Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH
2.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ từ ngân sách nhà nước
2.3.1. Kinh nghiệm của tỉnh Vĩnh Phúc
Là tỉnh trung du có điều kiện địa hình cả đồng bằng và đồi núi, giáp với thủ đô Hà Nội có điều kiện phát triển kinh tế. Nhiều năm tăng trưởng kinh tế của tỉnh xếp vào top 10 tăng GDP của cả nước. Tuy nhiên, QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN tại tỉnh Vĩnh Phúc có đặc thù. Nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, phát huy tiềm năng thế mạnh, hoạt động QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Vĩnh Phúc có nhiều chuyển biến tích cực, trong đó công tác QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN được chú trọng.
Xác định quy hoạch ĐTXD KCHTGTĐB có tầm quan trọng và vai trò trong phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh. Do đó, tập trung chỉ đạo sát sao các Sở, ngành chuyên môn phối hợp để xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển KCHTGTĐB trong tỉnh và kết nối với hệ thống giao thông quốc gia. Trong đó cụ thể theo kế hoạch ngắn hạn, trung hạn và dài hạn.
Điểm nhấn trong lập quy hoạch của tỉnh là: Từ quy hoạch tổng thể phát triển GTVT của tỉnh đến quy hoạch chi tiết luôn gắn kết với kế hoạch phân bổ ngân sách để thực hiện quy hoạch và dự báo tăng trưởng ngân sách đầu tư cho KCHTGTĐB. Đến nay nhiều dự án quy hoạch quan trọng được thực hiện.
Công tác chuẩn bị đầu tư, công tác thẩm định dự án, thẩm định kế hoạch đấu thầu đã có những bước tiến bộ thực hiện theo đúng quy định. Công tác phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản nói chung, xây dựng KCHTGTĐB nói riêng có bước tiến mới theo hướng tập trung và ưu tiên thanh toán nợ khối lượng hoàn thành, hạn chế tối đa khởi công mới. Việc phân khai các nguồn vốn được triển khai ngay khi có chỉ tiêu giao vốn của trung ương để chủ đầu tư chủ động triển khai thực hiện dự án. Trong thực hiện khối lượng hoàn thành và giải ngân vốn đầu tư, nguồn vốn chủ yếu thanh toán cho khối lượng hoàn thành của năm trước, số dự án đầu tư xây dựng mới ít. Công tác thanh tra, giám sát đầu tư được quan tâm, từng bước nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực quản lý hoạt động đầu tư, nâng cao chất lượng giám sát, đánh giá đầu tư trên địa bàn tỉnh. Các nhiệm vụ trọng tâm, các dự án trọng điểm, dự án BT, dự án xây dựng nông thôn mới... được hoàn thành cơ bản làm thay đổi bộ mặt đô thị, nhiều dự án hoàn thành phát huy hiệu quả, thúc đẩy phát triển kinh tế, phúc lợi, an sinh xã hội.
Theo tinh thần Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách Nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ; Chỉ thị số 19/CT-TTg, ngày 18/6/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; Chỉ thị số 27/CT- TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ về những giải pháp chủ yếu
khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa phương và Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng từ nguồn NSNN. Tỉnh đã thực hiện tốt các giải pháp về QLNN về đầu tư xây dựng cơ bản nói chung, ĐTXD KCHTGTĐB nói riêng, vốn đầu tư được phân bổ theo hướng tập trung, nợ đọng trong xây dựng cơ bản dần được kiểm soát; thủ tục hành chính trong ĐTXD được cải thiện; nhiều dự án trọng điểm về GTĐB được đầu tư hoàn thành đưa vào sử dụng phát huy hiệu quả đầu tư. Tuy nhiên, cũng còn một số tồn tại trong QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN chậm được khắc phục như:
Một là, một số quy hoạch chất lượng chưa đáp ứng được yêu cầu, thiếu đồng bộ. Một số quy hoạch ngành, lĩnh vực có liên quan chậm được bổ sung, điều chỉnh dẫn đến việc triển khai các dự án ĐTXD KCHTGTĐB cụ thể gặp nhiều khó khăn và thiếu thống nhất.
Hai là, công tác giao kế hoạch đầu tư được thực hiện tốt từ đầu năm, tuy nhiên trong năm khi triển khai thực hiện còn phát sinh nhưng khoản mục đầu tư mới gây khó khăn trong việc thẩm định và cân đối vốn đầu tư. Việc đề xuất bố trí vốn của một số dự án còn chưa sát thực tế và đúng quy định: mức vốn bố trí cho một công trình thấp, nhiều công trình chưa quyết toán bố trí quá 80% dự toán được duyệt (trong khi một số công trình quyết toán chưa bố trí đủ 100% giá trị quyết toán được duyệt), nhiều công trình bố trí vượt cơ chế hỗ trợ quy định tại các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh.
