Chương 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
3.3. PHÂN TÍCH NGUYÊN NHÂN VÀ ĐỀ XUẤT CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VÀ
3.3.1. Phân tích các nguyên nhân dẫn đến khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai
3.3.1.1. Sự bất cập của hệ thống chính sách pháp luật về đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai.
Thời gian qua, hệ thống pháp luật quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp chưa đồng bộ. Việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tranh chấp về đất đai liên quan đến nhiều cơ quan khác nhau, mối quan hệ trong giải quyết KNTC, TCĐĐ giữa cơ quan hành chính với Toà án nhân dân, giữa cơ quan chuyên ngành với Thanh tra chưa cụ thể, thống nhất dẫn đến khó khăn trong việc áp dụng giải quyết đơn thư KNTC, TCĐĐ của công dân.
Một số quy định về đất đai phải sửa đổi, bổ sung nhiều lần trong thời gian ngắn dẫn đến tình trạng thiếu ổn định, tính khả thi thấp, nhất là các quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là nguyên nhân gây ra nhiều so bì, khiếu kiện. Một số vấn đề phát sinh chưa được quy định cụ thể như việc sử dụng đất để đầu tư xây dựng công trình ngầm, đầu tư xây dựng nghĩa trang, nghĩa địa để kinh doanh.... Mặt khác, chính sách, pháp luật về đất đai chưa theo kịp cơ chế kinh tế thị trường, đặc biệt là chính sách tài chính đất đai đã điều tiết, phân phối nhưng chưa hợp lý phần giá trị tăng thêm mang lại từ đất khi sử dụng đất cho các dự án đầu tư như trong công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người có đất bị thu hồi.
Những tồn tại, hạn chế nêu trên đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai và pháp luật về KNTC, là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng KNTC của công dân, gây khó khăn cho việc thực hiện quyền KNTC của công dân, nhất là tình hình KNTC đông người, phức tạp trong thời gian qua.
3.3.1.2. Sự yếu kém trong công tác tổ chức thi hành pháp luật về đất đai và đặc biệt là công tác bồi thường giải phóng mặt bằng còn nhiều bất cập
Việc áp dụng pháp luật về đất đai còn nhiều bất cập, nhất là trong việc thu hồi đất chưa giải quyết tốt mối quan hệ giữa quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện sở hữu toàn dân về đất đai và quyền của người sử dụng đất đã được pháp luật công
nhận, dẫn tới nhấn mạnh quyền thu hồi đất của Nhà nước, nhấn mạnh việc tạo vốn từ quỹ đất mà chưa quan tâm đầy đủ lợi ích chính đáng của người sử dụng đất. Đặc biệt là trong việc định giá đất bồi thường, xử lý mối tương quan giữa giá đất thu hồi với giá đất tái định cư. Giá đất bồi thường thấp hơn giá đất cùng loại trên thị trường, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp trong khu vực đô thị hoặc việc cho người có nhu cầu sử dụng đất phát triển các dự án tự thoả thuận bồi thường với người dân đang sử dụng đất, người được giao đất muốn giải phóng mặt bằng nhanh đã chấp nhận giá bồi thường cao hơn quy định của Nhà nước làm cho mức đền bù chênh lệch trên cùng một khu vực, từ đó phát sinh khiếu nại.
Sau khi có Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành nhiều địa phương, nhất là cán bộ cấp cơ sở vẫn chưa nắm chắc những đổi mới, những quy định mới của pháp luật về đất đai nên vẫn còn áp dụng những quy định cũ đã bị huỷ bỏ hoặc thay thế, nhiều trường hợp áp dụng sai quy định. Những bất cập này đã tạo nên những vụ việc khiếu kiện mới về đất đai.
Công tác quản lý đất đai cũng còn nhiều bất cập. Việc đầu tư cho công tác quản lý đất đai chưa được chú trọng nên hồ sơ địa chính không đồng bộ, sổ sách, bản đồ, tư liệu thiếu. Công tác lưu trữ tư liệu địa chính chưa tốt dẫn đến việc xác định nguồn gốc, quá trình sử dụng đất gặp nhiều khó khăn. Những tồn tại có tính lịch sử, như việc cho thuê, cho mượn, cầm cố đất trong nội bộ nhân dân, không lưu giữ được các tài liệu, sổ sách khi trưng dụng, trưng thu, trưng mua, thu hồi đất không có quyết định, chưa bồi thường hoặc đã bồi thường nhưng không lưu giữ hồ sơ, đã gây khó khăn rất lớn cho quá trình giải quyết các vụ việc KNTC, TCĐĐ.
