Phần 2. Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.2. Vị trí, vai trò, đặc điểm, tiêu chuẩn của công chức cấp xã
Vốn quý nhất của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta là đội ngũ cán bộ, công chức. Cán bộ, công chức là một trong những nhân tố quan trọng quyết định sự thành công hay thất bại của sự nghiệp cách mạng. Lênin chỉ rõ: "Trong lịch sử
chưa hề có một giai cấp nào giành được quyền thống trị nếu không đào tạo ra được trong hàng ngũ của mình những lãnh tụ chính trị, người đại biểu tiên phong có đủ khả năng tổ chức và lãnh đạo phong trào (V.I.Lênin, 1974). Năm 1922, khi đã giành được chính quyền, Lênin khẳng định: "Nghiên cứu con người, tìm ra những cán bộ có bản lĩnh, hiện nay đó là then chốt, nếu không thế thì tất cả mệnh lệnh và quyết định chỉ là mớ giấy lộn" (V.I.Lênin, 1974).
Để xây dựng đất nước Việt Nam độc lập có chủ quyền vì mục tiêu "Dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh". Hồ Chí Minh đã khẳng định "Cán bộ là cái gốc của mọi công việc, công việc thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém" (Hồ Chí Minh, 1995).
Đảng ta luôn coi cán bộ có vai trò quyết định đối với sự nghiệp cách mạng.
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 3 (khóa VII) khẳng định, trong công cuộc đổimới đất nước thì: Cán bộ hoặc thúc đẩy, hoặc kìm hãm tiến trình đổi mới. Cán bộ nói chung có vai trò rất quan trọng, cán bộ cơ sở nói riêng có vị trí nền tảng cơ sở. Cấp cơ sở là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước. Chất lượng và hiệu quả thực thi pháp luật một phần được quyết định bởi sự triển khai ở cơ sở. Cấp cơ sở là cấp trực tiếp gắn với quần chúng, tạo dựng phong trào cách mạng quần chúng. Cơ sở xã, phượng, thị trấn mạnh hay yếu một phần quan trọng phụ thuộc vào chất lượng đội ngũ cán bộ xã, phường, thị trấn (Đảng CSVN, 1991).
Đội ngũ công chức cấp xã có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cơ sở, trong hoạt động thi hành công vụ.
Hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền cấp xã nói riêng và hệ thống chính trị nói chung, xét đến cùng được quyết định bởi phẩm chất, năng lực và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức cở sở. Có thể nói, đây là vấn đề đặc biệt quan trọng đã được Đảng và Nhà nước quan tâm trong suốt quá trình từ khi xây dựng Nhà nước dân chủ nhân dân đến nay. Công chức cấp xã có vị trí nền tảng cơ sở…
Cơ sở xã, phường, thị trấn mạnh hay yếu một phần quan trọng phụ thuộc vào chất lượng đội ngũ công chức cấp xã (Chính phủ, 2011).
Công chức cấp xã có vai trò quan trọng trong quản lý và tổ chức công việc của chính quyền cơ sở. Nhiệm vụ của họ là thực thi công vụ mang tính tự quản theo pháp luật và bảo toàn tính thống nhất của thực thi quyền lực nhà nước ở cơ sở thông qua việc giải quyết các công việc hàng ngày có tính chất quản lý, tự quản mọi mặt ở địa phương. Họ còn có vai trò trực tiếp bảo đảm kỷ cương phép nước
tại cơ sở, bảo vệ các quyền tự do dân chủ, quyền con người, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Thông qua hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã, nhân dân thể hiện được quyền làm chủ và trực tiếp thực hiện quyền tự quản của mình (Trần Kim Hoàng, 2014).
Công chức cấp xã góp phần quyết định sự thành bại của chủ trương, đường lối và nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước. Không có đội ngũ công chức cơ sở vững mạnh thì dù đường lối, chủ trương chính trị có đúng đắn cũng khó biến thành hiện thực. Công chức cấp xã vừa là người trực tiếp đem các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật Nhà nước giải thích cho nhân dân hiểu rõ và thi hành, vừa là người phản ánh nguyện vọng của quần chúng nhân dân đến với Đảng và Nhà nước để có sự điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung cho đúng và phù hợp với thực tiễn. Ở khía cạnh này, họ có vai trò là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với quần chúng nhân dân. (Trần Kim Hoàng, 2014).
