CHƯƠNG V: THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ HOẠT ĐỘNG KHOÁNG SẢN Ở CÁC TỈNH, THÀNH PHỐ TRONG KHU VỰC NGHIÊN CỨU
I. Tổng quan văn bản quy phạm pháp luật về quản lý hoạt động khai thác khoáng sản và các văn bản liên quan
I.2. Thời kỳ sau khi có Luật Khoáng sản
Các văn bản quy phạm trong lĩnh vực địa chất và khoáng sản có thể được chia làm hai nhóm:
Nhóm 1: Luật Khoáng sản và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Nhóm 2: Quy phạm kỹ thuật trong lĩnh vực địa chất, khoáng sản
I.2.1. Luật Khoáng sản và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản
Để tăng cường công tác quản lý nhà nước và thúc đẩy đầu tư của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước vào ngành công nghiệp khoáng sản, ngày 20/3/1996 Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật Khoáng sản.
Luật Khoáng sản đã thể chế hoá các chính sách cơ bản về khoáng sản trong thời kỳ đổi mới, bao gồm :
- Sở hữu về tài nguyên khoáng sản.
- Chính sách trong lĩnh vực điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản; quản lý, bảo vệ, sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản, bảo vệ môi trường, tài nguyên khác có liên quan, bảo đảm quốc phòng, an ninh, an toàn lao động và vệ sinh lao động trong hoạt động khoáng sản
- Chính sách khuyếu khích đầu tư trong lĩnh vực khảo sát, thăm dò, khai thác và chế biến khoáng sản.
130
- Chính sách bảo hộ đầu tư trong lĩnh vực hoạt động khoáng sản.
- Chính sách bảo hộ quyền lợi của nhân dân địa phương nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến.
Luật Khoáng sản được ban hành đã có tác dụng thúc đẩy sự phát triển ngành công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản, tăng cường hiệu lực và hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về khoáng sản đã và đang khuyếu khích các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào lĩnh vực hoạt động khoáng sản. Các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản đang từng bước nâng cao ý thức tuân thủ quy định của pháp luật, gắn hoạt động sản xuất, kinh doanh khoáng sản với mục tiêu phát triển bền vững kinh tế - xã hội của đất nước.
Bên cạnh những mặt đạt được, qua thực tế 08 năm thi hành Luật Khoáng sản cho thấy, một số vấn đề bức xúc trong công tác quản lý, nhất là trong việc bảo vệ và sử dụng hợp lý, tiết kiệm tài nguyên khoáng sản, quy hoạch khoáng sản, trong việc phân công phân cấp thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động khoáng sản giữa Trung ương và địa phương... chưa được quy định rành mạch, cụ thể;
một số vấn đề phát sinh từ thực tiễn nhưng chưa được quy định. Vì vậy, chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý tài nguyên khoáng sản, thúc đẩy đầu tư và yêu cầu về cải cách hành chính trong giai đoạn hiện nay.
Để khắc phục những tồn tại, bất cập nêu trên, ngày 14 tháng 6 năm 2005, Quốc hội khoá XI kỳ họp thứ 7 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản quy định rõ hơn về hoạt động khoáng sản và bổ sung quy định về đối tượng áp dụng của Luật, nguyên tắc hoạt động khoáng sản, quy hoạch khoáng sản, bao gồm quy hoạch điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản và quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản, khai thác khoáng sản ở khu vực có dự án đầu tư xây dựng công trình; quy định cụ thể hơn về chính sách của Nhà nước về khoáng sản trong lĩnh vực điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản và hoạt động khoáng sản, các hành vi bị nghiêm cấm trong hoạt động điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản, khảo sát, thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản và hành vi của người có trách nhiệm trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản; sửa đổi, bổ sung quy định về bảo vệ tài nguyên khoáng sản, khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, khai thác tận thu khoáng sản, trách nhiệm của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công nghiệp, Bộ Xây dựng và của Uỷ ban nhân dân các cấp trong công tác quản lý nhà nước về khoáng sản và về công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản và phân cấp thẩm quyền cấp phép hoạt động khoáng sản.
Các vấn đề được sửa đổi, bổ sung trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản chỉ là những vấn đề cấp bách nhất hoặc những vấn đề phát sinh từ thực tiễn nhưng chưa được quy định. Trong Luật Khoáng sản còn nhiều vấn đề bất cập, cần có sự nghiên cứu cả về mặt lý luận và thực tiễn để sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện Luật Khoáng sản.
