CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỂN CỦA VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2.4. Tình hình quản lý bảo vệ rừng ở Việt Nam
Công tác quản lý, bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng ở Việt Nam diễn biến theo các giai đoạn lịch sử. Các hệ thống tổ chức và quản lý lâm nghiệp ở Việt Nam có thể chia làm ba giai đoạn [4]: Thời kỳ trước 1945; Thời kỳ kinh tế kế hoạch tập trung (1946-1990); Thời kỳ chuyển sang nền kinh tế thị trường (từ 1991).
- Giai đoạn trước năm 1945 (thời kỳ Pháp thuộc):
Hầu hết tài nguyên rừng ở Việt Nam bị khai thác, sử dụng tự do. Tuy nhiên, giai đoạn này các ngành công nghiệp chưa phát triển nên nhu cầu lâm sản của người dân và xã hội còn thấp, việc khai thác gỗ chủ yếu phục vụ sự nghiệp chống giặc ngoại xâm, sự suy giảm tài nguyên rừng chưa có ảnh hưởng lớn. Theo số liệu thống kê diện tích rừng nước ta vào năm 1943 còn khoảng 14,3 triệu ha, với độ che phủ khoảng 43,3%;
công tác quản lý bảo vệ rừng ở giai đoạn này ít được chú trọng.
Đơn vị quản lý rừng trong thời kỳ này được gọi là hạt lâm nghiệp có quy mô tương đương với cấp tỉnh. Nội dung hoạt động lâm nghiệp trong thời kỳ này chủ yếu là quản lý tài nguyên rừng nhằm để thu thuế là chính. Để thực hiện mục tiêu khai thác tài nguyên rừng, người ta đã chia rừng thành ba loại:
+ Rừng không thuộc quản lý của Nhà nước. Đây là những khu rừng ở vùng sâu vùng xa với mật độ dân địa phương rất thấp, khó tiếp cận và kiểm soát. Ở những khu rừng này dân địa phương có quyền tự do khai thác gỗ, lâm sản và phát nương làm rẫy để đáp ứng các nhu cầu hàng ngày của họ.
+ Rừng khai thác là những khu rừng tự nhiên nằm gần các khu dân cư và có điều kiện giao thông thuận lợi. Rừng được phân chia thành các đơn vị quản lý, được kiểm kê tài nguyên, điều tra các thông tin cơ bản phục vụ quản lý. Các đơn vị rừng được chia thành các coup (cúp) khai thác và Nhà nước quy định cấp kính tối thiểu được phép khai thác. Kiểm lâm đặt các trạm kiểm soát ở cửa rừng, tất cả các gỗ khai thác ra được chấp nhận, đóng búa, nộp thuế và cho phép lưu thông.
+ Rừng quan trọng là những khu rừng có vị trí quan trong về kinh tế được khai thác và bảo vệ trong suốt luân kỳ; hoặc là những khu rừng có chức năng quan trọng khác như rừng đầu nguồn cần bảo vệ nghiêm ngặt.
- Giai đoạn từ năm 1946 đến năm 1990
Cùng với sự ra đời của ngành Lâm nghiệp, phần lớn diện tích rừng và đất lâm nghiệp ở miền Bắc được Nhà nước quy hoạch và giao cho các Lâm trường quốc doanh quản lý. Trong giai đoạn này, Lâm trường quốc doanh chủ yếu làm nhiệm vụ khai thác lâm sản để phục vụ cho các yêu cầu của nhân dân, bảo vệ Tổ quốc và tái thiết đất nước. Nhiệm vụ xây dựng và phát triển vốn rừng tuy có đặt ra nhưng ít được các đơn vị sản xuất quan tâm đúng mức. Diện tích rừng tự nhiên bị thu hẹp một cách nhanh
chóng, tỷ lệ che phủ của rừng ở nước ta đến năm 1976 chỉ còn 33,8%. Nhiều diện tích rừng có trữ lượng lớn bị khai thác quá mức chuyển thành những khu rừng thứ sinh nghèo kiệt.
Cũng trong giai đoạn này, nhằm giữ lại và hạn chế tác động tiêu cực đến một số khu rừng quý, ngày 07/7/1962, Chính phủ Việt Nam đã ra Quyết định thành lập các khu rừng cấm Cúc Phương (khu bảo vệ đầu tiên, sau trở thành vườn quốc gia đầu tiên của Việt Nam). Sau đó ngành Lâm nghiệp đã phát hiện và đề xuất 49 khu rừng cấm ở các tỉnh phía Bắc. Tuy nhiên, do đất nước đang trong thời kỳ chiến tranh và những hạn chế về điều kiện kinh tế kỹ thuật nên việc xây dựng, quản lý và bảo vệ các khu nói trên không được tốt.
