CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.2. Thực trạng hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2006 - 2012
2.2.5. Những hạn chế trong việc thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn
2.2.5.1. Về văn bản chế độ chính sách của Nhà nước
Mặc dù Quốc hội đã phải ban hành Luật số 38/2009/QH12 ngày 19/6/2009 về sửa đổi, bổ sung một số điều liên quan đến đầu tư xây dựng cơ bản của Luật Xây dựng số 16/2003/QH11, Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11, Luật Doanh nghiệp số 60/2005/QH11, Luật Đất đai số 13/2003/QH11 và Luật Nhà ở số 56/2005/QH11..
song, nhìn chung những năm qua các văn bản chế độ chính sách liên quan đến đầu tư còn có nhiều bất cập chưa phù hợp với cơ chế và sự phát triển thực tế, thể hiện qua Hộp sau:
Hộp 2.1: Bất cập khung pháp lư về quản lư đầu tư ở nước ta
Những năm gần đây, Nhà nước đã có nhiều chính sách và luật lệ để cải thiện môi trường đầu tư và đầu tư từ NSNN. Đã ban hành một số luật như Luật Đầu tư (2005), Luật Doanh nghiệp (2003), Luật Đấu thầu (2005), Luật Xây dựng (2005), Luật Ngân sách nhà nước (2002), Luật Đất đai (2003), Luật Phòng, chống tham nhũng (2005), Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí (2005), v.v… và việc thi hành những luật này đã mang lại một số kết quả tích cực… Tuy nhiên, hệ thống văn bản pháp luật này còn chưa hoàn chỉnh và chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu về quản lý đầu tư từ ngân sách hiện nay. Cụ thể là:
1. Luật Ngân sách nhà nước quy định chi đầu tư phát triển, trong đó có chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn. Song luật này chỉ quy định kế hoạch ngân sách hàng năm, không có quy định về các nguồn vốn trung và dài hạn (3-5 năm trở lên) mà các dự án đầu tư thường thuộc loại này.
Luật này cũng chưa có quy định về việc sử dụng trái phiếu chính phủ, vốn vay ODA cho các dự án đầu tư.
2. Luật Đầu tư quy định quản lý đầu tư nhằm mục đích kinh doanh, nên chỉ có tác dụng điều chỉnh các dự án đầu tư công nhằm mục đích kinh doanh, chứ không tác động tới các dự án không nhằm kinh doanh và không có khả năng thu hồi vốn.
Loại dự án này mới là đối tượng cốt yếu của đầu tư công.
3. Luật Xây dựng chỉ quy định về quản lý khâu xây dựng, chứ không bao hàm các khâu công việc như lập quy hoạch, kế hoạch đầu tư, phân bổ và quản lý vốn đầu tư. Tuy luật này có đề ra quy định về thủ tục, trình tự lập, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, nhưng chỉ cụ thể đối với công trình xây dựng, chứ khó áp dụng chung cho các loại dự án đầu tư khác.
4. Luật Đấu thầu quy định các hoạt động lựa chọn nhà thầu thực hiện dự án đầu tư, nhưng không quy định thủ tục lập, trình duyệt dự án đầu tư.
5. Một số văn bản mới ban hành, nhưng đã bộc lộ nhiều khiếm khuyết, phải sửa
đổi, hoặc khó thi hành do sự chồng chéo quyền quản lý của các bộ ngành khác nhau. Chẳng hạn, sau khi Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu được Quốc hội ban hành năm 2005, thì mọi luật khác ban hành trước năm 2005 trái với quy định của các luật này cần phải được bãi bỏ. Nhưng trên thực tế, giữa Luật Xây dựng 2003 và Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2005 vẫn còn nhiều điểm chưa ăn khớp và trùng lặp. Trong Luật Xây dựng cũng quy định về đấu thầu và trong Luật đấu thầu cũng viện dẫn Luật Xây dựng. Thậm chí, trong quản lý cụ thể, người ta phải vận dụng đến cả các Nghị định 52 đã ban hành trước năm 2000 để xử lý các nguồn vốn dành cho đầu tư từ NSNN, gây phiền phức cho các đơn vị thực hiện đầu tư. Điều này là do các luật nói trên được xây dựng và ban hành tách rời nhau.