Nghị định của Chính phủ về thi hành Luật Khoáng sản
Để bảo đảm điều kiện triển khai thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản, ngày 27 tháng 12 năm 2005, Chính phủ đã ban hành
Nghị định số 160/2005/NĐ-CP về thi hành Luật Khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản. Theo đó, đã bổ sung quy định về đối tượng áp dụng của Nghị định; quy định cụ thể thẩm quyền và trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản của Bộ Tài nguyên và Môi trường; thẩm quyền và trách nhiệm quản lý nhà nước về công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản của Bộ Công nghiệp và Bộ Xây dựng; tổ chức và hoạt động của Hội đồng đánh giá trữ lượng khoáng sản; thẩm quyền và trách nhiệm quản lý nhà nước về khoáng sản của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Công nghiệp và Sở Xây dựng; quy định cụ thể căn cứ, nguyên tắc, nội dung của việc lập quy hoạch điều tra cơ bản địa chất về tài nguyên khoáng sản và quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản; quy định trách nhiệm của các Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong chỉ đạo, kiểm tra, theo dõi việc thực hiện các quy hoạch nói trên; bổ sung quy định danh mục khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường; danh mục khoáng sản quý, hiếm, khoáng sản đặc biệt và độc hại; hoạt động thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản đặc biệt và độc hại; quy định cụ thể phạm vi hoạt động khoáng sản của các tổ chức, cá nhân; bổ sung quy định về điều kiện được hoạt động khoáng sản; căn cứ xét cấp giấy phép hoạt động khoáng sản; bổ sung quy định về điều kiện hành nghề thăm dò khoáng sản; quy định về tiêu chuẩn và năng lực của giám đốc điều hành mỏ; quy định về báo cáo trong hoạt động khoáng sản; sửa đổi, bổ sung quy định về diện tích được cấp của một giấy phép thăm dò khoáng sản theo hướng giảm diện tích tối đa được cấp nhằm khắc phục tình trạng giữ đất trong thăm dò và tạo điều kiện cho nhiều nhà đầu tư được tham gia thăm dò khoáng sản; quy định cụ thể hơn tiêu chí khoanh định khu vực tạm thời cấm hoạt động khoáng sản, bổ sung quy định về khu vực cấm hoạt động khoáng sản; quy định về ký quỹ phục hồi môi trường trong khai thác khoáng sản; điều kiện, thủ tục cấp giấy phép khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường trong trường hợp không bắt buộc thăm dò khoáng sản; quy định cụ thể thủ tục cấp, gia hạn, cho phép trả lại giấy phép khảo sát khoáng sản; thủ tục cấp, cấp lại, gia hạn, cho phép trả lại, chuyển nhượng giấy phép thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản, cho phép tiếp tục thực hiện quyền thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản; quy định trình tự và thời gian thực hiện việc cấp giấy phép; quy định thủ tục phê duyệt trữ lượng khoáng sản; trình tự và thời gian thực hiện việc phê duyệt và bỏ một số quy định đã được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản quy định hoặc không còn phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường và quyền chủ động của các doanh nghiệp.
Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài nguyên và Môi trường
Ngày 23 tháng 01 năm 2006, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư số 01/2006/TT-BTNMT Hướng dẫn thực hiện một số nội dung của Nghị định số 160/2005/NĐ-CP ngày 17 tháng 12 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khoáng sản. Theo đó, Thông tư đã hướng dẫn việc lập, thẩm định đề án khảo sát, thăm dò khoáng sản; quy định các mẫu đơn, mẫu giấy phép hoạt động khoáng sản, mẫu bản đồ khu vực xin cấp phép hoạt động khoáng
132
sản và mẫu báo cáo về hoạt động khoáng sản. Thông tư đã làm rõ một số thủ tục hành chính liên quan đến hoạt động khoáng sản, trong đó có hoạt động khai thác khoáng sản.
I.2.2. Các quy định pháp luật khác có liên quan đến hoạt động khoáng sản
Các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai
Khi có giấy phép khai thác khoáng sản, các tổ chức, cá nhân được phép thuê đất để tiến hành hoạt động khai thác. Việc thuê đất phải tuân thủ các quy định tại Luật Đất đai và các văn bản hướng dẫn thi hành, phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của địa phương và các quy phạm pháp luật liên quan khác (đền bù, giải phóng mặt bằng (nếu có)).
