Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI TỈNH HÀ NAM
3.2. Thực trạng quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng
3.2.1. Thực trạng xây dựng quy hoạch và kế hoạch đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
3.2.1.1. Thực trạng công tác quy hoạch
Quy hoạch là sự sắp xếp, phân bố không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh gắn với phát triển kết cấu hạ tầng, sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường trên lãnh thổ, vùng xác định. Quy hoạch tỉnh là quy hoạch về không gian các hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, hệ thống đô thị, nông thôn, kết cấu hạ tầng,... trên cơ sở kết nối các quy hoạch quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch đô thị và nông thôn. Quy hoạch là bố trí, cân đối các nguồn lực xã hội và phân công lại lao động xã hội hợp lý giữa các địa phương trong tỉnh, do đó quy hoạch phải đi trước một bước, nhất là quy hoạch phát triển GTVT nói chung và KCHTGTĐB nói riêng.
Những năm qua công tác quy hoạch xây dựng nói chung và quy hoạch phát triển KCHTGTĐB nói riêng tại tỉnh Hà Nam đã được các cấp, các ngành quân tâm xây dựng, cơ bản đáp ứng nhu cầu phát triển ngành và kinh tế - xã hội của tỉnh. Các đồ án quy hoạch phát triển KCHTGTĐB đã kế thừa, bổ sung, cập nhật và tích hợp các quy hoạch có liên quan như quy hoạch phát triển GTVT, quy hoạch phát triển đô thị, quy hoạch phát triển công nghiệp,...
để đảm bảo cân đối, hài hòa, hiệu quả và bền vững.
Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam đã chỉ đạo các cấp, các ngành bám sát chiến lược phát triển kinh tế xã hội của tỉnh để xây dựng chiến lược, quy hoạch ĐTXD KCHTGTĐB từ các nguồn vốn nói chung, vốn NSNN nói riêng. Trên cơ sở chiến lược, quy hoạch đầu tư đã được kế hoạch hóa thành các chương trình, dự án cụ thể. Công tác quy hoạch ĐTXD cũng có bước tiến đáng kể và ngày càng hoàn thiện, đã tập trung vào những công trình trọng
điểm, cấp thiết nhằm phục vụ cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Hà Nam.
Ngoài ra, UBND tỉnh Hà Nam cũng đã chỉ đạo thực hiện tốt công tác quản lý, kiểm tra thực hiện quy hoạch, các dự án ĐTXD KCHTGTĐB đều phải phù hợp với quy hoạch phát triển KCHT GTVT được phê duyệt. Các chiến lược, quy hoạch đã thường xuyên được rà soát, cập nhật, điều chỉnh cho sát với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Chất lượng lập quy hoạch đã được nâng cao, bám sát thực tế hơn, khả thi hơn, góp phần nâng cao hiệu quả ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Cụ thể, trong giai đoạn 2011-2017, UBND tỉnh đã rà soát, trình phê duyệt và ban hành một số quyết định phê duyệt, điều chỉnh quy hoạch liên quan đến KCHTGTĐB như:
Quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh đến năm 2020 và được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 1226/QĐ-TTg ngày 22/7/2011, làm căn cứ để triển khai xây dựng các quy hoạch ngành, lĩnh vực (Quy hoạch xây dựng vùng tỉnh Hà Nam đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050; Quy hoạch phát triển giao thông vận tải giai đoạn đến năm 2025; Quy hoạch sử dụng đất; Quy hoạch phát triển công nghiệp; Quy hoạch chi tiết các khu đô thị; quy hoạch chung xây dựng các thị trấn...). Trên cơ sở các quy hoạch ngành, lĩnh vực được duyệt, tỉnh Hà Nam đã tập trung bố trí các nguồn lực đầu tư cho phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội theo thứ tự ưu tiên, đảm bảo đầu tư tập trung, có trọng điểm.