6. Chưa có một văn bản luật thống nhất về đầu tư từ ngân sách làm cơ sở pháp lý cho việc thực hiện và quản lý đầu tư sử dụng vốn nhà nước cho các mục đích ngoài kinh doanh và cả cho các hoạt động kinh doanh mà nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị thuộc bộ máy nhà nước tiến hành. Các quy định hiện hành có ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau nên gây khó khăn trong việc tra cứu và thi hành. Dự thảo Luật Đầu tư công đã hai lần được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội vào năm 2007 và 2009, nhưng đều bị trì hoãn. Dự thảo luật này coi đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn Nhà nước vào các dự án, các chương trình mục tiêu quốc gia thuộc các lĩnh vực phục vụ công ích, không nhằm mục đích kinh doanh. Lý do mà Chính phủ đề nghị hoãn trình dự án luật này là vì phạm vi điều chỉnh của dự luật chưa được làm rõ. Nếu là hoạt động công ích thì đã được quy định trong Luật Đầu tư. Luật này giao cho Chính phủ ban hành chính sách hỗ trợ các hoạt động công ích, danh mục sản phẩm dịch vụ công ích, còn hình thức thực hiện có thể là giao kế hoạch, đặt hàng hoặc đấu thầu. Các chương trình mục tiêu quốc gia cũng đã có quy định rõ ai làm gì, làm như thế nào. Quốc hội cũng đã đưa dự án Luật sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa 12, nhưng đến nay Chính phủ vẫn chưa triển khai soạn thảo dự án luật này.
Điều rõ ràng là cần có những quy định thống nhất và chặt chẽ về việc sử dụng nguồn vốn nhà nước vào các mục đích khác nhau, cả công ích và đầu tư kinh doanh. Trong đó, vấn đề quan trọng hàng đầu là quy định Nhà nước cần tập trung đầu tư vào những mục tiêu nào, lĩnh vực nào và dưới hình thức nào nhằm tăng cường quản lý, chống thất thoát và lãng phí trong đầu tư từ ngân sách như các nghị quyết của Quốc hội, Chính phủ nhiều lần đặt ra.
7. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa xác định rõ yêu cầu quản lý nhà nước về hoạt động đầu tư công, đối tượng và nội dung quản lý trong các khâu quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, triển khai thực hiện dự án, quản lý sử dụng vốn, quản lý khai thác dự án và một số vấn đề khác. Việc phân định trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình đầu tư quản lý đầu tư ngân sách chưa rõ ràng.
8. Thiếu chế tài đủ mạnh để đảm bảo kỷ cương, kỷ luật trong đầu tư từ ngân sách, thiếu những biện pháp và công cụ hữu hiệu để xử lý những vi phạm trong lĩnh vực đầu tư từ ngân sách.
Nguồn: Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, Đầu tư công - Thực trạng và Tái cơ cấu, Nxb từ điển bách khoa, 2011, tr. 102-107
Chỉ tính từ năm 2005 đến năm 2009, Chính phủ đã 5 lần thay đổi, bổ sung cơ chế chính sách trong quản lý dự án đầu tư xây dựng từ: Nghị định 16/2005/NĐ-CP, Nghị định 112/2006/NĐ-CP, Nghị định 99/2007/NĐ-CP, Nghị định 12/2009/NĐ- CP và Nghị định số 83/2009/NĐ-CP về lập và quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình; 3 lần thay đổi nghị định về đấu thầu: Nghị định số 111/2006/NĐ-CP, Nghị định số 58/2008/NĐ-CP và Nghị định số 85/2009/NĐ-CP. Nhiều lần Bộ Xây dựng ban hành thông tư thay đổi lập chi phí quản lý đầu tư xây dựng và chế độ chính sách nhân công, máy xây dựng theo các Thông tư: số 03/2005/TT-BXD; số 04/2005/TT- BXD; số 16/2005/TT-BXD; số 08/2005/TT-BXD; số 07/2006/TT-BXD; số
05/2007/TT-BXD, số 05/2009/TT-BXD....do điều chỉnh tăng lương cơ bản hàng năm và tình hình biến động giá cả trong thời gian vừa qua.