Các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường
Đối với các tổ chức, cá nhân tham gia khai thác khoáng sản, trách nhiệm trong việc bảo vệ, phục hồi môi trường đã được ghi trong Luật Bảo vệ môi trường và các văn bản hướng dẫn thi hành và một số Luật chuyên ngành khác:
Các trách nhiệm chính gồm:
- Lập, trình duyệt và tuân thủ Báo cáo đánh giá tác động môi trường theo quy định;
- Tuân thủ việc phục hồi môi trường sau khi đóng cửa mỏ;
- Tuân thủ các quy định về việc sử dụng nước và xả nước thải vào nguồn nước;
- Tuân thủ các trách nhiệm về nộp các loại phí, lệ phí về bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản; ký quỹ bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản;
- Chịu trách nhiệm và chịu xử phạt vi phạm hành chính đối với các hành vi vi phạm hành chính về bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản:
+ Vi phạm các quy định về đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, báo cáo đánh giá tác động môi trường, Giấy chứng nhận đạt tiêu chuẩn môi trường và các giấy phép khác về môi trường;
+ Vi phạm các quy định về thực hiện những nội dung trong Bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường, báo cáo đánh giá tác động môi trường;
+ Vi phạm các quy định về xả nước thải;
+ Vi phạm các quy định về thải khí, bụi;
+ Vi phạm các quy định về thải chất thải rắn;
+ Vi phạm các quy định về tiếng ồn, độ rung;
+ Vi phạm các quy định về quản lý, vận chuyển và xử lý chất thải;
Hình thức xử phạt gồm phạt tiến và một số hình phạt bổ sung khác như buộc khắc phục hậu quả hoặc tước giấy phép môi trường có thời hạn.
Tại Mục b Khoản 2 Điều 11 Nghị định của Chính phủ số 150/2004/NĐ- CP ngày 29 tháng 7 năm 2004 quy định về xử phạt hành chính trong lĩnh vực khoáng sản đã quy định mức phạt cụ thể đối với các hành vi vi phạm trong lĩnh vực bảo vệ môi trường trong khai thác khoáng sản: “Phạt tiến từ 2.000.000 đến 10.000.000 đồng đối với hành vi vi phạm: không ký quỹ để bảo đảm phục hồi môi trường và đất đai sau khai thác và khi đóng cửa mỏ theo quy định”.
Trường hợp phạm các tội vi phạm các quy định về nghiên cứu, thăm dò, khai thác tài nguyên; tội gây ô nhiễm không khí, tội gây ô nhiễm nguồn nước, tội gây ô nhiễm đất, tội huỷ hoại nguồn lợi thuỷ sản được quy định tại các Điều 172, 182, 183, 184, 188 của Bộ Luật Hình sự ngày 21 tháng 12 năm 1999 sẽ bị xử lý theo Bộ Luật hình sự.
Ngày 18 tháng 12 năm 2003, Bộ Tài chính và Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư liên tịch số 125/2003/TTLT-BTC-BTNMT về việc hướng dẫn thực hiện Nghị định số 67/2003/NĐ-CP ngày 13 tháng 6 năm 2003 về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải. Tại phần quy định về đối tượng áp dụng của Thông tư đã ghi rõ “Cơ sở khai thác, chế biến khoáng sản” là đối tượng chịu phí.
Ngày 09 tháng 11 năm 2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 137/2005/NĐ-CP về phí bảo vệ môi trường đối với khai thác khoáng sản với đối tượng nộp phí là các tổ chức, cá nhân khai thác các loại khoáng sản: đá, tràng thạch, sỏi, sét, thạch cao, cát, đất, than, nước khoáng thiên nhiên và sa khoáng ti tan. Nghị định cũng đã nêu rõ mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí bảo vệ môi trường đối với khai thác các loại khoáng sản trên. Theo đó, toàn bộ phí thu được sẽ được đưa vào ngân sách địa phương để hỗ trợ cho công tác bảo vệ môi trường tại địa phương nơi có hoạt động khoáng sản.
Chính phủ cũng đã giao Bộ Tài chính có trách nhiệm hướng dẫn thi hành Nghị định này.
Các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính trong lĩnh vực khoáng sản
Các văn bản quy phạm pháp luật về tài chính trong lĩnh vực khoáng sản đã được Bộ Tài chính ban hành khá kịp thời, góp phần đưa ngành công nghiệp khai khoáng phát triển đúng theo cơ chế kinh tế thị trường. Những quy định pháp lý về chính sách tài chính trong lĩnh vực hoạt động khoáng sản, ngoài việc ràng buộc trách nhiệm các tổ chức hoạt động khoáng sản phải thực hiện các nghĩa vụ tài chính còn khuyến khích các doanh nghiệp khai thác tiết kiệm, có hiệu quả nguồn tài nguyên khoáng sản. Từ khi Luật Khoáng sản được ban hành hàng năm nguồn thu của ngân sách được bổ sung thêm những khoản thu mà trước đây chưa có.
