CHƯƠNG V: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN Ở CÁC TỈNH, THÀNH PHỐ TRONG KHU VỰC NGHIÊN CỨU
I. Tổng quan văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động khai thác khoáng sản và các văn bản liên quan
I.1. Thời kỳ trước khi có Luật Khoáng sản
Giai đoạn trước khi có Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản
Sau khi hoà bình lập lại năm 1954, Hội đồng Chính phủ đã thành lập Tổng cục Địa chất trực thuộc Hội đồng Chính phủ với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Nghị định số 159/CP ngày 09/10/1961. Hội đồng chính phủ đã có Nghị định số 36/CP ngày 11/3/1961 về việc quản lý và bảo vệ tài nguyên dưới đất trong đó giao trách nhiệm quản lý tài nguyên khoáng sản cho Tổng Cục Địa chất và Bộ Công nghiệp nặng (cũ). Đây là văn bản pháp luật đầu tiên làm cơ sở pháp lý điều chỉnh các mối quan hệ trong công tác điều tra cơ bản địa chất, thăm dò địa chất, khai thác tài nguyên khoáng sản.
Nhằm cụ thể hoá và hướng dẫn chi tiết thi hành Nghị định 36 - CP ngày 01/11/1961, Bộ Công nghiệp nặng và Tổng cục Địa chất đã ban hành Thông tư số 965/CV-VP với nội dung chủ yếu hướng dẫn về về thủ tục hành chính cấp giấy phép khai thác mỏ và quy định chế độ báo cáo định kỳ, đối tượng áp dụng cho tất cả các tổ chức, cá nhân (trừ các xí nghiệp mỏ thuộc Bộ Công nghiệp nặng) khai thác các loại khoáng sản trừ vật liệu xây dựng thông thường và dầu khí. Nghị định 36-CP và Thông tư số 965/DC-VP được ban hành đã bước đầu tạo cơ sở pháp lý cho công tác quản lý tài nguyên khoáng sản đang còn non trẻ và chỉ tập trung chủ yếu cho công tác hướng dẫn cấp giấy phép khai thác khoáng
sản, vì vậy phạm vi điều chỉnh của các văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn này còn rất hẹp.
Xuất phát từ đặc thù của từng loại khoáng sản, thực tế đòi hỏi cần phải có những văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh riêng, ngày 19/11/1981 Hội đồng Bộ trưởng đã có Chỉ thị số 260/CT về việc khai thác vàng, bạc và đá quý, trong đó giao trách nhiệm quản lý, tổ chức khai thác và hướng dẫn kỹ thuật khai thác, tuyển vàng, bạc cho Bộ Cơ khí và Luyện kim và quản lý, tổ chức khai thác, hướng dẫn kỹ thuật khai thác đá quý cho Tổng cục Địa chất. Đối với vàng sa khoáng Tổng cục Địa chất đã có công văn số 687 BV/TN ngày 14/9/1981 để hướng dẫn việc tổ chức khai thác vàng sa khoáng.
Do tính chất của nền kinh tế kế hoạch hoá của thời kỳ bao cấp nên trong thời gian này, tham gia vào hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện, chính vì vậy việc giao trách nhiệm về quản lý, khai thác khoáng sản vàng chỉ mang tính chung chung, không cụ thể và chưa chặt chẽ.
Nhằm đưa hoạt động khai thác khoáng sản tuân thủ các quy trình, quy phạm khai thác, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã có chỉ thị số 218/CT ngày 29/8/1986 về một số nhiệm vụ trước mắt của công tác quản lý kỹ thuật khai thác khoáng sản, Chỉ thị số 233/CT ngày 06/8/1987 về việc chấn chỉnh tình hình khai thác than lộ vỉa và mỏ nhỏ, Chỉ thị số 262/CT ngày 10/10/1988 về tăng cường công tác quản lý, bảo vệ than. Đồng thời Bộ Năng lượng cũng đã có Chỉ thị số 40/NL - KHKT ngày 20/7/1987 về việc lập lại trật tự trong công tác khai thác than lộ vỉa và mỏ nhỏ.