Chính sự thay đổi với tần suất lớn như vậy là nguyên nhân gây ra nhiều khó khăn, vướng mắc và bất cập trong công tác chuẩn bị đầu tư và tiêu cực trong quản lý đầu tư. Do đó sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong công tác quản lý kinh tế. Việc kiểm soát, thanh toán, quyết toán sản phẩm, dự án đầu tư hoàn thành đưa vào sử dụng rất khó khăn phức tạp; Sự bất cập trong cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là một vấn đề có tính chất chiến lược cần phải xử lý, song không phải tức thời, vì còn phụ thuộc nhiều vào điều kiện và tính chất phát triển của từng giai đoạn cụ thể. Một dự án đầu tư hiện nay (dù vốn NSNN đầu tư hoặc vốn vay) phải trải qua nhiều công đoạn quản lý, chủ dự án phải thực hiện rất nhiều yêu cầu bắt buộc khác nhau của mỗi ngành, mỗi cấp. Một vấn đề nổi cộm trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng hiện nay là bộ máy quản lý nặng nề, cồng kềnh nhiều thủ tục gây nhiều phiền hà, kém hiệu quả. Chưa có sự gắn kết phối hợp giữa các ngành: một đối tượng quản lý mà có nhiều chủ thể quản lý, song trách nhiệm quản lý của mỗi chủ thể lại chung chung, không rõ ràng, chồng chéo lẫn nhau hoặc bỏ trống... làm cho mục đích quản lý chưa đạt hiệu quả cao.
2.2.5.2. Về quyết định đầu tư
Tính đến cuối năm 2012, UBND Tỉnh đă phê duyệt 1.040 công tŕnh sử dụng vốn NSNN các loại với tổng mức đầu tư 32.638.846 triệu đồng, trong đó ngân sách Tỉnh cân đối: 11.535.106 triệu đồng, riêng năm 2011 phê duyệt 174 công tŕnh (TMĐT 6.947.863 triệu đồng) song chỉ có 47 công tŕnh được bố trí kế hoạch vốn (136.435 triệu đồng), còn 127 công trình chưa được cân đối vốn, lý do:
nguồn lực đáp ứng ngày càng hạn hẹp do thu ngân sách của tỉnh gặp nhiều khó khăn; trung ương siết chặt nhóm công trình khởi công mới bằng các quy định ngày cằng chặt chẽ hơn; việc phân cấp đầu tư cho các địa phương tạo sự chủ động linh hoạt trong phân bổ vốn nhưng cũng đòi hỏi các địa phương cân nhắc hơn trong việc cân đối vốn...
Qua số liệu trên cho thấy: Có nhiều dự án được phê duyệt nhưng chưa được bố trí vốn, biểu hiện còn nặng về cơ chế "xin - cho"; Chủ đầu tư "vận động, bám chạy" tốt thì được có nhiều dự án chuẩn bị và được bố trí vốn dễ dẫn đến tình trạng đầu tư dàn trải, thiếu trọng tâm, trọng điểm và là nguyên nhân cơ bản của việc đầu tư thiếu đồng bộ, lãng phí, hiệu quả thấp. Đây là vấn đề có tính chiến lược, yêu cầu phải có quan điểm đầu tư phù hợp. Muốn vậy cần phải tăng cường năng lực, phẩm chất và tầm nhìn của các cơ quan quản lý: từ khâu chủ trương lập dự án đầu tư, thẩm định, phân tích và đánh giá dự án đầu tư và cuối cùng là quyết định phê duyệt dự án đầu tư.