Quy hoạch phát triển GTVT tỉnh Hà Nam, giai đoạn 2007-2015 và định hướng đến năm 2025, trong đó xác định rõ các nhiệm vụ, mục tiêu phát triển KCHTGTĐB của tỉnh trong giai đoạn đến năm 2025, cụ thể:
Quyết định 692/QĐ-UBND ngày 18/5/2012 phê duyệt bổ sung Quy hoạch phát triển GTVT tỉnh Hà Nam, giai đoạn 2007-2015 và định hướng đến năm 2025. Quyết định đã phê duyệt điều chỉnh, bổ sung một số nội dung quy
hoạch phát triển kết cấu hạ tầng đường giao thông nông thôn trong Quy hoạch phát triển giao thông vận tải tỉnh Hà Nam, giai đoạn 2007-2015 và định hướng đến năm 2025, với nội dung như sau: 100% đường huyện được nhựa hóa hoặc bê tông xi măng hóa; đạt cấp V- đồng bằng trở lên, trong đó những tuyến đường huyện có tính chất quan trọng trong phát triển kinh tế xã hội của địa phương đạt cấp IV- đồng bằng trở lên [67].
Quyết định 980/QĐ-UBND năm 17/9/2014 phê duyệt bổ sung Quy hoạch phát triển GTVT tỉnh Hà Nam, giai đoạn 2007-2015 và định hướng đến năm 2025. Quyết định này đã phê duyệt bổ sung quy hoạch tuyến QL1A đoạn tránh thành phố Phủ Lý; tuyến QL38 đoạn tránh thị trấn Hòa Mạc, khu vực Chợ Lương, huyện Duy Tiên;...[71].
Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam cũng đã tham mưu cho Tỉnh ủy ban hành các Nghị quyết triển khai thực hiện các Nghị quyết Đại hội Đảng bộ tỉnh lần thứ XVIII và lần thứ XIX của tỉnh và Nghị quyết số 13-NQ/TW ngày 16/01/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Hội nghị Trung ương 4 (khóa XI) về xây dựng KCHT đồng bộ nhằm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại đến năm 2020; ban hành một số các Nghị quyết, chương trình và các cơ chế, chính sách tạo điều kiện thu hút các nguồn lực đầu tư phục vụ cho phát triển KCHT kinh tế - xã hội của tỉnh nói chung và KCHTGTĐB nói riêng. Trên cơ sở đó UBND tỉnh đã cụ thể hóa các Nghị quyết trên thành các đề án, kế hoạch thực hiện như: Đề án phát triển KCHT đồng bộ, danh mục dự án thuộc 10 lĩnh vực đến năm 2020 và Kế hoạch thực hiện số 812/KH-UBND ngày 01/6/2012 về xây dựng hệ thống KCHT đồng bộ. Các Nghị quyết, đề án, kế hoạch nêu trên là cơ sở để xây dựng quy hoạch ĐTXD KCHTGTĐB của tỉnh Hà Nam đến năm 2025 đảm bảo phù hợp với định hướng phát triển kinh tế - xã hội, phát triển đồng bộ hệ thống KCHT của tỉnh.
Hiện nay, Luật Quy hoạch đã được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2017 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2019, Luật này có ảnh hưởng rất lớn đến vấn đề quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước, nhất là lĩnh vực quy hoạch. Do đó, UBND tỉnh cần chỉ đạo các Sở, ngành có liên quan rà soát các quy hoạch đã có hoặc đang xây dựng để cập nhật, điều chỉnh, bổ sung,... phù hợp với quy định của Luật Quy hoạch 2017.
3.2.1.2. Thực trạng công tác kế hoạch
Kế hoạch là công cụ quản lý kinh tế chủ yếu của nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu đề ra. Kế hoạch ĐTXD KCHTGTĐB là một bộ phận trong Kế hoạch đầu tư công của tỉnh, là tổng hợp các nhu cầu đầu tư cho các dự án thuộc lĩnh vực xây dựng KCHTGTĐB. Kế hoạch ĐTXD KCHTGTĐB tác động vào hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB, từ bước chuẩn bị đầu tư đến thực hiện đầu tư và nghiệm thu đưa vào sử dụng. Kế hoạch được xây dựng tốt, khả thi là một điều kiện tiên quyết để các cơ quan QLNN quản lý hiệu quả hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Kế hoạch đầu tư công hàng năm và Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 đã được UBND tỉnh Hà Nam trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua sau đó phê duyệt và giao cho các cơ quan đơn vị thực hiện vào quý IV của năm trước, đảm bảo kịp thời, phù hợp với các quy định của pháp luật về quản lý NSNN. Việc phân bổ kế hoạch đầu tư công hàng năm, trung hạn của tỉnh Hà Nam phải đảm bảo các nguyên tắc, tiêu chí như sau [61]:
Thứ nhất, phải phục vụ cho việc thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung và phát triển KCHTGTĐB 5 năm, hàng năm của tỉnh và phải tập trung cho các dự án thực hiện các Nghị quyết chuyên đề thực hiện Nghị quyết Đại hội tỉnh Đảng bộ lần thứ XIX; Chương trình xây dựng nông thôn mới,...