Công tác quy hoạch sử dụng đất chậm, việc chỉnh lý biến động đất đai không được theo dõi, cập nhật thường xuyên dẫn đến việc tham mưu không đầy đủ, thiếu chính xác trong việc quy hoạch, thu hồi đất và giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai. Nhiều địa phương chưa có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, dẫn tới tuỳ tiện trong giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất chất lượng chưa cao, chưa đồng bộ với các quy hoạch chuyên ngành, tính kết nối liên vùng, và quản lý quy hoạch còn yếu, thu hồi đất, cho thuê đất không đúng thẩm quyền, không theo quy hoạch.
Đa số các địa phương chưa đầu tư kinh phí thoả đáng để xây dựng hệ thống hồ sơ địa chính, bảo đảm quản lý chặt chẽ đối với từng thửa đất. Công tác cấp giấy chứng nhận QSDĐ còn mang tính đại trà và trong một số trường hợp không chính xác. Việc triển khai kế hoạch cấp đổi giấy chứng nhận QSDD, xây dựng cơ sở dữ liệu địa chính còn chậm, kéo dài nhiều năm, gây lãng phí và giảm hiệu quả chung của kế hoạch.
89
Việc kiểm tra, thanh tra thực hiện chế độ công vụ và xử lý những vi phạm của cán bộ, công chức trong công tác quản lý và sử dụng đất đai chưa được đặt ra một cách cụ thể, tích cực.
Nguyên nhân từ việc quản lý thiếu chặt chẽ, còn sai sót của cơ quan nhà nước như: đo đạc không chính xác diện tích, nhầm lẫn địa danh, thu hồi đất không có quyết định, không làm đầy đủ các thủ tục pháp lý, giao đất, cho thuê đất, đấu thầu đất, bồi thường, giải toả và sử dụng những khoản tiền thu được không công khai gây ngờ vực cho nhân dân.
Việc giao đất trái thẩm quyền, không đúng đối tượng, giao sai diện tích, vị trí, sử dụng tiền thu từ đất sai quy định của pháp luật hoặc người sử dụng đất đã làm đủ các nghĩa vụ theo quy định nhưng không được hợp thức QSDĐ, cấp giấy chứng nhận QSDĐ là những nguyên nhân tạo thành khiếu kiện đông người, thành các đoàn khiếu kiện đến các cơ quan hành chính.
Sự yếu kém, bất cập trong công tác quản lý đất đai cùng với một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức có những hành vi vụ lợi trong quản lý, sử dụng đất đai, nhũng nhiễu, thiếu công tâm là nguyên nhân trực tiếp làm phát sinh những khiếu nại, tranh chấp về đất đai.
3.3.1.3. Sự bất cập trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo
Trong tổ chức thực hiện pháp luật về giải quyết tranh chấp, KNTC, nhiều địa phương chưa làm tốt việc tiếp dân, nhận đơn, chưa hướng dẫn cụ thể theo pháp luật về việc nộp đơn để tình trạng người đi khiếu kiện đi hết nơi này đến nơi khác, một nội dung đơn mà gửi đi rất nhiều cơ quan. Khi phát sinh khiếu kiện, đã không tập trung chỉ đạo giải quyết kịp thời, thậm chí né tránh, đùn đẩy. Nhiều vụ việc đã có quyết định giải quyết cuối cùng nhưng việc tổ chức thi hành quyết định không nghiêm, cơ quan ra quyết định thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để giải quyết dứt điểm; một số vụ việc đã có kết luận hoặc quyết định giải quyết nhưng không có tính khả thi trong tổ chức thi hành dẫn tới phát sinh những khiếu kiện mới phức tạp hơn.
Các vụ việc đã được giải quyết nhưng việc tổ chức thực hiện quyết định giải quyết chưa tốt, thiếu kiểm tra, đôn đốc kịp thời để khiếu kiện kéo dài, gây bức xúc, làm phát sinh những quan hệ khiếu kiện mới phức tạp hơn. Một số địa phương sau khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng cho rằng đã hết trách nhiệm, nhiều trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng có sai sót không được sửa đổi, bổ sung do đó gây tâm lý ngờ vực về chính quyền địa phương giải quyết không đúng chính sách pháp luật và người dân tiếp tục khiếu nại.