2.2.5.3. Việc thẩm định giá và thông báo giá vật liệu xây dựng, giá thiết bị không kịp thời và không phù hợp với giá thị trường
Thông báo giá vật liệu xây dựng do liên ngành Tài chính - Xây dựng thường chậm và không phù hợp với giá thị trường đã gây khó khăn cho đơn vị xây lắp. Việc định giá vật tư theo địa giới hành chính không phù hợp - cùng một loại vật tư song chỉ cách nhau một vạch địa giới hành chính sẽ được thanh toán với giá quy định khác nhau.
Đối với Quảng Ninh là địa bàn có vị trí địa lý địa hình đồi núi, các đảo trên biển xa đất liền nên nếu áp dụng theo đơn giá thông báo thì rất khó khăn trong việc tính giá vật liệu nhiều trường hợp chi phí vận chuyển cao hơn nhiều chi phí mua vật liệu.
Ví dụ:
- Giá bán sản phẩm của công ty gang thép Thái Nguyên tại kho chi nhánh Quảng Ninh từ 01/2013 đối với thép vằn 10 là 15.007đ/ kg, thép góc L130 là 14.757/kg,…
- Giá bán sản phẩm gạch xi măng cốt liệu của công ty cổ phần dịch vụ vệ sinh môi trường Đông Khê: gạch đặc 896đ/ viên,…
- Giá bán sản phẩm của tổng công ty Viglacera Từ Liêm - HN: sản phẩm granit công nghệ cao siêu bong 80x80 là 281.818đ/ m2; granit truyền thống đơn màu và muối tiêu 190.909đ/m2;…
2.2.5.4 Về thiết kế bản vẽ thi công và lập dự toán, thẩm định và duyệt thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán
Đây là một vấn đề nhạy cảm khi mà hiện nay công tác quản lý ngày càng được tăng cường và có hiệu lực thì vấn đề tiêu cực thường lại bắt đầu từ yếu tố mang tính kỹ thuật. Bên cạnh đó, công tác thẩm định thiết kế kỹ thuật cũng là một vấn đề bức xúc:
thiếu cán bộ có đủ trình độ năng lực cho từng ngành nghề, thiếu chuyên viên quản lý kinh tế trong lĩnh vực thẩm định dự án, tổng dự toán... dẫn tới các giá trị dự toán công trình thường không sát với thực tế sử dụng.
Nhiều trường hợp lợi dụng vị trí địa hình để thiết kế nhằm tăng tổng mức đầu tư hoặc nhiều khi trong dự toán áp dụng sử dụng nhân công để thi công nhưng thực tế khi thi công thì sử dụng được máy móc, thiết bị.
2.2.5.5. Những yếu kém trong công tác đấu thầu xây dựng
Trên lý thuyết đấu thầu nói chung là một sự cạnh tranh lành mạnh trong kinh doanh, hiệu quả của công tác đấu thầu chính là việc sử dụng hiệu quả nguồn NSNN;
việc sử dụng các nguồn tiền của Nhà nước có thể mang lại hiệu quả Kinh tế - xã hội tối ưu. Hệ thống phát luật quy định về đấu thầu đã có Luật Đấu thầu, Chính phủ đã có các Nghị định: số 88/1999/NĐ-CP, số 111/2006/NĐ-CP, số 58/2008/NĐ-CP, hiện đang áp dụng Nghị định số 85/2009/NĐ-CP và Bộ Kế hoạch và Đầu tư có Thông tư số: 01,02,03,04/2010/TT-BKHĐT và 09/2011/TT-BKHĐT hướng dẫn.