Ba là, một số chủ đầu tư, ban quản lý dự án chưa chấp hành tốt các quy định tại Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ, Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 dẫn tới nhiều dự án thực hiện vượt khối lượng so với kế hoạch giao, gây nợ đọng trong xây dựng cơ bản. Công tác báo cáo định kỳ của một số chủ đầu tư, các ban quản lý dự án còn chưa thực hiện đúng quy định.
Bốn là, việc kiểm tra, giám sát chưa được các cơ quan QLNN, chủ đầu tư, Ban QLDA coi trọng đúng mức, hầu như chưa phát huy được hiệu quả.
Công tác thanh tra, kiểm tra hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản nói chung, ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN nói riêng chưa đi vào chiều sâu. Các cuộc tiến hành thanh, kiểm tra, giám sát trên số lượng đầu công trình/dự án thấp, nhiều sai phạm chưa được phát hiện kịp thời.
Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế và yếu kém là do một số đơn vị tư vấn chưa có trách nhiệm cao trong công tác lập quy hoạch, một số quy hoạch mới lập đã phải bổ sung, điều chỉnh; quy trình công tác chuẩn bị đầu tư còn chưa được quản lý một cách chặt chẽ; ý thức, trách nhiệm của một số chủ đầu tư còn hạn chế, không chủ động thực hiện đúng các quy định về đầu tư xây dựng của Nhà nước, các hướng dẫn của cơ quan cấp trên.
2.3.2. Kinh nghiệm của tỉnh Hưng Yên
Hiện nay, mạng lưới giao thông trên địa bàn tỉnh Hưng Yên có 3 phương thức vận tải là đường bộ, đường sắt, đường thủy nội địa, trong đó tập trung chủ yếu trên tuyến đường bộ. Hệ thống đường bộ trên địa bàn tỉnh hiện có tổng chiều dài gần 6.200 km, gồm tuyến đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng với tổng chiều dài hơn 26,5 km, quốc lộ có 4 tuyến với tổng chiều dài hơn 103,7 km, đường tỉnh có 15 tuyến với tổng chiều dài hơn 390,3 km, đường đô thị có tổng chiều dài hơn 115 km, đường huyện có tổng chiều dài hơn 433 km, đường xã có tổng chiều dài hơn 869,9 km, đường thôn và nội đồng có tổng chiều dài hơn 4.200 km.
Trong giai đoạn từ năm 2011 - 2017, toàn tỉnh đã xây dựng hoàn thành 115 km đường tỉnh. Trong đó, hoàn thành các tuyến đường ĐT.376, ĐT.378 đoạn Xuân Quan - thành phố Hưng Yên; hoàn thành giai đoạn 1 ĐT.379 và cầu Bắc Hưng Hải. Đây là các đường trục chính của tỉnh, sau khi hoàn thành các tuyến đường đã phát huy hiệu quả đầu tư, tăng cường kết nối và năng lực
vận tải trên toàn hệ thống. Ngoài ra, triển khai xây dựng ĐT.386 đoạn thị trấn Trần Cao - bến phà La Tiến, cầu Minh Tân trên tuyến đường ĐT.386; các cầu mới như cầu Bà Sinh trên đường ĐT.385, cầu Lạng trên đường ĐT.380, cầu Khé, cầu Hồng Tiến trên đường ĐT.384 để thay thế cầu yếu, cũ không bảo đảm tải trọng HL93.
Ngoài ra, Hưng Yên đã phối hợp hoàn thiện tuyến đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng; hoàn thành đầu tư xây dựng cầu Lực Điền và đoạn tuyến QL.39 theo quy hoạch dài 3,2 km; xây dựng cầu Tràng, cầu Cáp trên tuyến QL.38B.
Hiện nay, sở đang tích cực phối hợp triển khai xây dựng nâng cấp, cải tạo QL.38 đoạn Cống Tranh - Trương Xá; dự án BOT quốc lộ 38 đoạn từ cầu Yên Lệnh đến nút giao Vực Vòng (Hà Nam) và dự án tuyến đường nối 2 đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng với đường cao tốc cầu Giẽ - Ninh Bình.
Tuyến đường vành đai 4 đoạn nối đường cao tốc Pháp Vân - Cầu Giẽ với QL.5 đang thực hiện nghiên cứu BOT.
Các dự án trên sau khi hoàn thành và đưa vào khai thác sẽ là điểm nhấn, tạo động lực cho các hoạt động giao thương trên địa bàn tỉnh và khu vực, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh Hưng Yên.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện các dự án nêu trên, công tác QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB cũng gặp những khó khăn, vướng mắc như: nhiều gói thầu thi công đều chậm tiến độ so với hợp đồng, một số gói thầu phải gia hạn nhiều lần, theo tiến độ vốn cấp; một số gói thầu chưa hoàn thành việc giải phóng mặt bằng do khó khăn về nguồn vốn thực hiện. Trước tình hình trên, tỉnh Hưng Yên đã triển khai thực hiện các giải pháp nhằm khắc phục những khó khăn, vướng mắc như:
Thứ nhất, dự án đường 200, tỉnh Hưng Yên đã rà soát toàn bộ dự án cắt giảm một số hạng mục không cần thiết, tiết kiệm được hơn 140 tỷ đồng; tích cực làm việc với các bộ liên quan, thống nhất bố trí khoảng 256 tỷ đồng để dự án tiếp tục được thi công và đưa vào sử dụng theo kế hoạch được phê duyệt.
