Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.2. Quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai hiện hành
1.2.2.1. Các văn bản pháp luật của Nhà nước quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước
Để cụ thể hoá các chủ trương, chính sách của Đảng và tạo cơ sở pháp lý cho công tác giải quyết KNTC, TCĐĐ, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định về trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan hành chính nhà nước, trình tự, thủ tục giải quyết các KNTC và TCĐĐ. Các văn bản đã được ban hành qua các thời kỳ, thể hiện sự thay đổi về cơ chế chính sách, theo hướng minh bạch, ngày càng có lợi hơn cho người dân, nhằm phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn và hướng đến sự thống nhất, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo giữa các văn bản pháp luật quy định về vấn đề này. Qua hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định về giải quyết KNTC, TCĐĐ được ban hành trong giai đoạn từ 1998 đến nay tại Bảng 1.1 có thể thấy hệ thống pháp luật quy định về giải quyết KNTC từng bước đồng bộ hóa, khắc phục những điểm xung đột trong hệ thống pháp luật nước ta đối với việc giải quyết KNTC của công dân.
Nghiên cứu về vấn đề bất cập trong xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật ta có thể thấy Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998, được sửa đổi và bổ sung năm 2004, 2005 và Luật Đất đai năm 2003 (hiện nay đã hết hiệu lực thi hành) có các quy định không thống nhất. Riêng quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai cũng có nhiều điểm khác nhau giữa pháp luật về đất đai và pháp luật về KNTC.
Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 (sửa đổi, bổ sung năm 2005) là luật chung và quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại các quyết định hành chính và hành vi hành chính cho tất cả các lĩnh vực thuộc quản lý hành chính (Quốc hội CHXHCN Việt Nam, 2003, 2004). Tuy nhiên, theo Luật Đất đai năm 2003, các khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai được giải quyết theo một cơ chế riêng, không theo trình tự được quy định trong Luật Khiếu nại, tố cáo. Điều này có vẻ như nghịch lý, song đây là một thực tế bất cập tồn tại trong thời gian dài.
Luật Đất đai năm 2003 ra đời vào thời điểm Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 chưa được sửa đổi, bổ sung. Ngay từ khi mới ra đời, dù có một số quy định về giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo nhưng vẫn còn có thể “chấp nhận được”. Tuy nhiên, sau khi sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo vào năm 2004 và năm 2005, nhiều quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai trong Luật Đất đai đã trở thành lạc hậu, đòi hỏi phải được sửa đổi, bổ sung. Nội dung đầu tiên cần phải sửa đổi là quy định liên quan đến “quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng”. Điều 2 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo ngày 29/11/2005 đã bãi bỏ Khoản 15 Điều 2 Luật Khiếu nại, tố cáo về việc giải thích rằng: Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp. Ở lần sửa đổi này, cụm từ
“quyết định này là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng” tại đoạn 2 Điều 54 của Luật Khiếu nại, tố cáo cũng được thay bằng cụm từ “quyết định này là quyết định có hiệu lực thi hành” (Quốc hội CHXHCN Việt Nam, 2004).
Ngoài ra, theo quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo trước đây (2005) thì khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại dù là quyết định giải quyết lần nào, người khởi kiện đều được quyền khởi kiện ra Tòa. Đây là quy định mới, rộng mở hơn để người dân có thể yêu cầu cơ quan tư pháp đứng ra bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong khi đó, Điểm a Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 lại quy định: “Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại TAND hoặc tiếp tục khiếu nại đến chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì quyết định của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng” (Quốc hội CHXHCN Việt Nam, 2003). Quy định này làm hạn chế quyền khởi kiện của người khiếu nại.
Một sự khác biệt lớn giữa hai luật này là sự khác nhau giữa các quy định về thời hiệu. Theo Điều 31 Luật Khiếu nại, tố cáo, thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính. Trong trường hợp vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác mà người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu, thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại. Tuy nhiên, Điểm b Khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai lại quy định thời hiệu khiếu nại quyết định hành chính về quản lý đất đai là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được có hành vi hành chính đó (Trần Văn Dương, 2011)
Trên đây là những mâu thuẫn lớn nhất giữa Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 và Luật Đất đai năm 2003 đã xảy ra xung đột trong thời gian qua, gây khó khăn trong
12
việc áp dụng để giải quyết KNTC, TCĐĐ. Luật Tố tụng hành chính năm 2010, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo năm 2011 đã quy định trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật khiếu nại phần nào đã khắc phục được mâu thuẫn trên.