Chính vì đội ngũ công chức cấp xã có vai trò quan trọng trong bộ máy chính quyền cơ sở nên việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã vững vàng về chính trị, có đạo đức trong sạch về lối sống, có trí tuệ, kiến thức và trình độ năng lực để thực hiện các nhiệm vụ được giao luôn là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước ta. Đây cũng là một nội dung rất quan trọng của công tác cán bộ.
Nghị quyết Trung ương 5 khóa IX đã nhấn mạnh vai trò quan trọng của hệ thống chính trị và đội ngũ công chức cấp xã đối với sự nghiệp CNH, HĐH phát triển đất nước. Đầu tư xây dựng đội ngũ công chức có phẩm chất, đạo đức và năng lực ngang tầm sự nghiệp đổi mới mang ý nghĩa như sự đầu tư cho hạ tầng cơ sở trong công tác cán bộ.
2.1.2.2. Đặc điểm của công chức cấp xã
Công chức cấp xã là lực lượng quan trọng trong đội ngũ cán bộ, công chức của nhà nước, hoạt động của công chức cấp xã so với công chức ở các cấp trên đều hướng theo mục tiêu, nhiệm vụ chung, cụ thể là: Họ đều thực thi công vụ; có những yêu cầu về phẩm chất, năng lực và trình độ nhất định; có trách nhiệm trước dân, trước Đảng, Nhà nước, có nghĩa vụ và quyền lợi nhất định (Nguyễn Hồng Minh, 2008).
Việc xác định đặc điểm của công chức cấp xã có ý nghĩa quan trọng không chỉ hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã mà còn là cơ sở để xây dựng chế độ, chính sách cho phù hợp. Để nhận dạng đặc điểm công chức cấp xã, tìm ra sự giống và khác nhau với cán bộ công chức cấp trên cần có phương pháp tiếp cận
khoa học. Về cơ bản, những đặc điểm của công chức cấp xã được quy định bởi chính vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã, đặc biệt là Ủy ban nhân dân cấp xã. Chính những dấu hiệu này đã xác định đặc điểm của công chức cấp xã khác với cán bộ, công chức cấp trên ở những điểm sau:
Một là: Công chức cấp xã là những người gần dân nhất, sát dân, trực tiếp triển khai đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước đến nhân dân, trực tiếp thực thi các hoạt động công vụ phục vụ nhân dân, gắn bó với nhân dân.
Quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân có được tôn trọng và bảo đảm thực hiện hay không, trước hết phải được thể hiện ở hoạt động của chính quyền cấp xã, mà trực tiếp thông qua hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã. Công chức cấp xã có năng lực, trình độ, có phẩm chất tốt, có uy tín với nhân dân thì hoạt động của chính quyền cấp xã sẽ đảm bảo được hiệu lực, hiệu quả, tạo được niềm tin của nhân dân.
Ngược lại, nếu đội ngũ công chức cấp xã không đảm bảo chất lượng sẽ gây ảnh hưởng rất tiêu cực đến quá trình quản lý nhà nước ở địa phương. Bên cạnh đó, họ là những người thông thạo phong tục, tập quán, tâm lý, những mong muốn, nguyện vọng của nhân dân địa phương nên đội ngũ công chức cấp xã có điều kiện thuận lợi để tuyên truyền, thuyết phục nhân dân tin tưởng, ủng hộ và thực hiện tốt các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn cuộc sống. Tuy nhiên, hạn chế của nó là dễ dẫn đến tình trạng giải quyết việc công theo tình cảm mà coi nhẹ quy định pháp luật. Đặc biệt là với văn hóa Việt Nam khi mà tâm lý "phép vui thua lệ làng" còn tồn tại (Lê Thị Liên, 2015).
Hai là: Chính quyền cấp xã ngày càng được đề cao, đội ngũ công chức cấp xã cũng chiếm vai trò ngày càng quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, là đội ngũ hoạt động thường xuyên, trực tiếp thi hành công vụ. Vì đây là cấp gần dân, sát dân và trực tiếp giải quyết các nhu cầu, nguyện vọng của người dân. Chính quyền cấp xã có tạo được niềm tin với phương thức quản lý của nhà nước hay không, có triển khai hiệu quả các chủ trương đường lối của Đảng và nhà nước, giảm áp lực cho chính quyền cấp huyện, cấp tỉnh hay không phụ thuộc rất nhiều vào hiệu quả hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã. (Nguyễn Thị Thanh, 2006).
