CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2. Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 15 1. Khái niệm
1.2.3. Nội dung quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước
1.2.3.1. Công tác hoạch định đầu tư a. Xác định mục tiêu
Xác định mục tiêu của dự án đầu tư là công việc đầu tiên của quản lý đầu tư, qua đó nảy sinh những ý tưởng đầu tư, ý tưởng sáng tạo, phương án giải quyết vấn đề của doanh nghiệp mà trước đó chưa có tiền lệ. Ý tưởng về một dự án có thể xuất phát từ những nguồn sau:
- Những chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hay chiến lược phát triển ngành hay lĩnh vực.
- Thông qua việc phát hiện những bất cập trong việc phân phối và sử dụng các nguồn lực của doanh nghiệp.
- Những nhu cầu sản xuất và tiêu dùng chưa được thỏa mãn.
- Yêu cầu khắc phục khó khăn trở ngại đối với sự phát triển của doanh nghiệp do thiếu các điều kiện vật chất cần thiết.
Sau khi hình thành được một danh mục các ý đồ dự án, doanh nghiệp cần phải tiến hành sàng lọc chúng nhằm chọn ra được những ý tưởng triển vọng nhất.
Điều này là hết sức quan trọng bởi vì dự án có thể thất bại hay không đạt được kết quả mong muốn bất chấp việc thực hiện và chuẩn bị dự án tốt đến đâu, nếu như ý tưởng ban đầu đã chứa đựng những sai lầm cơ bản.
b. Xây dựng kế hoạch
Xây dựng kế hoạch cần nghiên cứu chi tiết ý tưởng dự án đã được đề xuất trên sáu phương diện chủ yếu: kỹ thuật, tổ chức - quản lý, thể chế - xã hội, thương mại, tài chính, kinh tế. Để phục vụ cho việc xây dựng kế hoạch, nhà quản lý phải thu thập thông tin cần thiết về thị trường, môi trường tự nhiên, các nguồn nguyên liệu tại chỗ, các đặc điểm văn hóa, xã hội, dân cư trong vùng, các quy định của chính phủ,... Việc xây dựng cơ bản phải đảm bảo đạt được những yêu cầu cơ bản sau:
- Kế hoạch phải đảm bảo cho việc thực hiện các mục tiêu của dự án đầu tư và của doanh nghiệp được thuận lợi nhất.
- Kế hoạch phải đảm bảo kết hợp hài hòa tính khả thi và tính hiệu quả.
- Kế hoạch phải đảm bảo huy động đầy đủ mọi nguồn lực sẵn có của doanh nghiệp để nâng cao hiệu quả hoạt động kinh doanh.
- Từng nội dung của kế hoạch phải được trình bày một cách rõ ràng, đầy đủ, đảm bảo sự thống nhất về ngôn ngữ và cách diễn đạt nhằm tránh sự nhầm lẫn, sai lệch trong trao đổi và truyền đạt thông tin.
1.2.3.2. Công tác tổ chức, điều phối hoạt động đầu tư a. Xây dựng và lựa chọn mô hình tổ chức quản lý đầu tư
Hình thức tổ chức quản lý đầu tư có vai trò to lớn đối với việc thực hiện mục
tiêu của dự án. Để quản lý đầu tư, các DN thường sử dụng ba mô hình tổ chức chủ yếu: mô hình tổ chức theo chức năng, mô hình tổ chức chuyên trách quản lý đầu tư và mô hình tổ chức dạng ma trận. Tùy theo mục đích quản lý và lĩnh vực ứng dụng mà sử dụng mô hình quản lý nào cho phù hợp. Trong lĩnh vực quản lý đầu tư XDCB nhất là từ nguồn vốn NSNN hiện nay có một số hình thức tổ chức quản lý đầu tư chủ yếu sau đây:
ắ Hỡnh thức chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư
Quản lý đầu tư theo hình thức chủ đầu tư (chủ dự án) trực tiếp quản lý là hình thức tổ chức quản lý không do cán bộ chuyên trách quản lý dự án thuê ngoài trực tiếp tham gia điều hành dự án. Họ không chịu trách nhiệm trực tiếp đối với việc thực hiện và kết quả cuối cùng của dự án mà chỉ đóng vai trò cố vấn, tư vấn.