Bên cạnh đó, trước thời điểm Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực, một số quy định của pháp luật đất đai về tranh chấp mà trong thực tế rất khó áp dụng, ảnh hưởng đến hiệu quả trong giải quyết TCĐĐ và giảm tính pháp chế trong thực thi pháp luật. Ví dụ như:
+ Luật Đất đai năm 2003 quy định hòa giải TCĐĐ là trình tự thủ tục bắt buộc, quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ. Trong những năm qua, UBND cấp xã với trách nhiệm theo quy định đã chủ trì, phối hợp với Mặt trận Tổ quốc và các thành viên, các tổ chức xã hội khác đã thực hiện hòa giải thành công nhiều vụ việc TCĐĐ, chấm dứt vụ việc từ cơ sở. Tuy nhiên, qui định của pháp luật về đất đai chưa chặt chẽ, nên phần nào giảm đi tính hiệu quả của công tác này. Cụ thể: Luật Đất đai năm 2003 không qui định biên bản hòa giải TCĐĐ được các bên tranh chấp thống nhất có hiệu lực pháp luật hay không? Thực tế diễn ra cho thấy, nhiều vụ việc TCĐĐ sau khi đã được chính quyền cơ sở sử dụng nhiều phương pháp và thời gian hòa giải thành công, nhưng sau đó một trong các bên tranh chấp lại gửi đơn yêu cầu giải quyết và các cấp chính quyền phải tiếp tục hòa giải, giải quyết lại vụ việc (pháp luật không qui định thời hiệu đề nghị giải quyết TCĐĐ), ảnh hưởng đến công tác quản lý Nhà nước nói chung.
+ Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai đã qui định 6 căn cứ giải quyết TCĐĐ trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về QSDĐ. Tuy nhiên, tranh chấp QSDĐ là một dạng tranh chấp đặc thù, liên quan đến các chính sách, pháp luật theo từng giai đoạn khác nhau và tính chất, đặc điểm của từng vụ việc, quan hệ TCĐĐ tại các vùng, miền khác nhau. Do đó, việc giải quyết tranh chấp về QSDĐ còn phải phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và luôn bảo đảm tính khả thi trong thực tế. Qua thực tiễn giải quyết các vụ việc tranh chấp về QSDĐ cho thấy: Hầu như các căn cứ giải quyết thứ 3, 4, 5 qui định tại Điều 161 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP không được áp dụng trong quá trình giải quyết, vì nó không chứa đựng tính pháp lý rõ ràng và không đủ tính định lượng để phục vụ cho việc xem xét, đánh giá khách quan, chính xác khi giải quyết các tranh chấp về QSDĐ (Chính phủ CHXHCN Việt Nam, 2004).
+ Khoản 1 Điều 136 Luật Đất đai năm 2003 qui định: Tranh chấp về QSDĐ mà đương sự có Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc có một trong các loại giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật này và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Tuy nhiên, nhiều vụ việc tranh chấp QSDĐ nhưng các cơ quan Tòa án khi tiếp nhận vụ việc
thuộc thẩm quyền đã hướng dẫn cho công dân khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc cấp Giấy chứng nhận QSDĐ hoặc trong việc ban hành các giấy tờ qui định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai năm 2003 (vụ việc tranh chấp dân sự chuyển sang khiếu nại hành chính). Trong khi đó, các cơ quan hành chính khi tiếp nhận cho rằng: Vụ việc về bản chất là tranh chấp và thuộc thẩm quyền giải quyết của TAND. Như vậy, qui định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết tưởng rằng đã rõ ràng, nhưng trong thực tế áp dụng lại nảy sinh nhiều bất cập, còn nhiều cách hiểu và áp dụng khác nhau của các cơ quan có thẩm quyền khi tiếp nhận xử lý đơn thư.
Từ đó công dân, tổ chức phải đi lại nhiều lần và ít nhiều gây bức xúc, giảm niềm tin của nhân dân vào cơ quan Nhà nước.
Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011 đã bổ sung nhiều quy định mới, tiến bộ, khắc phục được những hạn chế, bất cập của những quy định trước đó, đáp ứng được yêu cầu cải cách hành chính và hội nhập quốc tế. Tuy nhiên vẫn còn một số bất cập là:
a) Bất cập, vướng mắc của pháp luật về khiếu nại
Thứ nhất, về thời hiệu khiếu nại: Điều 9 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính, hành vi hành chính. Trong khi đó, Điều 104 Luật Tố tụng hành chính quy định thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính là 01 năm. Điều này gây khó khăn cho công tác thi hành quyết định hành chính có hiệu lực pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước nói chung, UBND cấp xã nói riêng.
Thứ hai, về quyền của người khiếu nại, của luật sư, trợ giúp viên pháp lý: Tại Điểm d Khoản 1 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Được biết, đọc, sao chụp, sao chép, tài liệu, chứng cứ do người giải quyết khiếu nại thu thập để giải quyết khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước”. Điểm d Khoản 1 Điều 16 của Luật cũng quy định Luật sư, trợ giúp viên pháp lý có quyền: “Nghiên cứu hồ sơ vụ việc, sao chụp, sao chép các tài liệu, chứng cứ có liên quan đến nội dung khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại, trừ thông tin, tài liệu thuộc bí mật nhà nước. Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại. Trên thực tế có những vụ việc khiếu nại mà tài liệu, chứng cứ thu thập được từ nhiều cơ quan, đơn vị, địa phương lên đến hàng ngàn trang thì việc cung cấp cho người khiếu nại, luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý khi họ yêu cầu cần có thời gian và kinh phí nhưng chưa có quy định hướng dẫn. Hơn nữa cũng chưa có hướng dẫn cách thức để thực hiện quyền sao chụp tài liệu như thế nào, chẳng hạn như một người được thực hiện quyền sao chụp bao nhiêu lần, có phải trả phí sao chụp hay không?...
14
Thứ ba, về tổ chức đối thoại: Khoản 2 Điều 30 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Người giải quyết khiếu nại có trách nhiệm thông báo bằng văn bản với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, cơ quan, tổ chức có liên quan biết thời gian, địa điểm, nội dung việc đối thoại”. Trường hợp Chủ tịch UBND cấp xã là người giải quyết khiếu nại lần đầu đồng thời là người bị khiếu nại thì quy định này là không phù hợp vì không thể người giải quyết khiếu nại thông báo bằng văn bản cho chính bản thân mình là người bị khiếu nại. Hơn nữa, trong trường hợp này ý nghĩa của việc tổ chức đối thoại cũng khó mà đảm bảo khi người chủ trì cuộc đối thoại cũng là một bên của cuộc đối thoại.
Thứ tư, về vấn đề đình chỉ giải quyết khiếu nại: Luật Khiếu nại chỉ quy định duy nhất trường hợp đình chỉ việc giải quyết khiếu nại khi người khiếu nại có đơn rút khiếu nại. Tuy nhiên, thực tế còn phát sinh các trường hợp khách quan khác cần tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết khiếu nại như: người khiếu nại là cá nhân đã chết mà quyền và nghĩa vụ của họ chưa được hoặc không được thừa kế; cơ quan, tổ chức cá nhân đã giải thể mà chưa có hoặc không có cơ quan, tổ chức, cá nhân kế thừa quyền và nghĩa vụ tham gia vụ việc khiếu nại; người khiếu nại đã được triệu tập đến lần thứ ba mà vẫn vắng mặt không có lý do chính đáng; người khiếu nại có hành vi cản trở, trốn tránh cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại xác minh; người khiếu nại mất năng lực hành vi dân sự mà chưa xác định được người đại diện theo pháp luật; đã hết thời hiệu giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không thể có mặt theo yêu cầu vì lý do chính đáng…
Thứ năm, về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật:
Mục 4 Chương III Luật Khiếu nại và Chương IV Nghị định số 75/2012/NĐ-CP đã có quy định về thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật nhưng còn thiếu các quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thi hành. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tính khả thi của việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại không cao.