Ba là: Đội ngũ công chức cấp xã hiện nay có trình độ chuyên môn không đồng đều, nhìn chung là thấp. Những năm qua, cùng với sự quan tâm của Đảng, nhà nước, chế độ chính sách đối với công chức cấp xã đã được cải thiện rõ rệt. Đó
là một động lực lớn thu hút nguồn nhân lực có trình độ tham gia vào đội ngũ công chức cấp xã. Đã có những cử nhân tốt nghiệp bằng khá, giỏi, những thạc sỹ tham gia thi tuyển công chức cấp xã. Tuy vậy, phần lớn công chức cấp xã, nhất là đội ngũ công chức cao tuổi học hành không chính quy, yêu cầu hiện nay cũng chỉ là trình độ trung cấp. Nhìn chung trình độ công chức cấp xã thấp hơn nhiều so với cán bộ, công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Họ làm việc còn dựa trên kinh nghiệm và sự học hỏi lẫn nhau. Hạn chế này ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã, đồng thời cũng ảnh hưởng đến chế độ chính sách đối với lực lượng này. Hiện nay, lương công chức cấp xã được tính theo bằng cấp chuyên môn, bởi vậy trình độ chuyên môn càng thấp thì mức lương được hưởng theo quy định càng thấp. Tuy vậy, trình độ đội ngũ công chức hiện nay đang từng bước được chuẩn hóa và nâng lên rõ rệt (Nguyễn Minh Sản, 2009).
Bốn là: Đội ngũ công chức cấp xã có cơ cấu tổ chức đơn giản hơn so với công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Một đặc thù của đội ngũ công chức là được quản lý theo hệ thống ngạch, bậc, làm việc tại nhiều hệ thống cơ quan khác nhau, với tính chất và đặc điểm khác nhau. Công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện thường xuyên được điều động, luân chuyển, bổ nhiệm dẫn đến những biến động trong hệ thống công chức. Nhưng công chức cấp xã chỉ làm việc trong một cơ quan duy nhất là Ủy ban nhân dân cấp xã. Họ cũng không được bổ nhiệm các vị trí lãnh đạo, trừ khi họ được bầu cử, bổ nhiệm một chức vụ cán bộ cấp xã. Việc luân chuyển cũng rất hạn chế vì phụ thuộc vào trình độ chuyên môn được đào tạo, chỉ một số ít công chức cấp xã được luân chuyển lên cấp huyện, một số trường hợp luân chuyển sang xã khác. Vì vậy có những công chức cả đời công tác vẫn giữ nguyên một vị trí trong Ủy ban nhân dân cấp xã. Điều này vừa tạo thuận lợi trong quá trình quản lý, nhưng cũng làm đội ngũ công chức cấp xã thiếu động lực phấn đấu, kém sức sáng tạo. Mặt khác đội ngũ công chức cấp xã hầu hết đều là người của địa phương nên có quan hệ dòng họ, huyết thống từ đó làm ảnh hưởng đến chất lượng giải quyết công việc của công chức (Trần Tuấn Duy, 2008).
Năm là: So với cán bộ cấp xã, đội ngũ công chức cấp xã có trình độ chuyên môn được quy định rõ hơn, hoạt động ổn định hơn, chịu sự lãnh đạo, điều hành của cán bộ cấp xã. Hiện nay tiêu chuẩn tuyển dụng đối với công chức cấp xã được quy định rất rõ về phẩm chất đạo đức, chính trị, trình độ chuyên môn; hình thức tuyển dụng thông qua thi tuyển chặt chẽ đảm bảo cho đội ngũ công chức cấp xã có trình độ chuyên môn đúng quy định. Cán bộ cấp xã không có quy định chuẩn
về trình độ chuyên môn, được hình thành thông qua cơ chế bầu cử phụ thuộc nhiều vào uy tín và yếu tố chính trị. Bởi vậy xét về chuyên môn, công chức cấp xã đảm bảo hơn so với cán bộ cấp xã. Cán bộ cấp xã hoạt động theo nhiệm kỳ, sự ổn định không cao, nhưng họ lại là những người trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo hoạt động của công chức cấp xã. Hiện nay, hệ thống văn bản pháp luật quy định về công chức cấp xã tương đối đầy đủ, nhưng các quy định đối với cán bộ cấp xã còn thiếu và chưa đồng bộ. Đội ngũ cán bộ cấp xã và công chức cấp xã có quan hệ khăng khít, mật thiết với nhau. Xây dựng đội ngũ công chức cấp xã phải gắn liền với xây dựng đội ngũ cán bộ cấp xã, đây là nhiệm vụ chung không thể tách rời.