Thứ hai, việc phân bổ phải đảm bảo đảm các quy định của Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách nhà nước; Bố trí vốn tập trung, khắc phục tình trạng bố trí vốn phân tán, dàn trải.
Thứ ba, bố trí vốn còn thiếu cho những dự án do UBND huyện/ thành phố làm chủ đầu tư được hỗ trợ từ nguồn ngân sách tỉnh để hoàn thành các dự án đúng tiến độ.
Thứ tư, thứ tự ưu tiên trong phân bổ kế hoạch đầu tư vốn cân đối ngân sách như sau: (1) Bố trí thanh toán nợ xây dựng cơ bản; (2) Hoàn ứng trước ngân sách tỉnh; (3) Bố trí vốn đối ứng ODA (phần ngân sách địa phương phải bố trí); (4) Bố trí cho các dự án chuyển tiếp (đối với các dự án hoàn thành trong giai đoạn 2016-2020, tiết kiệm 10% vốn đầu tư, bố trí 90% so với tổng mức đầu tư của dự án); (5) Bố trí cho các dự án khởi công mới (các dự án đã phê duyệt chủ trương đầu tư hoặc có quyết định đầu tư).
Ngoài ra, UBND tỉnh Hà Nam còn chỉ đạo các Sở, ngành, UBND các huyện/ thành phố trong quá trình tổ chức thực hiện từng nội dung cụ thể của kế hoạch theo từng năm phải tuân thủ các nội dung sau:
Một là, chỉ bố trí vốn hàng năm cho các dự án thuộc danh mục các dự án đầu tư trong kế hoạch vốn đầu tư hàng năm và kế hoạch vốn đầu tư trung hạn giai đoạn 2016-2020 đã được duyệt. Dự án khởi công mới phải có quyết định phê duyệt dự án đến ngày 31 tháng 10 năm trước kế hoạch.
Hai là, chỉ được thực hiện dự án trong phạm vi kế hoạch vốn trung hạn đã được bố trí. Rà soát quy mô các dự án chuyển tiếp, khởi công mới không được bố trí đủ vốn để phân kỳ đầu tư, xác định điểm dừng kỹ thuật phù hợp với mức vốn. Ưu tiên đầu tư các hạng mục công trình cần sớm đưa vào sử dụng, phát huy hiệu quả đầu tư. Chưa đầu tư các dự án, hạng mục chưa thật sự cấp bách để không phát sinh nợ công.
