CHƯƠNG I: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.3. Đánh giá chung về công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh giai đoạn
2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân trong quản lý hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh tỉnh Quảng Ninh
2.3.2.1. Hạn chế và nguyên nhân trong công tác kế hoạch
Công tác kế hoạch hoá ĐTPT từ NSNN Tỉnh thời gian qua đã có nhiều tiến bộ, đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội theo đúng quy hoạch, định hướng của địa phương. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện vẫn còn một số hạn chế.
Kế hoạch Vốn NSNN cho đầu tư XDCB hàng năm thường được UBND Tỉnh thông báo rất sớm ngay từ đầu năm, nhưng việc bổ sung, điều chỉnh lại diễn ra thường xuyên trong suốt năm kế hoạch, thậm chí ở thời điểm cuối năm lại được bổ sung với quy mô rất lớn, đây là một trong những khó khăn cho các cơ quan quản lý cũng như CĐT và đơn vị thi công trong việc triển khai hoàn thành kế hoạch được giao.
Danh mục các dự án được đầu tư mới vẫn còn nhiều; thủ tục đầu tư chưa đảm bảo, chưa đúng quy định (chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt dự án đầu tư, hoặc quyết định phê duyệt dự án sau 30/10 năm trước...); công tác lồng ghép các nguồn Vốn đầu tư vẫn chưa được phát huy; phê duyệt kế hoạch vốn đối với các công trình mới không đảm bảo 30% TMĐT...
Nguyên nhân, do nguồn vốn ngân sách trung ương cấp cho Tỉnh còn quá hạn chế, trong khi đó nhu cầu đầu tư thì rất lớn, phải thực hiện một số mục tiêu quan trọng của các địa phương, hoặc một số công trình có tính đặc thù phải khẩn trương thi công trước mùa mưa lũ, do vậy các địa phương và các ngành chưa chủ động trong công tác lập kế hoạch đầu tư.
Bảng 2.7: Số lượng danh mục công trình trọng điểm khởi công mới Năm Tổng số
dự án
Trong đó
Trả nợ Chuyển tiếp Khởi công mới
2007 304 104 126 74
2008 318 150 117 51
2009 178 62 93 23
2010 300 105 132 63
2011 328 109 146 73
2012 360 84 200 76
Nguồn:Sở Kế hoạch và Đầu tư Tỉnh Quảng Ninh
Mặc dù UBND Tỉnh đã có chủ trương chống dàn trải trong đầu tư, nhưng do số lượng dự án đã triển khai dở dang từ các năm trước tương đối nhiều. Trong giai đoạn 2011-2015, phải tiếp tục cân đối rất nhiều nguồn lực để đầu tư. Nếu không, càng kéo dài thì yếu tố trượt giá sẽ tác động rất lớn đến dự án và điều này là không cho phép khi vượt quá khoản dự phòng trong TMĐT.
Từ năm 2008, do phân cấp cho các địa phương chủ động trong bố trí danh mục nên số dự án do các sở, ban, ngành làm CĐT thấp hơn các năm trước.
Việc phân cấp mạnh trong quản lý ĐT&XD cho các địa phương đã tạo được sự chủ động cho UBND các huyện, thị xã, nhưng công tác kiểm tra chưa được thực hiện thường xuyên và chưa có các biện pháp cụ thể nhằm kiểm soát và nâng cao hơn nữa hiệu quả của các hoạt động đầu tư.
Trong điều kiện vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn hạn hẹp, các cấp các ngành trong Tỉnh đã có nhiều cố gắng tích cực trong việc huy động và khuyến khích các thành phần kinh kế tham gia đầu tư để đảm bảo thực hiện một số mục tiêu quan trọng của địa phương. Bên cạnh đó, do nguồn lực NSNN Tỉnh còn hạn chế, nhu cầu đầu tư lớn, không đảm bảo cân đối đủ nguồn vốn cho các dự án và định hướng đầu tư đối với các nguồn vốn khác dẫn đến hệ quả là trong thời gian vừa qua khối lượng nợ đọng XDCB quá lớn. Đây là vấn đề bức xúc trong tình hình hiện nay và là khó khăn lớn trong việc xây dựng kế hoạch đầu tư trong những năm đến.
2.3.2.2. Hạn chế và nguyên nhân trong công tác điều hành nguồn vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
Công tác điều hành nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB trong thời gian qua đã có nhiều nỗ lực, góp phần đáp ứng được nhu cầu thanh toán của các dự án, đẩy nhanh tiến độ thực hiện, sớm đưa công trình vào khai thác sử dụng. Tuy nhiên, công tác điều hành nguồn vốn đầu tư vẫn còn bộc lộ một số nhược điểm cần sớm được khắc phục:
- Tổ chức quản lý theo nhiều loại nguồn vốn:
Theo thống kê, hàng năm cơ quan tài chính chuyển vốn qua KBNN trên 20 loại nguồn vốn trong tổng số 89 loại nguồn vốn cho các dự án được ghi kế hoạch.