Hình 1.1: Mô hình chủ đầu tư trực tiếp quản lý đầu tư
ắ Hỡnh thức chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư
Hình thức tổ chức “chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư” là mô hình tổ chức trong đó chủ đầu tư giao cho ban quản lý điều hành dự án chuyên ngành là chủ nhiệm điều hành hoặc thuê tổ chức có năng lực chuyên môn để điều hành quản lý đầu tư và họ được đại diện toàn quyền trong mọi hoạt động thực hiện dự án. Chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư là một pháp nhân độc lập, có năng lực, sẽ là người
Chủ đầu tư – Chủ dự án
Chuyên gia quản lý đầu tư (cố vấn)
Tổ chức thực hiện dự án I
Tổ chức thực hiện dự án II
Tổ chức thực hiện dự án III
quản lý, điều hành và chịu trách nhiệm về kết quả đối với toàn bộ quá trình thực hiện dự án. Mọi quyết định của chủ đầu tư về dự án mà liên quan đến các đơn vị thực hiện sẽ được triển khai thông qua chủ nhiệm điều hành dự án. Hình thức này áp dụng cho những dự án quy mô lớn, tính chất phức tạp.
Hình 1.2: Hình thức chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư
ắ Hỡnh thức chỡa khúa trao tay
Mô hình tổ chức quản lý đầu tư dạng chìa khóa trao tay là hình thức tổ chức trong đó nhà quản lý không chỉ là đại diện toàn quyền của chủ đầu tư - chủ dự án mà còn là “chủ” của dự án. Hình thức này áp dụng khi chủ đầu tư được phép đấu thầu để lựa chọn nhà thầu thực hiện tổng thầu toàn bộ dự án. Họ là trung gian, nhận thầu thực hiện toàn bộ dự án đầu tư như thể dự án là của chính họ. Khác với hình thức chủ nhiệm điều hành, giờ đây mọi trách nhiệm được giao cho nhà quản lý và họ phải chịu trách nhiệm hoàn toàn đối với việc thực hiện dự án.
Chủ đầu tư – Chủ dự
Chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư
Tổ chức thực hiện dự án II Tổ chức thực hiện dự
Lập dự Khảo sát Thiết kế Phê duyệt Xây lắp
Hình 1.3: Mô hình tổ chức quản lý đầu tư dạng chìa khóa trao tay
ắ Hỡnh thức tự thực hiện
Hình thức này áp dụng cho chủ đầu tư có đủ năng lực hoạt động sản xuất, xây dựng, quản lý phù hợp với yêu cầu thực hiện dự án.
b. Điều phối hoạt động đầu tư
Trong quản lý đầu tư bao gồm rất nhiều công việc riêng lẻ, liên quan đến rất nhiều bộ phận, đơn vị trong và ngoài DN. Để đảm bảo các công việc được thực hiện trôi chảy thì cần có sự điều phối. Qua đó chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư có nhiệm vụ đảm bảo tất cả các thành viên của đội quản lý hiểu được thời gian đóng góp của họ và mối quan hệ qua lại giữa các công việc trong dự án đầu tư với công việc khác ngoài dự án đầu tư.
Sự linh hoạt trong việc bố trí, tổ chức, sắp xếp lại cơ cấu tổ chức cho phù hợp với sự biến động cũng như đòi hỏi thực tế của dự án đầu tư, điều đó đảm bảo rằng mọi nguồn lực của DN được sử dụng và phát huy hiệu quả tốt nhất, tránh việc dư thừa, lãng phí nguồn lực. Bên cạnh việc bố trí tổ chức thì việc triển khai thực hiện dự án đầu tư cũng đòi hỏi người làm công tác quản lý đầu tư phải có trình độ
Chọn tổng thầu (chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tư)
Chủ đầu tư – Chủ dự án
Thuê tư vấn hoặc tự lập dự án
Tổ chức thực hiện dự án II Tổ chức thực hiện dự án I
Lập dự toán Khảo sát Thiết kế Phê duyệt Xây lắp
hướng và kịp thời gian thực hiện.
c. Khuyến khích, động viên các thành viên dự án
Trong quá trình quản lý đầu tư, nhiều mâu thuẫn, khó khăn và trở ngại xuất hiện. Vì vậy, người quản lý đầu tư chịu rất nhiều sức ép, sức ép này không chỉ đến từ nội bộ, từ đối tác, từ chuyên gia cố vấn mà còn đến từ chính quyến địa phương, hoặc chính phủ. Nếu người quản lý đầu tư không có năng lực, kinh nghiệm và linh hoạt trong xử lý các vấn đề thì dự án đầu tư khó hoàn thành theo hạn định.