Thứ hai, dự án đường nối đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng với đường cao tốc Cầu Giẽ - Ninh Bình, tỉnh Hưng Yên đã đề nghị các Bộ bố trí vốn theo danh mục đầu tư đã được phê duyệt để dự án tiếp tục thi công theo từng giai đoạn, phù hợp với tình hình kinh tế hiện nay. Trước mắt, đề nghị các Bộ bố trí vốn làm một phần đường (hai làn xe) để thông tuyến, phát huy hiệu quả khi tuyến đường cao tốc Hà Nội - Hải Phòng hoàn thành đưa vào sử dụng.
Thứ ba, đối với những dự án thi công chậm tiến độ do nhà thầu năng lực yếu, kém, dừng thi công không lý do, UBND tỉnh kiên quyết chấm dứt hợp đồng với các nhà thầu này.
Thứ tư, về giải phóng mặt bằng, tỉnh chỉ đạo các chủ đầu tư tiếp tục phối hợp với các huyện đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng, giao mặt bằng sạch cho nhà thầu thi công công trình đảm bảo tiến độ.
Mặc dù điều kiện tự nhiên của tỉnh Hưng Yên có nhiều thuận lợi để ĐTXD KCHTGTĐB, là tỉnh đồng bằng, đồng thời gần các trung tâm kinh tế lớn. Tuy nhiên, sau khi tái lập tỉnh xây dựng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nói chung còn chậm và thiếu tầm nhìn dài hạn. Đặc biệt, quy hoạch xây dựng KCHTGTĐB của tỉnh bị động khi thực hiện phát triển giao thông quốc gia. Vì vậy, quy hoạch chung và quy hoạch kết nối giao thông tỉnh và Trung ương gặp nhiều vướng mắc. Từ đó QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN gặp nhiều khó khăn, hiệu quả sử dụng thấp, lãng phí...
2.3.3. Một số bài học kinh nghiệm đối với tỉnh Hà Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN của hai tỉnh có vị trí và một số điều kiện tương đồng với tỉnh Hà Nam, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm có thể vận dụng đối với tỉnh Hà Nam.
Một là, QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN, cần nâng cao chất lượng công tác lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư, thiết kế, thẩm định, đấu thầu, phê duyệt và quản lý cấp phát vốn, quyết toán vốn đầu tư các dự án ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Hai là, để nâng cao chất lượng QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN, bộ máy thực thi công tác quản lý cần được kiện toàn, nâng cao năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, viên chức và người lao động làm việc trong lĩnh vực này. Có cơ chế, hình thức thưởng phạt và xử lý nghiêm minh những vi phạm, sai sót trong quá trình thực hiện nhiệm vụ gây lãng phí, thất thoát nguồn lực tài chính của Nhà nước.
Ba là, tăng cường vai trò của các cơ quan chức năng trong quản lý Nhà nước về đầu tư từ NSNN. Sớm hoàn thành việc rà soát, phân loại đối với những dự án, công trình đang được đầu tư từ vốn NSNN, nhưng thiếu vốn để tiếp tục triển khai và những dự án đã quyết định đầu tư chưa được bố trí vốn;
đề xuất và quyết định biện pháp giải quyết phù hợp đối với từng dự án, như:
chuyển đổi sang các hình thức đầu tư khác, huy động các nguồn vốn hợp pháp khác để thực hiện hoặc tạm dừng thực hiện đến khi có điều kiện cân đối, bố trí vốn, thì phải có biện pháp bảo toàn giá trị công trình dở dang.
Bốn là, QLNN về ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN theo hướng nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát hoạt động ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN. Giám sát chặt chẽ đối với các nhà thầu các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xây dựng. Ban hành quy định trách nhiệm và chế tài xử lý vi phạm cụ thể cho các chủ thể tham gia vào quá trình ĐTXD KCHTGTĐB từ NSNN.
Năm là, tăng cường công tác giám sát, đánh giá đầu tư theo đúng quy định tại Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30/09/2015 của Chính phủ; đánh giá những thuận lợi, khó khăn và vướng mắc khi thực hiện các quyết định về phân cấp đầu tư trên địa bàn tỉnh để có những điều chỉnh cho phù hợp; tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra thực hiện các chương trình, nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh. Đặc biệt thời gian tới cần chú trọng tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát cộng đồng trong lĩnh vực ĐTXD KCHTGTĐB trên địa bàn.
Chương 3