Về các hình thức quản lý rừng, sau năm 1945 ngành lâm nghiệp được quản lý bởi Nha lâm chính thuộc Bộ canh nông với nhiệm vụ được qui định là: (i) Quản lý lâm phận: ngăn ngừa sự tàn phá rừng và sự lạm dụng lâm sản, gìn giữ các khu rừng có quan hệ đến sự điều hoà khí hậu và mực nước của các triền sông, giữ vững các cồn cát để khỏi lấn vào nội địa; (ii) Thi hành lâm pháp; (iii) Thi hành thể lệ về săn bắn.
Các hoạt động lâm nghiệp trong giai đoạn này luôn gắn liền với nhiệm vụ kháng chiến và tập trung chủ yếu vào các nhiệm vụ: Xây dựng chính sách thể chế lâm nghiệp bao gồm: Xoá bỏ các thể lệ lâm nghiệp độc quyền, xây dựng tổ chức và chính sách thể chế lâm nghiệp mới; cải tiến chế độ thu tiền bán khoán lâm sản; chính sách phát triển trồng cây gây rừng; các thể chế về bảo vệ rừng, sản xuất, lưu thông và xuất nhập khẩu lâm sản; Thực hiện nhiệm vụ bảo vệ rừng; Khai thác gỗ và lâm sản phục vụ yêu cầu kháng chiến; Vận động nhân dân trồng cây; Đóng góp các nguồn thu của ngành lâm nghiệp vào ngân sách; Đào tạo cán bộ lâm nghiệp; Công tác nghiên cứu lâm nghiệp.
Đến giai đoạn 1956-1975 được đánh dấu bởi sự thành lập của Tổng cục Lâm nghiệp (TCLN) như là cơ quan đầu não của ngành lâm nghiệp. Ở cấp tỉnh có các ty lâm nghiệp để quản lý nhà nước về lâm nghiệp. Hoạt động lâm nghiệp trong thời kỳ này chủ yếu vẫn là khai thác và bảo vệ rừng tự nhiên. Lượng gỗ khai thác thời kỳ này trung bình khoảng 1,5 triệu m3/năm. Nhiệm vụ trồng rừng tuy có được chú ý nhưng qui mô nhỏ (50.000 ha/năm) và tỷ lệ thành rừng rất thấp (khoảng 30%).
Giai đoạn 1976-1990 là những năm có nhiều thay đổi trong hệ thống tổ chức và chính sách quản lý lâm nghiệp được đánh dấu bằng sự thành lập Bộ Lâm nghiệp năm 1976. Năm 1986 rừng được quy hoạch thành ba loại theo chức năng, đó là: Rừng sản xuất; Rừng phòng hộ và Rừng đặc dụng. Rừng được giải thửa thành các tiểu khu có diện tích bình quân khoảng 1.000 ha để làm đơn vị quản lý. Các hoạt động quản lý và sản xuất lâm nghiệp của ba loại rừng nói trên được nghiên cứu phát triển và có nhiều đổi mới trong giai đoạn này. Tổ chức của các hệ thống quản lý ba loại rừng có thể
được tóm lược như sau: Đối với rừng sản xuất: được quản lý bởi các Liên hiệp lâm nông công nghiệp và các lâm trường quốc doanh. Đối với rừng phòng hộ: các vùng đầu nguồn trọng yếu như Sông Đà, Dầu Tiếng, Trị An, Thạch Nham có các ban quản lý rừng phòng hộ trực thuộc Bộ Lâm nghiệp, các khu rừng phòng hộ khác do các lâm trường quản lý hoặc các ban quản lý rừng phòng hộ trực thuộc tỉnh, liên hiệp... Đối với rừng đặc dụng: thành lập các vườn quốc gia và các khu bảo tồn thiên nhiên có ban quản lý để bảo vệ nghiêm ngặt theo qui chế riêng.
- Giai đoạn từ năm 1991 đến nay
Giai đoạn này, các hoạt động quản lý tài nguyên rừng thời kỳ đầu diễn ra khá phức tạp, nhất là khu vực phía Nam và Tây Nguyên. Các khu kinh tế mới ra đời, các doanh nghiệp Nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị - xã hội hoạt động trong lĩnh vực lâm nghiệp được thành lập tràn lan đã gây sức ép lớn vào tài nguyên rừng. Mặt khác, tỷ lệ gia tăng dân số giai đoạn này cũng rất cao nên tình trạng chặt phá rừng tự nhiên để mở rộng các khu dân cư, lấy đất canh tác, lấy gỗ, củi... diễn ra ngày một nghiêm trọng. Hàng triệu ha rừng tự nhiên bị khai thác, chặt phá, chuyển đổi mục đích sử dụng... để phục vụ cho phát triển kinh tế, kiến thiết đất nước sau chiến tranh. Đây cũng là thời kỳ đất nước chịu ảnh hưởng rất lớn từ sự mất rừng, đó là nạn hạn hán, lũ lụt, sạt lở đất, cháy rừng... xảy ra mạnh mẽ, khí hậu thay đổi ngày càng khắc nghiệt hơn.