Kinh nghiệm thực tế chỉ ra rằng, để cho người quản lý đầu tư hoạt động có hiệu quả, cần chú trọng vận dụng vấn đề khuyến khích, động viên, coi trọng nguyên tắc cân bằng, năng động. Bởi vì không ai là không có những hạn chế, nhược điểm trong quá trình quản lý đầu tư. Vấn đề ở chỗ biết khuyến khích, động viên, làm cho người quản lý đầu tư đóng góp vào thành công dự án đầu tư nhiều hơn nữa.
Khuyến khích, động viên người quản lý đầu tư vừa là nhu cầu, vừa là động lực kích thích người quản lý đầu tư làm việc một cách hào hứng và tích cực. Mặc dù trong thực tế, người ta đã áp dụng nhiều biện pháp để thúc đẩy người lao động làm việc hăng say như: tăng lương, giảm giờ làm, các ưu đãi về xã hội, cơ hội để trưởng thành trong giao tiếp, quan hệ,... nhưng vẫn chưa đủ, vì nhu cầu cá nhân cũng như tập thể và tổ chức luôn luôn vận động không ngừng và thay đổi.
1.2.3.3. Công tác kiểm soát
Kiểm soát là quá trình xem xét, đo lường và chấn chỉnh việc thực hiện nhằm đảm bảo cho các mục tiêu, kế hoạch của DN được hoàn thành một cách có hiệu quả.
Nền tảng của quá trình kiểm soát là sự so sánh tiến độ, và chi phí giữa kế hoạch và thực tế. Khi cần sẽ tiến hành các hoạt động điều chỉnh, đảm bảo cho dự án đi theo đúng quỹ đạo đã vạch sẵn đến mục tiêu.
1.2.3.4. Cơ chế quản lý vốn
Quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN đều được thực hiện theo dự án đầu tư. Sự vận động của nguồn vốn NSNN trong quá trình đầu tư được thực hiện theo sơ đồ sau:
Hình 1.4: Sự vận động của nguồn vốn NSNN Vốn đầu tư từ NSNN được vận động qua các giai đoạn sau:
Giai đoạn 1, Nhà nước xét duyệt quyết định và cấp phát vốn cho dự án đầu tư.
Trong giai đoạn này cơ chế quản lý vốn được thực hiện theo 2 khâu quan trọng:
- Trong khâu thẩm định, xét duyệt và quyết định đầu tư theo các dự án.
Vốn NSNN chỉ cấp cho những dự án, công trình phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Nhà nước quy định những dự án thuộc các nhóm sau đây được hưởng thụ nguồn vốn NSNN:
+ Các dự án thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn, gồm: các dự án giao thông, thủy lợi, trồng rừng đầu nguồn, rừng phòng hộ, vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, các dự án xây dựng công trình văn hóa, xã hội, phúc lợi công cộng, dự án quản lý nhà nước, khoa học kỹ thuật, dự án bảo vệ môi trường sinh thái khu vực, vùng lãnh thổ, dự án an ninh quốc phòng,…
Đơn vị thi công: đơn vị thực hiện đầu tư (sử dụng nguồn vốn thực hiện dự án đầu tư)
Nhà nước: cấp phát vốn
Đơn vị tiếp nhận quản lý khai thác dự án Chủ đầu tư: cơ quan hưởng thụ vốn đầu tư
(chủ dự án)
+ Các dự án của các DN nhà nước hoạt động công ích, góp vốn cổ phần liên doanh bằng nguồn vốn đầu tư XDCB của nhà nước vào các DN thuộc các lĩnh vực cần thiết, có sự tham gia của nhà nước theo quy định của pháp luật.
+ Dự án của một số DN thuộc lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân theo quyết định của chính phủ.
+ Các dự án quy hoạch ngành và lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn.
- Trong khâu cấp phát vốn cho các dự án:
Nhà nước quy định chi tiết việc cấp phát vốn cho các dự án đầu tư khi tiến hành thực hiện dự án.
+ Quy định đối tượng, điều kiện được cấp phát vốn tạm ứng, mức vốn tạm ứng và thu hồi tạm ứng.