Đồng thời quy định không cho phép sử dụng nguồn này để thanh toán cho các công trình thuộc nguồn vốn khác. Ở các huyện thị, mức độ phức tạp không lớn, nhưng việc điều hành nguồn vốn không chỉ theo từng loại nguồn mà thậm chí theo từng công trình, hạng mục công trình. Việc điều hành nguồn vốn theo cơ cấu quá nhỏ lẻ như vậy đã tạo nên những căng thẳng giả tạo và không ít khó khăn cho công tác thanh toán vốn đầu tư. Nhiều công trình đủ điều kiện thanh toán lại thiếu vốn, trong khi nhiều công trình có vốn nhưng không có khối lượng để thanh toán. Đây là
nghịch lý rất lớn trong thanh toán vốn đầu tư, kéo dài từ nhiều năm nay nhưng vẫn chưa có cơ chế điều chỉnh thích hợp.
- Chưa có cơ chế điều hành linh hoạt đối với các dự án được cân đối bằng nguồn khai thác quỹ đất, nguồn tăng thu và tiết kiệm chi theo đúng luật NSNN.
Thực tế quản lý trong nhiều năm qua cho thấy, mặc dù một số dự án được giao kế hoạch vốn từ đầu năm bằng nguồn khai thác quỹ đất, nhưng do số thu trong năm không đạt theo dự toán, nên nguồn vốn không đáp ứng nhu cầu thanh toán theo tiến độ thực hiện của các dự án.
2.3.2.3. Hạn chế và nguyên nhân trong kiểm soát thanh toán vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản
Công tác KSTT vốn đầu tư trong những năm qua đã góp phần tăng cường hiệu quả quản lý vốn đầu tư từ NSNN Tỉnh, sớm đưa các dự án vào khai thác sử dụng, thúc đẩy tăng trưởng và thực hiện các mục tiêu theo định hướng phát triển kinh tế - xã hội của Tỉnh. Tuy nhiên, việc quản lý cấp phát vốn đầu tư từ NSNN còn một số tồn tại, cần có biện pháp khắc phục:
- Số dư tạm ứng Vốn đầu tư qua các năm còn lớn, mặc dù KBNN Quảng Ninh đã có nhiều giải pháp trong đôn đốc, hướng dẫn các CĐT thực hiện thanh toán tạm ứng, nhưng diễn biến hoàn ứng Vốn đầu tư vẫn chưa có những chuyển động tích cực, tạo không ít khó khăn trong công tác quyết toán chi NSNN Tỉnh hàng năm.
Thực trạng đó cho thấy, KBNN Quảng Ninh chưa đề xuất với cấp thẩm quyền các biện pháp chế tài trong hoàn ứng vốn đầu tư.
Qua phân tích, việc chậm hoàn ứng do một số nguyên nhân: đa số CĐT còn cầu toàn trong hoàn ứng, chờ thực hiện đầy đủ dự toán (đặc biệt là trong đền bù) mới đề nghị hoàn ứng một lần; một số CĐT chưa thực hiện trách nhiệm trong việc hoàn ứng; có dự án không hạch toán theo dõi cụ thể các khoản tạm ứng; một số trường hợp trở ngại trong chi trả đền bù; và cũng chính vướng mắc trong GPMB đã ảnh hưởng đến triển khai thi công xây lắp, do đó không có khối lượng hoàn thành để thanh toán hoàn ứng; ngoài ra, trong xây lắp, một số CĐT chờ đạt 80% giá trị gói thầu mới đề nghị thu ứng hoặc không thanh toán hết 100% khối lượng hoàn thành mặc dù số dư tạm ứng vẫn còn; đối với đền bù, một số trường hợp danh sách chi trả
không đúng với danh sách trong phương án được duyệt, vướng mắc trong chứng từ pháp lý khi dự án đã chuyển đổi CĐT, …
Đối với các CĐT có số dư tạm ứng lớn như các CĐT thuộc BQL các khu kinh tế, KBNN Quảng Ninh đã nhiều lần đến trực tiếp, phối hợp cùng các BQL, các đơn vị liên quan nhằm tháo gỡ những vướng mắc, đơn giản hoá các thủ tục thanh toán, hướng dẫn cụ thể công tác hoàn ứng. Thế nhưng, diễn biến hoàn ứng vẫn chưa được các CĐT triển khai tích cực.
