạng mục công trình khi thực hiện dự án. Đồng thời, QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB nhằm đảm bảo cho các quá trình thực hiện đầu tư, xây dựng công trình GTĐB theo đúng kế hoạch và thiết kế được duyệt. Đảm bảo sự bền vững và mỹ quan công trình, áp dụng công nghệ xây dựng tiên tiến, đảm bảo chất lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý. Khi công trình đưa vào sử dụng đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao.
Thứ ba, huy động tối đa và sử dụng hiệu quả cao các nguồn lực trong xã hội (vốn NSNN, vốn xã hội từ các tổ chức, hiệp hội và tư nhân, vốn bằng tiền và hiện vật, công lao động...) để ĐTXD KCHTGTĐB một cách kịp thời, hiệu quả. Trong đó, có mục tiêu việc sử dụng nguồn vốn NSNN một cách hợp lý, tiết kiệm và khai thác có hiệu quả tài nguyên thiên nhiên, đất đai, lao động và các tiềm năng khác. Đồng thời giữ gìn bảo vệ môi trường sống, chống mọi hành vi tham ô, lãng phí trong sử dụng vốn NSNN đầu tư cho KCHTGTĐB.
2.2.3. Yêu cầu quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh
2.2.3.1. Đảm bảo sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực của nhà nước trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
Nguồn lực của nhà nước dành cho hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN chính là lao động, nguồn vốn NSNN, đất đai và các tài nguyên khác có liên quan. So với nhu cầu hiện nay của hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN thì các nguồn lực này luôn khan hiếm, không đáp ứng đủ để triển khai thực hiện. Do đó, để đạt mục tiêu QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN trong giai đoạn hiện nay thì việc sử dụng tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực của nhà nước là yêu cầu hết sức cấp thiết.
Sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn lực lao động đòi hỏi công tác bố trí, sử dụng cán bộ, công chức phải xuất phát từ mục tiêu, nhu cầu của công việc, đảm bảo đúng người, đúng việc… theo tiêu chuẩn, định mức, vị trí việc làm được phê duyệt tại các cơ quan, đơn vị có liên quan đến hoạt động quản lý về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Để sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn vốn NSNN trong ĐTXD KCHTGTĐB đòi hỏi các khâu lập kế hoạch vốn, phân bổ vốn, giao kế hoạch vốn, tạm ứng, thanh, quyết toán vốn đầu tư từ NSNN cho các chủ đầu tư, nhà thầu xây lắp, tư vấn,… phải đảm bảo theo đúng tiêu chí, trình tự quy định của pháp luật về NSNN và quy định về quản lý chi phí ĐTXD của nhà nước.
Việc lựa chọn địa điểm ĐTXD KCHTGTĐB cũng là điều hết sức quan trọng, nó có tác động lâu dài tới việc phát huy hiệu quả kinh tế - xã hội của từng dự án, công trình. Lựa chọn địa điểm ĐTXD KCHTGTĐB liên quan đến việc sử dụng hiệu quả tài nguyên đất đai, đây nguồn lực không thể thiếu cho ĐTXD KCHTGTĐB. Nguồn lực đất đai ngày càng trở lên khan hiếm hơn trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội hiện nay, do đó trong quá trình
ĐTXD KCHTGTĐB cần phải cân nhắc, tính toán, xác định một cách hợp lý quy mô dự án đầu tư, diện tích đất đền bù giải phóng mặt bằng, diện tích đất sử dụng cho từng dự án để phát huy tối đa hiệu quả sử dụng đất, tránh lãng phí nguồn tài nguyên này là một yêu cầu quan trọng trong QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN hiện nay.
Ngoài việc tính toán, sử dụng tiết kiệm các nguồn lực nêu trên, cần quan tâm, xem xét, tính toán tới những lợi ích đạt được, các tác động của dự án ĐTXD KCHTGTĐB trong quá trình khai thác, sử dụng kết quả đầu tư. Đây là một trong những yêu cầu quan trọng trong QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Các nội dung trên được xem xét, tính toán ngay trong bước xác định chủ chương trình đầu tư và được cụ thể hóa trong quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư. Đó chính là điều kiện để quá trình thực hiện các dự án ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN đạt được các mục tiêu đề ra và đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án. Đảm bảo hiệu quả ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN vừa là yêu cầu và là mục tiêu cần hướng tới trong quá trình QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu của quản lý kinh tế vĩ mô, đặc biệt là mục tiêu tăng trưởng kinh tế cao và bền vững.