Trên cơ sở các quy định của Chính phủ, UBND tỉnh Hà Nam, tác giả tổng hợp, xây dựng quy trình quản lý nhà nước trong lập kế hoạch đầu tư công nguồn vốn ngân sách tỉnh tại tỉnh Hà Nam như sau:
Hình 3.3: Quy trình quản lý nhà nước trong lập kế hoạch đầu tư công nguồn vốn ngân sách tỉnh
UBND tỉnh ban hành Chỉ thị về lập kế hoạch ĐTC
Sở Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn lập kế hoạch
ĐTC; thẩm định trình UBND tỉnh
UBND tỉnh xem xét, thảo luận trình HĐND tỉnh
HĐND tỉnh xem thông qua tại kỳ họp HĐND tỉnh
UBND tỉnh ra Quyết định phê duyệt kế hoạch ĐTC
Các Sở, ngành, UBND huyện, thành phố triển khai
thực hiện kế hoạch ĐTC
Các Sở, ban, ngành và UBND các huyện, thành phố
xây dựng kế hoạch ĐTC
Sở Kế hoạch và Đầu tư theo dõi, kiểm tra, giám sát; định
kỳ báo cáo UBND tỉnh
Bảng 3.6: Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 ngành giao thông vận tải tỉnh Hà Nam
Đơn vị: Triệu đồng
TT Danh mục Tổng mức
đầu tư
Lũy kế bố trí đến hết 31/12/2015
Kế hoạch trung hạn giai đoạn 2016-2020 Tổng số KH 2018 -
2020 1 Nguồn vốn cân đối
ngân sách địa phương 2.579.649 411.125 178.615 137.000 2 Nguồn thu để lại chưa
đưa vào cân đối NS 26.220.825 3.780.713 1.804.916 1.804.916 3 Nguồn vốn ngân sách
Trung ương 2.021.814 639.357 282.670 282.670
4 Vốn Trái phiếu chính
phủ 1.250.000 - 720.000 720.000 Tổng cộng 32.072.288 4.831.195 2.986.201 2.944.586
Nguồn: Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 của tỉnh Hà Nam [61]
3.2.2. Thực trạng ban hành và thực thi chính sách, pháp luật về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ
Trong giai đoạn 2011-2017, việc quản lý ĐTXD, đầu tư công nói chung và ĐTXD KCHTGTĐB đã được UBND tỉnh chỉ đạo và tổ chức thực hiện tuân thủ theo các quy định hiện hành của Nhà nước, đảm bảo hiệu lực, hiệu quả và phù hợp với thực tiễn phát triển của tỉnh Hà Nam.
Thứ nhất, phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương, chỉ đạo các Sở, ngành, UBND các huyện, thành phố tổ chức quán triệt, triển khai, thực hiện Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư... và các Nghị định của Chính phủ, các Thông tư hướng dẫn của các Bộ, ngành Trung ương về đầu tư, xây dựng.
Thứ hai, thực hiện cụ thể hóa các quy định của Chính phủ và phân cấp quản lý cụ thể cho các cơ quan, đơn vị tại địa phương đảm bảo công khai, minh bạch, nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư như:
Xây dựng và đề xuất Hội đồng nhân dân tỉnh ban hành các Nghị quyết số 31/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 về phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2011-2015; số 25/2015/NQ-HĐND ngày 02/12/2015 về phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN giai đoạn 2016-2020.
Ban hành các quy định về quản lý đầu tư, xây dựng trên địa bàn tỉnh Hà Nam và sửa đổi, bổ sung kịp thời theo các quy định của Chính phủ: Quy định về quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam (số 661/QĐ-UBND ngày 30/6/2010; số 1021/QĐ-UBND ngày 27/9/2010; số 1368/QĐ-UBND ngày 19/10/2012); Quy định về quản lý xây dựng dự án nguồn vốn đầu tư công (số 21/QĐ-UBND ngày 15/7/2016); Quy định về phối hợp Quản lý nhà nước về chất lượng công trình xây dựng trên địa bàn tỉnh (số 04/2014/QĐ-UBND ngày 23/01/2014; số 36/2016/QĐ- UBND ngày 08/9/2016); Quy định trình tự và thủ tục trong quản lý đầu tư, sử dụng nguồn vốn NSNN và trái phiếu Chính phủ trên địa bàn tỉnh (số 07/QĐ- UBND ngày 10/5/2012).
Ban hành các Quy định về lập, thẩm định thiết kế, dự toán xây dựng công trình làm căn cứ để các cơ quan QLNN, Chủ đầu tư, nhà thầu tư vấn, xây lắp thực hiện như: Quy định về lập, thẩm định, phê duyệt, quản lý quy hoạch, cấp giấy phép xây dựng và quản lý trật tự xây dựng (số 29/2014/QĐ- UBND ngày 19/8/2014; số 18/2016/QĐ-UBND ngày 27/6/2016); Quy định về phân cấp thẩm định dự án và thiết kế, dự toán xây dựng (số 37/2016/QĐ- UBND ngày 08/9/2016; số 16/2017/QĐ-UBND ngày 12/6/2017); Quy định Đơn giá bồi thường nhà cửa, vật kiến trúc và di chuyển mồ mả trong giải
phóng mặt bằng; Quy định Đơn giá xây dựng công trình và Bảng giá ca máy và thiết bị thi công xây dựng (số 1623/QĐ-UBND ngày 06/12/2012) và các Văn bản hướng dẫn điều chỉnh chi phí nhân công, chi phí máy thi công để áp dụng theo đúng các quy định của Bộ Xây dựng.