Tuy nhiên trên thực tế, việc tuân thủ luật pháp còn mang nặng tính hình thức, chưa đạt kết quả như mong muốn và còn có những vấn đề phải quan tâm, chú ý. Điều đó có nghĩa là tuy đã có pháp luật quy định, nhưng việc thực hiện chưa nghiêm túc, khách quan; trên thực tế có nhiều hoạt động không diễn ra công khai (như dàn xếp, móc nối, quân xanh, quân đỏ,...) để “lách Luật” và kết quả là: Giá đầu thấu không giảm hơn giá dự toán, hoặc nếu có giảm thì mức độ thấp. Điều này phản ánh tương đối đúng trên địa bàn Quảng Ninh những năm qua, cụ thể: Năm 2006 tỷ lệ tiết kiệm qua đấu thầu đạt 1,95% (251 gói); năm 2007 đạt 1,14% (365 gói); năm 2008 đạt 3,31% (322 gói); năm 2009 đạt 8,42% (442 gói); năm 2010 đạt 2,08% (1.419 gói);
Do việc thay đổi chính sách, chế độ trong công tác quản lý đầu tư, hành lang pháp lý chưa chặt chẽ, thừa và thiếu là hai vấn đề còn tồn tại trong công tác quản lý đầu tư, việc áp dụng các chế độ trong xây dựng còn chưa đồng bộ, thống nhất, thậm chí còn sai lệch. Và cuối cùng, con người luôn luôn là yếu tố quyết định chi phối mọi vấn đề, khi chất lượng đấu thầu giảm sút thì vai trò của con người là chủ yếu.
2.2.5.6. Đối với việc bố trí kế hoạch, phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản
Công tác kế hoạch hóa vốn đầu tư XDCB mặc dù đã có nhiều cố gắng, song việc bố trí vốn chưa thực hiện theo quy định, đó là: Các dự án được ghi vào kế hoạch chuẩn bị thực hiện dự án phải có quyết định phê duyệt đầu tư phù hợp với quy định (phê duyệt trước 31/10 năm trước) và các dự án được ghi vào kế hoạch thực hiện dự án phải có tổng dự toán công trình được cấp có thẩm quyền xét duyệt.
Nhiều công trình ghi kế hoạch đầu tư còn vi phạm các điều kiện trên, dẫn tới khi được ghi kế hoạch rồi mới lo thủ tục đầu tư xây dựng, mất nhiều thời gian, ảnh hưởng đến tiến độ thi công. Tại Quảng Ninh: có công trình ghi kế hoạch đầu tư từ đầu năm, song do phải chuẩn bị thủ tục đầu tư, mặt khác trách nhiệm của chủ đầu tư còn chưa cao nên có công trình đến cuối năm mới triển khai lập xong tổng dự toán, tổ chức đấu thầu (tình trạng này thường diễn ra các năm 2006, 2007, những năm sau này đã được UBND Tỉnh chấn chỉnh).
- Việc phân bổ kế hoạch cơ cấu đầu tư chưa thực sự khoa học, không lường hết được các nội dung phát sinh. Trong điều kiện NSNN có hạn, song lại có nhiều chủ thể tác động vào quá trình phân bổ vốn đầu tư đã làm "méo mó" vai trò tham mưu của Sở ngành chức năng (Tài chính và Kế hoạch - Đầu tư). Đây là vấn đề quan trọng, có ảnh hưởng lớn tới công tác quản lý kinh tế nói chung và quản lý vốn đầu tư nói riêng. Do cơ chế bố trí vốn đầu tư này mà những năm qua hầu hết trong các lĩnh vực đầu tư từ Trung ương đến địa phương: kế hoạch đầu tư còn dàn trải, gây tình trạng xây dựng kéo dài, hiệu quả đầu tư thấp, tạo dư luận không tốt trong xã hội. Tuy nhiên, để hạn chế hoặc xóa bỏ hẳn điều này vẫn còn là vấn đề khó khăn do tính bình quân, chia đều vốn NSNN cho các ngành, lĩnh vực, đòi hỏi phải có sự chỉ đạo quyết liệt, chặt chẽ từ Trung ương đến địa phương.