+ Quy định cấp phát vốn theo khối lượng công việc hoàn thành.
+ Quy định chế độ báo cáo, quyết toán, kiểm tra, xử lý vi phạm.
Giai đoạn 2, tổ chức đấu thầu lựa chọn đơn vị thi công.
Đấu thầu lựa chọn đơn vị thực hiện dự án được thực hiện theo quy chế đấu thầu. Trong đấu thầu điều quan trọng là có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ chống các tiêu cực, gian lận đấu thầu. Hậu quả của nó dẫn đến tham nhũng tiêu cực về tài chính, gây thất thoát tài sản, nguồn vốn của nhà nước.
Giai đoạn 3, kiểm tra quá trình sử dụng vốn đầu tư.
Trong cơ chế quản lý vốn đầu tư, đây là công tác rất quan trọng đảm bảo chất lượng công trình, hiệu quả và hiệu lực vốn đầu tư. Nội dung của giai đoạn này là:
- Giám sát, kiểm tra, theo dõi quá trình thi công nhằm đảm bảo chất lượng công trình phù hợp với vốn được cấp phát.
- Kiểm tra và đánh giá chất lượng công trình, hiệu quả vốn đầu tư sau khi kết
trình thực hiện quyết toán là xong. Đây là bất cập lớn nhất hiện nay trong quản lý đầu tư xây dựng hiện nay.
Giai đoạn 4, tổ chức quản lý vốn đầu tư.
- Trách nhiệm quản lý vốn đầu tư từ NSNN được quy định như sau:
- Chủ đầu tư có trách nhiệm:
+ Thực hiện việc đầu tư xây dựng công trình theo đúng nhiệm vụ được giao, đảm bảo đúng tiến độ, chất lượng quy định.
+ Cung cấp các hồ sơ, tài liệu, tình hình cho cơ quan quản lý nhằm phục vụ cho việc quản lý, cấp phát thanh toán.
+ Tiếp nhận và sử dụng vốn cấp phát đúng mục đích, đúng đối tượng, tiết kiệm và có hiệu quả. Chấp hành đúng quy định của pháp luật về chế độ quản lý tài chính đầu tư XDCB.
+ Báo cáo và quyết toán vốn đầu tư theo quy định.
+ Được yêu cầu cấp vốn, thanh toán khi đã có đủ điều kiện và yêu cầu cơ quan đầu tư phát triển giải thích những điểm thấy chưa thỏa đáng trong việc cấp vốn thanh toán.
- Cơ quan đầu tư có trách nhiệm:
+ Trên cơ sở kế hoạch nhà nước, đề nghị các chủ đầu tư có trách nhiệm kiểm tra, đôn đốc, và cấp vốn thanh toán kịp thời, đầy đủ cho dự án khi đã có đầy đủ điều kiện thanh toán.
+ Được quyền yêu cầu chủ đầu tư cung cấp hồ sơ, tài liệu, thông tin để phục vụ cho công tác quản lý, cấp vốn thanh toán.
+ Được phép tạm ngừng cấp vốn hoặc thu hồi số vốn đã cấp cho các dự án mà chủ đầu tư sử dụng sai mục đích, không đúng đối tượng, hoặc sử dụng vốn trái với chế độ quản lý tài chính của nhà nước.
+ Cấp bổ sung cho chủ đầu tư các khoản đã đủ điều kiện cấp vốn mà chưa cấp hoặc cấp chưa đủ, có ý kiến trả lời bằng văn bản cho chủ đầu tư đối với những khoản giảm cấp phát hoặc từ chối cấp phát.
+ Thực hiện việc báo cáo và quyết toán theo quy định.
+ Cơ quan đầu tư có trách nhiệm tổ chức công tác quản lý và cấp phát thanh toán vốn theo đúng quy trình nghiệp vụ thống nhất, đảm bảo quản lý chặt chẽ, cấp vốn thanh toán kịp thời, đầy đủ, tránh phiền hà cho chủ đầu tư.
- Cơ quan tài chính các cấp có trách nhiệm:
+ Đảm bảo nguồn vốn ngân sách kịp thời, đầy đủ để cơ quan đầu tư cấp phát cho chủ đầu tư theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
+ Báo cáo và quyết toán vốn đầu tư theo quy định của Luật ngân sách Nhà nước.