Thứ sáu, về vấn đề xử lý hành vi VPPL khiếu nại: Việc xử lý hành vi vi phạm các quy định pháp luật về khiếu nại theo quy định tại Điều 68 Luật Khiếu nại còn gặp nhiều khó khăn. Pháp luật hiện nay còn thiếu các quy định cụ thể về việc xử phạt vi phạm trong lĩnh vực khiếu nại. Vì vậy, các cơ quan còn lúng túng, khó khăn khi xử lý đối với những hành vi vi phạm quy định pháp luật về khiếu nại.
b) Bất cập, vướng mắc của pháp luật về tố cáo
Thứ nhất, về thẩm quyền giải quyết tố cáo: Khoản 1 Điều 12 Luật Tố cáo năm 2011 quy định “Tố cáo hành vi VPPL trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán
bộ, công chức, viên chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức đó giải quyết”. Tuy nhiên, thực tế với nhiều vụ việc cụ thể, việc áp dụng xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo theo quy định còn chưa thống nhất, còn có những vướng mắc do xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo tại thời điểm tố cáo hay tại thời điểm người bị tố cáo thực hiện hành vi bị tố cáo. Cụ thể như xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo trong các cán bộ, công chức đã về hưu nhưng bị tố cáo về hành vi VPPL lúc đương nhiệm; hoặc trường hợp tố cáo hành vi VPPL của cán bộ, công chức tại thời điểm cán bộ, công chức đó giữ chức vụ thấp nhưng tại thời điểm tố cáo, cán bộ, công chức này đã giữ chức vụ cao hơn, ví dụ như người bị tố cáo là công chức tư pháp - hộ tịch đã được bổ nhiệm lên Phó Chủ tịch hoặc Chủ tịch UBND cấp xã thì người có thẩm quyền giải quyết tố cáo là Chủ tịch UBND cấp xã hay là Chủ tịch UBND cấp huyện.
Thứ hai, về thời hiệu tố cáo: Thực tế hiện nay có nhiều tố cáo về hành vi VPPL đã diễn ra từ lâu, không còn tính nguy hiểm cho xã hội nhưng cơ quan nhà nước vẫn thụ lý và xem xét, giải quyết. Điều này gây tốn kém, lãng phí trong quá trình giải quyết tố cáo. Pháp luật hiện hành không quy định về thời hiệu tố cáo hành chính.
Thứ ba, về bảo vệ người tố cáo: Việc bảo vệ người tố cáo đã được Luật Tố cáo và Nghị định số 76/20012/NĐ-CP ngày 3/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Tố cáo năm 2011 quy định. Tuy nhiên, quy định “khi có căn cứ cho rằng việc tố cáo có thể gây nguy hại đến tính mạng, sức khỏe, xâm hại đến tài sản, uy tín, danh dự, nhân phẩm...” còn rất chung chung, khó xác định ở chỗ những biểu hiện nào, hành vi nào thì được coi là có căn cứ. Ngoài ra, chưa có quy định cụ thể về việc phối hợp giữa các cơ quan trong việc bảo vệ người tố cáo cũng là nguyên nhân dẫn đến việc các quy định về bảo vệ người tố cáo chưa thật sự đi vào cuộc sống, chưa thật sự tạo nên thiết chế khiến người tố cáo yên tâm, dẫn đến vẫn còn tố cáo nặc danh, mạo danh nhiều.
Thứ tư, về tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ: Pháp luật tố cáo không quy định cụ thể đối với xử lý đơn tố cáo không rõ họ tên, địa chỉ, nếu như đơn có nội dung rõ ràng, người tố cáo đã cung cấp đầy đủ thông tin, tài liệu hoặc các bằng chứng khác được kiểm chứng xác thực thì cơ quan có thẩm quyền có thể thụ lý để giải quyết nhằm bảo vệ lợi ích công bằng và đáp ứng yêu cầu phòng chống các hành vi VPPL. Trên thực tế nhiều vụ việc tố cáo không rõ họ, tên địa chỉ, bút tích của người tố cáo vẫn được một số cơ quan xem xét, giải quyết hoặc một số trường hợp thì không xem xét. Thực tiễn trên gây ra sự thiếu thống nhất trong hoạt động áp dụng pháp luật.