Tuy vậy, chính từ những đặc điểm, đặc thù riêng của công chức cấp xã so với công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và so với cán bộ cấp xã, nên xây dựng đội ngũ công chức cấp xã cũng cần chú trọng và dựa trên những đặc điểm, đặc thù riêng của công chức cấp xã (Vũ Huy Bình, 2010).
2.1.2.3. Tiêu chuẩn công chức cấp xã
Đây là nội dung quan trọng hàng đầu ảnh hưởng đến việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã. Tiêu chuẩn công chức là sự biểu hiện yêu cầu về phẩm chất và năng lực để hoàn thành nhiệm vụ, luôn luôn được bổ sung, cụ thể hóa phù hợp với từng giai đoạn phát triển của cách mạng. Tiêu chuẩn công chức là căn cứ lựa chọn bố trí, sử dụng, đánh giá, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng công chức. Có tiêu chuẩn phù hợp mới có cơ sở rà soát, đánh giá khách quan đội ngũ công chức hiện có, loại bỏ những công chức cơ hội, thoái hóa, biến chất. Mặt khác, căn cứ vào tiêu chuẩn từng công chức sẽ phấn đấu hoàn thiện bản thân mình. Cụ thể:
- Tiêu chuẩn chung
Điều 3 Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ quy định về công chức xã, phường, thị trấn (gọi chung là công chức cấp xã) thì công chức cấp xã phải bảo đảm các tiêu chuẩn chung sau đây (Chính phủ, 2011):
1. Đối với các công chức Văn phòng - thống kê, Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã), Tài chính - kế toán, Tư pháp - hộ tịch, Văn hóa - xã hội:
a) Hiểu biết về lý luận chính trị, nắm vững quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước;
b) Có năng lực tổ chức vận động nhân dân ở địa phương thực hiện có hiệu
quả chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước;
c) Có trình độ văn hóa và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm, có đủ năng lực và sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ được giao;
d) Am hiểu và tôn trọng phong tục, tập quán của cộng đồng dân cư trên địa bàn công tác.
2. Đối với công chức Chỉ huy trưởng Quân sự cấp xã và Trưởng Công an xã: ngoài những tiêu chuẩn quy định tại khoản 1 Điều này còn phải có khả năng phối hợp với các đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và lực lượng khác trên địa bàn tham gia xây dựng nền quốc phòng toàn dân và thực hiện một số nhiệm vụ phòng thủ dân sự; giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ Đảng, chính quyền, bảo vệ tính mạng, tài sản của nhân dân, tài sản của Nhà nước (Chính phủ, 2011).
- Tiêu chuẩn cụ thể
Điều 2 Thông tư số 06/2012/TT-BNV ngày 30/10/2012 của Bộ Nội vụ Hướng dẫn về chức trách, tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn quy định tiêu chuẩn cụ thể của công chức cấp xã như sau:
1. Công chức cấp xã phải có đủ các tiêu chuẩn chung quy định tại Điều 3 Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là Nghị định số 112/2011/NĐ- CP) và các tiêu chuẩn cụ thể sau:
a) Độ tuổi: Đủ 18 tuổi trở lên;
b) Trình độ văn hóa: Tốt nghiệp trung học phổ thông;
c) Trình độ chuyên môn: Tốt nghiệp trung cấp chuyên nghiệp trở lên của ngành đào tạo phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ của chức danh công chức được đảm nhiệm;
d) Trình độ tin học: Có chứng chỉ tin học văn phòng trình độ A trở lên;
đ) Tiếng dân tộc thiểu số: ở địa bàn công tác phải sử dụng tiếng dân tộc thiểu số trong hoạt động công vụ thì phải biết thành thạo tiếng dân tộc thiểu số phù hợp với địa bàn công tác đó; nếu khi tuyển dụng mà chưa biết tiếng dân tộc thiểu số thì sau khi tuyển dụng phải hoàn thành lớp học tiếng dân tộc thiểu số phù hợp với địa bàn công tác được phân công;