Để cụ thể hoá các quy định của Nhà nước, Tổng cục địa chất đã ban hành nhiều văn bản pháp luật hướng dẫn các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản như "Hướng dẫn thủ tục đăng ký nhà nước khu vực khai thác mỏ khoáng sản" ban hành kèm theo Quyết định số 1288 ĐC/BVTN ngày 01/11/1983, "Quy định về thủ tục giao khu vực khai thác mỏ khoáng sản rắn quy mô nhỏ và thủ tục cho phép tận thu khoáng sản rắn" ban hành kèm theo Quyết định số 93/TN-KS ngày 12/3/1985, Thông tư số 247/MĐC-TT ngày 30/8/1987 hướng dẫn thủ tục xin phép khai thác mỏ vàng và đá quý. Do có các văn bản hướng dẫn nói trên, việc xem xét cấp giấy phép khai thác khoáng sản đã có những bước tiến bộ rõ rệt, thủ tục hành chính về cấp giấy phép khai thác đã khá rõ ràng, hàng loạt các mỏ đang hoạt động chưa có giấy phép đã được cấp giấy phép khai thác mới và hoặc đăng ký nhà nước khu vực khai thác mỏ.
Tuy nhiên, công tác xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật trong thời kỳ vẫn còn hạn chế. Hội đồng Bộ trưởng, Tổng cục Địa chất và các Bộ, ngành có liên quan tuy đã ban hành một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh lĩnh vực khảo sát, thăm dò và khai thác khoáng sản, nhưng còn thiếu và chưa thành hệ thống hoàn chỉnh, thống nhất, hiệu lực thi hành chưa cao
Giai đoạn thực hiện Pháp lệnh về Tài nguyên khoáng sản
Ngày 28/7/1989 Hội đồng Nhà nước (nay là Uỷ ban thường vụ Quốc Hội) thông qua Pháp lệnh về Tài nguyên khoáng sản, Pháp lệnh được ban hành đã mở ra một thời kỳ mới trong công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản.
128
Điều 7 của Pháp lệnh đã nêu rõ 6 nội dung của công tác quản lý nhà nước về tài nguyên khoáng sản từ việc lập kế hoạch, quy hoạch về tài nguyên khoáng sản đến việc quy định bảo vệ tài nguyên khoáng sản chưa khai thác, việc cấp, gia hạn thu hồi giấy phép khai thác mỏ đến việc thanh tra, kiểm tra về tài nguyên khoáng sản và giải quyết tranh chấp về quyền khai thác, bảo vệ tài nguyên khoáng sản và môi trường liên quan. Sau khi Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản được ban hành, Cục Quản lý tài nguyên khoáng sản đã giúp Bộ Công nghiệp nặng (cũ) trình Chính phủ ban hành và Bộ Công nghiệp nặng ban hành theo thẩm quyền 30 văn bản pháp luật nhằm hướng dẫn chi tiết thực hiện các điều khoản của Pháp lệnh cũng như những quan hệ phát sinh trong hoạt động khai thác, chế biến khoáng sản như Nghị định 95/HĐBT ngày 25/3/1992 về thi hành Pháp lệnh về Tài nguyên Khoáng sản, Quyết định số 102 CNNg/QLTN ngày 13/3/1992 về việc quy định thủ tục xin khai thác tài nguyên đá quý, Quyết định số 588 CNNg/QLTN ngày 01/8/1992 ban hành quy định, nguyên tắc, thủ tục xin khai thác và đăng ký nhà nước khu vực khai thác mỏ khoáng sản rắn, Quyết định số 604 CNNg/QLTN ngày 13/8/1992 quy định nguyên tắc, thủ tục xin khai thác nước dưới đất và đăng ký nhà nước công trình khai thác nước dưới đất, Quyết định số 828 CNNg/QLTN ngày 16/12/1992 ban hành quy chế đóng cửa mỏ các khoáng sản rắn v.v.... Đặc biệt, trước tình trạng khai thác tài nguyên khoáng sản trái phép, vô tổ chức tại một số địa phương đối với các loại khoáng sản như thiếc, womfram, chì - kẽm, mangan làm tổn thất tài nguyên, huỷ hoại môi trường, môi sinh, gây mất trật tự an ninh và đã xảy ra hàng loạt các vụ chết người do sập hầm, tranh chấp khu vực khai thác, nghiêm trọng nhất là vụ sạt lở bãi thải ở mỏ mangan Tốc Tát - Cao Bằng đã làm thiệt hại về tính mạng trên 200 người, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cũng như Bộ Công nghiệp đã kịp thời ban hành hàng loạt các chỉ thị nhằm chấn chỉnh tình trạng nêu trên, cụ thể là:
- Chỉ thị của Hội đồng Bộ trưởng số 241/CT ngày 11/9/1989 về việc bảo vệ tài nguyên, lập lại trật tự trong việc mua bán, chế biến, xuất khẩu quặng thiếc và wonfram;
- Chỉ thị số 67/CT ngày 06/3/1990 về việc lập lại quy hoạch vùng than Quảng Ninh và tiếp tục thực hiện những biện pháp bảo vệ than;
- Chỉ thị số 333/CT ngày 23/10/1991 về việc tổ chức, quản lý các hoạt động điều tra địa chất, thăm dò - khai thác mỏ, chế tác và buôn bán đá quý;
- Chỉ thị 334.CT ngày 17/9/1992 về việc tăng cường quản lý, lập lại kỷ cương luật pháp trong khai thác tài nguyên khoáng sản;
- Chỉ thị số 382/TTg ngày 28/7/1994 về phát triển ngành than và lập lại trật tự trong khai thác và kinh doanh than;
- Chỉ thị số 417/TTg ngày 17/7/1995 về việc tiếp tục chấn chỉnh tổ chức, tăng cường quản lý, lập lại trật tự, đẩy mạnh sản xuất trong khai thác và kinh doanh than.
Mặc dù Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản chưa phải là văn bản có tính pháp lý cao nhất (văn bản luật) nhưng đã tạo cơ sở pháp lý khá đầy đủ (bằng các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh) tạo điều kiện nâng cao hiệu quả và hiệu
lực của công tác quản lý tài nguyên khoáng sản. Tuy nhiên, các quy định của Pháp lệnh về Tài nguyên Khoáng sản đã bộc lộ nhiều bất cập:
- Đối tượng điều chỉnh của Pháp lệnh về tài nguyên khoáng sản bao gồm cả dầu khí và nước dưới đất. Trong khi đó, Luật Dầu khí đã được Quốc hội thông qua tháng 7/1993, Luật Tài nguyên nước đang trong quá trình soạn thảo;
- Pháp lệnh về Tài nguyên Khoáng sản năm 1989 chưa thể hiện rõ chính sách, cơ chế khuyếu khích đầu tư phát triển ngành công nghiệp khai khoáng (hoạt động khoáng sản); chưa có cơ chế đảm bảo vốn, tài sản đầu tư vào hoạt động khoáng sản từ giai đoạn thăm dò, đặc biệt là đảm bảo đầu tư nước ngoài và khuyếu khích đầu tư trong nước;
- Các quy định hiện hành về thuế chưa thể hiện được đặc thù của hoạt động khoáng sản, kém hấp dẫn các nhà đầu tư trong và ngoài nước;
- Các quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ giấy phép hoạt động khoáng sản chưa rõ ràng, cụ thể và chưa phù hợp với từng giai đoạn khảo sát, thăm dò, khai thác khoáng sản; chưa xử lý rõ mối quan hệ hữu cơ giữa khoáng sản với đất đai, nguồn nước và môi trường;
- Các quy định về quản lý nhà nước đối với hoạt động khoáng sản vừa thiếu chặt chẽ, vừa chưa phù hợp với cơ chế tự chủ kinh doanh của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế và các doanh nghiệp có vốn đầu tư trực tiếp từ nước ngoài.
- Nhiều công ty lớn của nước ngoài muốn đầu tư vào lĩnh vực khoáng sản ở nước ta nhưng còn ngại vì chưa có Luật Khoáng sản để đảm bảo vốn đầu tư của họ vào ngành công nghiệp có nhiều rủi ro này.