Các quyết định trên được đánh giá có hiệu quả cao trong việc kiểm soát và đảm bảo các công trình, dự án đầu tư được lập và thiết kế theo đúng đơn giá, quy trình, quy phạm, tiêu chuẩn của Nhà nước; hạn chế tối đa việc thất thoát, lãng phí vốn đầu tư.
Thứ ba, trong quá trình triển khai thực hiện, trước bối cảnh chung nền kinh tế thế giới và trong nước suy giảm, UBND tỉnh Hà Nam đã thực hiện nghiêm Nghị quyết 11/NQ-CP ngày 24/2/2011 của Chính phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội, Chỉ thị 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ, Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 về những giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa phương như:
Ban hành Quyết định số 07/2012/QĐ-UBND ngày 10/5/2012 quy định về trình tự và thủ tục trong quản lý đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ và Chỉ thị 13/CT-UBND ngày 21/8/2013 về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước và Trái phiếu Chính phủ trên địa bàn tỉnh Hà Nam.
Giao các cơ quan chuyên môn rà soát các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước để xác định thứ tự ưu tiên các dự án trọng điểm của tỉnh, các dự án trong ngành, lĩnh vực; xác định hạng mục công trình trong từng dự án để sắp xếp, phân kỳ đầu tư, thực hiện giãn, hoãn tiến độ các dự án, hạng mục công trình trong dự án để đảm bảo phù hợp nguồn vốn và yêu cầu đầu tư.
Thực hiện rà soát, nghiên cứu chuyển đổi hình thức đầu tư: Đối với các dự án đang đầu tư bằng vốn đầu tư công nhưng khó khăn về nguồn vốn bố trí tiếp, nếu có khả năng chuyển đổi sang các hình thức đầu tư khác (PPP, xã hội hóa…) để kịp thời báo cáo, đề xuất cấp có thẩm quyền điều chỉnh hình thức đầu tư đảm bảo hiệu quả dự án.
Thứ tư, Quyết định thành lập, phê duyệt quy chế tổ chức và hoạt động của các Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành, Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực theo quy định tại Điều 63, Luật Xây dựng năm 2014 theo đúng lộ trình để thực hiện chức năng Chủ đầu tư và quản lý dự án đối với các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn nhà nước ngoài ngân sách trên địa bàn tỉnh (Ban QLDA ĐTXD công trình giao thông;
Ban QLDA ĐTXD công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn; Ban QLDA ĐTXD công trình dân dụng và công nghiệp; Ban QLDA phát triển đô thị; Ban QLDA ĐTXD thuộc các huyện, thành phố trong tỉnh).
Thứ năm, thực hiện phân cấp đầu tư mạnh mẽ cho cấp huyện, cấp xã, tăng quyền chủ động cho cấp huyện, cấp xã trong việc thực hiện đầu tư công nhất là các dự án ĐTXD KCHTGTĐB trên địa bàn. Ngoài ra, tỉnh đã tích cực thực hiện xã hội hóa đầu tư, động viên khuyến khích tư nhân bỏ vốn đầu tư vào những công trình có khả năng thu hồi vốn đầu tư, bước đầu đã thu được kết quả đáng khích lệ, là tiền đề tiếp tục triển khai trong giai đoạn tiếp theo.
3.2.3. Thực trạng về tổ chức bộ máy quản lý đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
Tổ chức bộ máy QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN bao gồm từ cơ cấu tổ chức quản lý, chức năng nhiệm vụ, mối quan hệ giữa các bước của quá trình quản lý và cán bộ quản lý. Tham gia QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Hà Nam hiện nay có 2 chủ thể chính là: QLNN của chính quyền địa phương (cấp tỉnh) và quản lý của các chủ đầu tư.