2.2.3.2. Đảm bảo tổ chức thực hiện đúng quy định và trình tự đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
Các quy định và trình tự các bước ĐTXD từ NSNN do cơ quan nhà nước ban hành để quản lý và kế hoạch hóa các hoạt động ĐTXD từ NSNN. Trình tự ĐTXD, các giai đoạn của chu trình dự án được xác lập có căn cứ khoa học nhằm biến ý tưởng đầu tư thành các kết quả đầu tư, hiện thực hóa các mục tiêu đầu tư. Các công việc trong giai đoạn thực hiện đầu tư và kết thúc xây dựng, đưa công trình vào khai thác sử dụng được thể hiện tuần tự hoặc xen kẽ tùy theo từng điều kiện cụ thể của dự án. Các công việc trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư như lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư phải tuân thủ theo trình
tự, thủ tục quy định của nhà nước về ĐTXD. Việc ghi kế hoạch vốn đầu tư hàng năm phải tuân thủ các quy định của Nhà nước về quản lý, thanh toán vốn đầu tư từ nguồn NSNN.
Việc thực hiện đúng trình tự các bước trong hoạt động ĐTXD có tác dụng ngăn ngừa những vi phạm, hạn chế những sai sót trong quá trình tổ chức thực hiện ĐTXD từ NSNN. Do đó, đảm bảo trình tự ĐTXD, nhất là ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN là một yêu cầu quan trọng đối với công tác QLNN trong lĩnh vực này.
Các chủ thể tham gia trực tiếp quá trình triển khai thực hiện dự án ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN bao gồm chủ đầu tư, Ban QLDA và các nhà thầu. Để các dự án này đạt được mục tiêu QLNN đề ra thì lợi ích của các chủ thể phải được đảm bảo. Do đó, đảm bảo hài hòa lợi ích của các chủ thể trực tiếp tham gia vào hoạt động ĐTXD là một yêu cầu của QLNN đối với ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Lợi ích của chủ đầu tư, Ban QLDA trong quá trình triển khai thực hiện dự án đó chính là việc tiết kiệm thời gian, nguồn lực, đảm bảo tiến độ và hiệu quả đầu tư. Bên cạnh đó, còn là lợi ích vật chất và tinh thần mà nhà nước trao cho cán bộ, công chức trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý trong các cơ quan được giao làm chủ đầu tư và Ban QLDA.
2.2.3.3. Đáp ứng yêu cầu phòng, chống các biểu hiện tiêu cực, tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
Đảm bảo yêu cầu về phòng, chống các biểu hiện tiêu cực, tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN là vấn đề được nhiều người quan tâm, tìm hiểu. Nguy cơ thất thoát, lãng phí xuất hiện ở mọi lúc, mọi nơi, mọi đối tượng có cơ hội tiếp xúc với hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí vốn trong ĐTXD KCHT GTĐB từ NSNN góp phần quan trọng vào việc tiết kiệm nguồn lực, đặc biệt
là nguồn lực NSNN và thực hiện có hiệu quả các mục tiêu của dự án. Do đó, đáp ứng yêu cầu phòng, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN là một yêu cầu quan trọng của QLNN trên lĩnh vực này. Trên cơ sở quyền lực nhà nước, bằng cơ chế, chính sách, luật pháp, các chế tài và các giải pháp khác, nhà nước tác động đến hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN, các chủ thể QLNN, các nhà thầu xây lắp, tư vấn,…
nhằm phòng, chống những biểu hiện tham nhũng, lãng phí, thất thoát vốn đầu tư từ NSNN.
Để thực hiện được yêu cầu này, nhà nước phải tạo ra một hệ thống cơ chế, chính sách, giải pháp phù hợp để cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức được nhà nước giao quản lý và sử dụng vốn NSNN và các nhà thầu thực hiện dự án không thể làm, không dám, không nên, không cần tham nhũng, thất thoát, lãng phí vốn ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
2.2.4. Nội dung quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh
2.2.4.1. Xây dựng quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
* Quản lý nhà nước cấp tỉnh về quy hoạch đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
Quản lý nhà nước ở cấp tỉnh về quy hoạch ĐTXD KCHTGTĐB là bước cụ thể hóa chiến lược phát triển KCHTGTĐB đã được phê duyệt. Theo đó, địa phương mà trực tiếp là các cơ quan chức năng được giao nhiệm vụ sẽ luận chứng, lựa chọn phương án phát triển và phân bố mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ trên địa bàn tỉnh trong một giai đoạn cụ thể từ 10 đến 20 năm trở lên. Cân đối tổng thể giữa các mục tiêu và điều kiện thực hiện để làm cơ sở cho việc lập các kế hoạch đầu tư phát triển KCHTGTĐB sử dụng NSNN. Trong đó, công tác QLNN cần lưu ý phân tích, đánh giá tính thỏa