Bên cạnh những mặt đạt được, một số văn bản quy phạm pháp luật về tài chính còn chưa được ban hành kịp thời như thuế chuyển nhượng quyền thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản, bảo hộ quyền lợi của nhân dân địa phương nơi có khoáng sản được khai thác, chế biến... Những bất cập phát sinh trong quá trình triển khai Luật Khoáng sản vào cuộc sống là sự thiếu đồng bộ và thiếu thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật, có nhiều vấn đề được quy định trong Luật song trong các văn bản hướng dẫn dưới Luật lại không chi tiết hóa, cụ thể hóa, nên việc triển khai các quy định vào trong cuộc sống còn gặp những khó khăn nhất định. Trong lĩnh vực các chính sách về tài chính như thuế tài nguyên, chi phí thăm dò tối thiểu, các nghĩa vụ tài chính của các tổ chức hoạt động khoáng sản đối với các địa phương nơi có hoạt động khoáng sản, phí sử dụng số liệu, thông tin của Nhà nước về kết quả khảo sát, thăm dò tuy đã có quy
134
định song khả năng áp dụng vào thực tiễn còn nhiều hạn chế. Các mức phí và lệ phí lại được xây dựng chưa thực sự cân đối với các nhu cầu đảm bảo cho các hoạt động cần thiết phục vụ quản lý Nhà nước. Đặc biệt, về chính sách thuế tài nguyên là một trong những vấn đề cần được xem xét lại cho phù hợp với đặc thù của tài nguyên khoáng sản và phù hợp với quy định của Luật Khoáng sản. Trong cơ chế thị trường, đã là tài sản thì cần phải được định giá. Hiện nay, tuy việc thực thi pháp lệnh thuế tài nguyên đã đem lại thêm nguồn thu cho ngân sách, đã phần nào góp phần khuyến khích các tổ chức khai thác, chế biến khoáng sản sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả hơn tài nguyên khoáng sản, song mức thuế cũng như phương pháp xác định các mức thuế suất thuế tài nguyên chưa phản ảnh được giá trị kinh tế của tài nguyên khoáng sản - tài sản. Thông thường, thuế ngoài việc đáp ứng được nguồn thu cho ngân sách còn phải đáp ứng được yêu cầu tạo ra môi trường cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp khai thác khoáng sản, song đối với thuế tài nguyên khoáng sản thì vai trò đó chưa đáp ứng được và chưa thật sự tạo được môi trường cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp khai thác các loại khoáng sản với các lợi thế tự nhiên khác nhau.
Các quy định về thuế tài nguyên khoáng sản
Pháp lệnh Thuế tài nguyên đã được Hội đồng Nhà nước ban hành năm 1990. Qua một số năm thực hiện, Pháp lệnh thuế tài nguyên đã đạt được những kết quả nhất định như đem lại thêm nguồn thu cho ngân sách, đã phần nào góp phần khuyến khích các tổ chức khai thác chế biến khoáng sản sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả hơn tài nguyên khoáng sản. Mặt khác, thông qua nghĩa vụ đóng thuế tài nguyên ý thức chấp hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động khoáng sản dần được nâng cao.
Mặc dù đạt được những kết quả nhất định, song do có những quy định trong pháp lệnh cũng như trong các văn bản hướng dẫn thi hành chưa phản ảnh được bản chất kinh tế của tài nguyên khoáng sản - tài sản của quốc gia, và đặc biệt là chưa đề cập được các đặc thù của tài nguyên khoáng sản nên trong qua trình thực hiện đã bộc lộ những bất cập nhất định. Như đã đề cập ở trên, thuế ngoài việc phải đáp ứng được nguồn thu cho ngân sách còn phải đáp ứng được yêu cầu tạo ra môi trường cạnh tranh công bằng giữa các doanh nghiệp khai thác khoáng sản, song đối với thuế tài nguyên khoáng sản thì vai trò đó chưa đáp ứng được.
Phương pháp xác định giá tính thuế được trình bày trong Thông tư số 153/1998/TT/BTC “Hướng dẫn thi hành Nghị định số 68/1998/NĐ-CP ngày 3 tháng 9 năm 1998 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành pháp lệnh thuế tài nguyên (sửa đổi)” chưa phù hợp, dễ dẫn đến tình trạng tùy tiện trong xác định do nhiều nguyên nhân khác nhau. Mặt khác, phương pháp xác định giá tính thuế và thuế suất thuế tài nguyên khoáng sản hiện hành tạo nên những điều kiện không công bằng trong sản xuất kinh doanh giữa các doanh nghiệp khai thác mỏ. Chính vì vậy, ngày 01 tháng 12 năm 2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 147/2006/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 68/1998/NĐ-CP. Theo đó ngày 27 tháng 4 năm 2007, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 42/2007/TT-BTC hướng dẫn thi hành Nghị định số 68/1998/NĐ-CP