Đất đai là vấn đề phức tạp, đã và đang phát sinh nhiều khiếu kiện, nhưng tổ chức và cơ chế giải quyết khiếu kiện thiếu ổn định và nhìn chung bất cập so với yêu
cầu thực tế. Giải quyết một vụ khiếu nại đòi hỏi phải có các bước điều tra, nghiên cứu, kết luận và thi hành kết luận (tương tự như một vụ án hành chính hoặc vụ án dân sự), do đó cần một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu và làm việc chuyên trách. Nhưng công tác giải quyết khiếu nại hiện nay chủ yếu là kiêm nhiệm. Khiếu nại về đất đai chủ yếu nảy sinh ở cấp huyện nhưng bộ máy thụ lý ở cấp này lại không tương ứng. Chủ tịch UBND các cấp là người chủ trì, chịu trách nhiệm chính về quyết định giải quyết khiếu nại nhưng lại phải lo mọi việc của địa phương nên khó có điều kiện chuyên tâm về việc này. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến tình trạng giải quyết khiếu nại chậm chạp, thiếu dứt điểm, chất lượng thấp, tái khiếu nhiều.
Trong quá trình giải quyết các vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, nhiều nơi chưa nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật, nên có những trường hợp áp dụng chưa phù hợp. Nhiều vụ việc tồn đọng mà nếu giải quyết thì sẽ kéo theo nhiều trường hợp tương tự khác cũng phải giải quyết, nhưng không giải quyết thì người khiếu nại không chấp nhận.
Việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp về đất đai liên quan đến thẩm quyền của nhiều cơ quan khác nhau. Việc phối hợp giải quyết tranh chấp, khiếu nại về đất đai giữa các cơ quan có thẩm quyền chưa được chặt chẽ và thống nhất, còn đùn đẩy trách nhiệm, có nhiều vụ việc còn có ý kiến khác nhau làm cho công dân tiếp khiếu dai dẳng.
3.3.1.4. Sự thiếu gương mẫu, sa sút về phẩm chất đạo đức của một bộ phận cán bộ, công chức
Một số cán bộ vì lợi ích kinh tế, tranh thủ trong thời gian đương chức đã cố tình vi phạm chính sách pháp luật đất đai để trục lợi.
Việc áp dụng pháp luật của UBND một số địa phương còn có tình trạng tuỳ tiện. Rất nhiều điểm đổi mới của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn vẫn chưa đưa được vào thực tế vì cán bộ quản lý ở nhiều nơi chưa biết, vẫn quyết định theo quy định của pháp luật trước đây.
Đất đai là vấn đề phức tạp, các chính sách đất đai liên tục thay đổi từ thời chiến sang thời bình, từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Để giải quyết cần có một đội ngũ những người am hiểu pháp luật, có nghiệp vụ chuyên sâu, làm việc chuyên trách, có trách nhiệm cao, biết làm một công bộc của dân.
Đất đai có giá trị đặc biệt, nhưng trong thời gian dài đã quản lý lỏng lẻo, dẫn tới những sai phạm có tính phổ biến, trong đó đáng lưu ý là một bộ phận cán bộ, công chức đã lợi dụng chức quyền để chia chác đất đai hoặc trục lợi từ đất đai, để lại những hậu quả nặng nề và gây ra những bức xúc trong dư luận xã hội.
91
Tình trạng lấn chiếm đất đai diễn ra phổ biến, việc chuyển nhượng trao tay trong nhân dân không tuân theo quy định của pháp luật làm phát sinh các khiếu kiện khó giải quyết.
3.3.1.5. Tồn tại trong ý thức, trách nhiệm chấp hành pháp luật của một bộ phận nhân dân
Nhà nước ta đã có một số biện pháp tích cực nhằm bảo đảm quyền lợi để động viên khuyến khích công dân phát huy quyền khiếu nại, tố cáo. Trong thực tế quyền này vẫn chưa được đảm bảo vì có sự tồn tại hạn chế trong việc giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo ở nhiều cơ quan có thẩm quyền ở nhiều vụ việc cụ thể trên địa bàn gây ảnh hưởng rất tiêu cực đến ý thức trách nhiệm của họ. Vì vậy, hành vi tố cáo chính danh rất ít có mà phổ biến chủ yếu là “nặc danh” mà loại đơn thư này pháp luật quy định không xem xét. Trong thực tế có rất nhiều trường hợp công dân biết hành vi tham nhũng hoặc VPPL khác, nhưng họ không đủ dũng cảm đứng ra phản ánh vì nhiều lý do như: thiếu hiểu biết, không có chứng cứ cụ thể, sợ trả thù, trù dập, sợ bao che, chạy tội,... trong khi họ cũng chẳng được gì.