Một số nguyên nhân điển hình làm tăng quy mô tạm ứng trong nhiều năm:
công tác chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị thực hiện dự án triển khai rất chậm, dẫn đến việc đề nghị tạm ứng vốn rơi vào thời điểm cuối năm; việc bổ sung, điều chỉnh kế hoạch tại thời điểm cuối năm…
- Hoạt động kiểm tra hiện trường của KBNN các cấp chưa được tổ chức thường xuyên và kịp thời. Đây là hoạt động cần thiết trong quy trình KSTT vốn đầu tư nhằm hỗ trợ cho công tác kiểm soát thanh toán, hướng dẫn đôn đốc CĐT đẩy mạnh tiến độ thực hiện, tháo gỡ kịp thời các vướng mắc mà KBNN chưa nắm bắt trong công tác quản lý tại văn phòng.
- Thời gian xử lý chứng từ ở thời điểm cuối năm chưa đảm bảo theo quy định.
Khối lượng hoàn thành trong đầu tư XDCB thường được nghiệm thu vào quý IV, do vậy hồ sơ thanh toán vốn gửi về KBNN Quảng Ninh hầu hết tập trung vào thời điểm cuối niên độ kế hoạch. Kết quả xử lý chứng từ thanh toán, vì thế mà chậm hơn so quy định và là điều không thể tránh khỏi. Đây là tồn tại khách quan, tuy nhiên ngành KBNN cần có những giải pháp động viên và tăng cường nhân lực, thời gian làm việc tại thời điểm cuối niên độ là hêt sức cần thiết.
- Công tác tin học hóa trong quản lý cấp phát vốn đầu tư đã được ngành KBNN chú trọng và liên tục được phát triển cả về thiết bị và chất lượng phần mềm.
Tuy nhiên, tin học hóa trong KSTT Vốn đầu tư ở ngành KBNN chỉ mới dừng lại ở việc tổ chức quản lý kế hoạch, nguồn vốn, TMĐT, TDT, tạm ứng, thanh toán vốn, kết xuất báo cáo..., mà chưa hướng đến mục tiêu tăng cường chất lượng kiểm soát theo định mức, đơn giá XDCB thay vì thao tác thủ công như hiện nay.
Nhìn chung, công tác quản lý hoạt động đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn 2006-2012 đã có những chuyển biến tích cực, tạo
nên những khởi sắc và triển vọng mới cho bức tranh Kinh tế - xã hội Quảng Ninh, góp phần thực hiện xã hội hoá đầu tư, tạo tiền đề thu hút các nguồn vốn khác trong xã hội tham gia đầu tư, thúc đẩy tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng CNH-HĐH, CSHT Kinh tế - xã hội phát triển, diện mạo đô thị, nông thôn thay đổi một cách rõ nét, đời sống nhân dân được cải thiện, hộ nghèo đói giảm đáng kể.
Tuy nhiên, vẫn còn một số tồn tại trong công tác kế hoạch hoá, điều hành nguồn Vốn NSNN cho đầu tư XDCB, KSTT vốn đầu tư... Thực trạng đó cần có những giải pháp thiết thực, phù hợp với điều kiện thực tế, để có vận dụng nhằm hoàn chỉnh quản lý vốn NSNN cho đầu tư XDCB, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư, thực hiện tốt các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Kết luận chương 2
Sau hơn 10 năm thực hiện quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành theo nghị định 52/1999/NĐ-CP ngày 8 tháng 7 năm 1999 và nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày 5 tháng 5 năm 2000 của chính phủ, công tác quản lý đầu tư XDCB của tỉnh Quảng Ninh đã đạt được mục tiêu đặt ra: khuyến khích, động viên các đơn vị trực thuộc tham gia đầu tư XDCB phù hợp với chiến lược và quy hoạch phát triển của tỉnh, sử dụng các nguồn vốn đầu tư từ NSNN đạt hiệu quả, hạn chế được tham ô lãng phí. Thực hiện quy chế đầu tư và xây dựng đã đưa hoạt động đầu tư XDCB đi vào nề nếp, trình độ cán bộ quản lý từng bước được nâng cao.
Tuy nhiên, do không ban hành xác suất vốn đầu tư, nên khi phê duyệt dự án thường để khoảng “linh hoạt” cao hơn bình thường, nhất là các dự án sử dụng nguồn vốn từ NSNN, gây lãng phí vốn đầu tư. Triển khai thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán còn chậm, thời gian thẩm định và phê duyệt thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán lại bị kéo dài, do vậy làm chậm tiến độ triển khai các dự án. Đồng thời, qua phân tích thực trạng quản lý đầu tư XDCB ở trên, chỉ ra được những kế quả đạt được và hạn chế còn tồn tại, ảnh hưởng đến công tác quản lý đầu tư của tỉnh. Những vấn đề đó cần xử lý để hoàn thiện công tác quản lý đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
CHƯƠNG 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH QUẢNG NINH