Hành vi tố cáo diễn ra phổ biến tại địa phương phần nhiều là đối tượng người bị xâm phạm về quyền lợi cá nhân. Do thiếu hiểu biết về pháp luật nên một số công dân đeo bám khiếu nại không được giải quyết thỏa mãn nên chuyển sang hành vi tố cáo mà không có bằng chứng thuyết phục. Thậm chí đã có nhiều trường hợp lợi dụng quyền khiếu tố để lăng mạ, chửi bới, vu khống cán bộ nhưng chưa ai bị truy cứu trách nhiệm về hành vi này, làm cho tình trạng công dân có biểu hiện ý thức xem thường cơ quan công quyền ngày càng phổ biến.
Do nhận thức của người dân về sở hữu đất đai không đồng nhất với quy định của pháp luật. Trong tiềm thức của một bộ phận dân chúng (đặc biệt là những người dân sống ở khu vực nông thôn, vùng sâu, vùng xa hoặc người dân có trình độ học vấn thấp) vẫn tồn tại quan niệm đất đai là của ông cha, tổ tiên để lại. Hoặc cũng có một số người dân quan niệm rằng đất đai là của Nhà nước nhưng khi Nhà nước đã giao cho sử dụng ổn định lâu dài và cấp giấy chứng nhận QSDĐ thì là của họ. Chính vì nhận thức không đúng này nên trong điều kiện kinh tế thị trường, đất đai ngày càng trở nên có giá thì tình trạng đòi lại đất của ông cha ngày càng gia tăng.
Nhiều vụ việc tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai mặc dù các cấp, các ngành ở Trung ương và địa phương đã nỗ lực cố gắng vận dụng chính sách giải quyết có lý, có tình, phù hợp với tình hình thực tế và đúng với quy định của pháp luật, đã được đối thoại trực tiếp nhiều lần nhưng do nhiều động cơ khác nhau người khiếu nại vẫn cố tình đeo bám, khiếu kiện và làm cho tình hình trở nên phức tạp hơn.
3.3.2. Các giải pháp tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh chấp đất đai.
Trước thực trạng và nguyên nhân trên đây, để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo, công tác tiếp công dân, về cơ bản, cần triển khai đồng bộ các giải pháp đảm bảo các yếu tố sau:
Thứ nhất là: Giải pháp về đổi mới và thực hiện chính sách pháp luật như: cải tiến trình tự và hoàn thiện cơ chế, hệ thống pháp luật về giải quyết khiếu nại và pháp luật đất đai.
Thứ hai là: Tăng cường năng lực về quản lý hành chính nhà nước như: tăng cường công tác quản lý đất đai trên địa bàn; kiện toàn tổ chức và tăng cường năng lực cho đội ngũ làm công tác giải quyết KNTC, TCĐĐ. Tăng cường vai trò giám sát của các cấp uỷ Đảng, Đoàn Đại biểu Quốc Hội, hội đồng nhân dân các cấp; tăng cường hoạt động kiểm tra, thanh tra của các cấp chính quyền địa phương nhằm nâng cao chất lượng giải quyết KNTC.
Thứ ba là: tăng cường công khai, đối thoại trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Thứ tư là: thiết lập cơ chế phối hợp của hệ thống chính trị cơ sở trong giải quyết KNTC, đảm bảo thực thi hiệu quả pháp luật khiếu nại, tố cáo. Phải nhận thức đầy đủ về vai trò, vị trí của hệ thống chính trị trong công tác vận động quần chúng tại cơ sở và xác lập đúng vị trí pháp lý của tổ chức cơ sở Đảng, các đoàn thể và chính quyền địa phương trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong điều kiện hiện nay có ý nghĩa hết sức quan trọng.
Thứ năm là: tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.
3.3.2.1. Đồng bộ hóa các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp, khiếu nại tố cáo trong lĩnh vực đất đai.
Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo sự đồng bộ, nâng cao tính khả thi, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật; chấn chỉnh, tăng cường công tác quản lý nhà nước trên các lĩnh vực, nhất là trong lĩnh vực đất đai, đầu tư, xây dựng, tài chính, ngân sách, chính sách xã hội; thực hiện tốt công tác cải cách hành chính, tạo điều kiện thuận lợi để công dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước và thực hiện tốt quyền, nghĩa vụ công dân; đẩy mạnh công tác thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng, chống tham nhũng nhằm tạo ra môi trường pháp lý lành mạnh, hài hòa, tạo động lực mới trong phát triển kinh tế - xã hội và hạn chế phát sinh khiếu nại, tố cáo.
Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần nghiên cứu, xem xét hoàn thiện pháp luật về khiếu nại theo hướng: Quy định thống nhất về thời hiệu khiếu nại và thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính trong Luật Khiếu nại và Luật Tố tụng hành chính. Hướng