Do những thập kỷ trước ở nước ta toàn bộ rừng và đất lâm nghiệp thuộc quyền sở hữu của nhà nước trên danh nghĩa rừng của toàn dân vì thế mà mọi người dân đều có quyền khai thác. Lợi dụng bất kì nguồn tài nguyên co từ rừng và đất rừng, đến việc rừng bị khai thác triệt để dẫn đến rừng ngày càng cạn kiệt dần là điều không thể tránh khỏi. Phạm vào đó là tình trạng du canh, du cư hoạt động đốt nương làm rẫy, dân số tăng nhanh làm tài nguyên rừng nước ta bị tàn phá nặng nề hơn. Năm 1943- 1945 diện tích rừng nước ta là 14,5 triệu, nhưng đến năm 1995 còn khoảng 9,5 triệu ha độ che phủ là 28,2%. Sự suy giảm tài nguyên rừng không chỉ làm gảm chữ số lượng gỗ, lâm sản mà kéo dài sự suy giảm về tính đa dạng sinh học, khả năng bảo vệ đất, nguồn nước, công ăn việc làm và cả nguồn lợi khác của nhân dân ta.
Từ tháng 10/1995, Bộ Lâm nghiệp (cũ) cùng với Bộ Thủy lợi (cũ) sát nhập vào với Bộ Nông nghiệp (cũ) để thành lập Bộ NN&PTNT. Bốn định hướng đổi mới về chiến lược phát triển lâm nghiệp đã được vạch ra trên cơ sở của dự án “Nghiên cứu tổng quan phát triển Lâm nghiệp Việt Nam”: (i) Chuyển lâm nghiệp từ ngành kinh tế có nhiệm vụ khai thác tài nguyên rừng là chính, trở thành một ngành kinh tế có nhiệm vụ cơ bản là xây dựng và phát triển vốn rừng. (ii) Chuyển lâm nghiệp từ một ngành kinh tế chỉ có Nhà nước và tập thể sang một nền lâm nghiệp xã hội, thu hút nhiều thành phần kinh tế trong đó có cả hộ gia đình, cá nhân và các lực lượng xã hội tham gia xây dựng rừng và kinh doanh rừng; (iii) Chuyển lâm nghiệp từ một nền kinh tế
chuyên khai thác gỗ tự nhiên sang một ngành kinh tế kinh doanh nhiều sản phẩm, phát triển nhiều ngành nghề; (iv) Chuyển lâm nghiệp từ tình trạng quảng canh, trình độ khoa học kỹ thuật thấp sang xây dựng một ngành lâm nghiệp, thâm canh, có trình độ khoa học kỹ thuật cao.
Chính vì những lí do trên nên nhà nước đã có những thay đổi mới trong công tác quản lí và bảo vệ rừng kịp thời giảm bớt những áp lực vào rừng. Ngày 12/8/1991 tại kì họp Quốc hội khoá VII đã chính thức thông qua Luật Bảo vệ và phát triển rừng đến ngày 19/8/1991 Chủ tịch nước đã ra quyết định số: 58/LCT-HĐNN chính thức ban hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng; năm 1992 Chính phủ phê duyệt chương trình 327/CP nhằm phủ xanh đất trồng đồi núi trọc được bắt đầu từ năm 1992 đến 1998 và chương trình trồng mới 5.000.000 ha rừng kéo dài đến năm 2010; ngày 15/01/1994 Chính phủ ban hành Nghị định số 02, Nghị định 163/1999 ngày 16/11/1999 về giao đất cho các tổ chức, hội gia đình cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp, ngày 29/11/2006 Chính phủ ban hành Nghị định 77/CP về xử lý hành chính cho công tác quản lý và bảo vệ rừng; Nghị định số:32/2006/NĐ-CP về quản lý thực vật rừng, động vật hoang dã quý hiếm; Chỉ thị số 286-287 TTg 01/5/1997 của chính phủ về việc truy quét các tổ chức cá nhân phá hại rừng, Quyết định số 661 TTG ngày 29/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ về chương trình mục tiêu trồng mới 5.000.000 ha rừng; gần đây nhất là nghị định 159/2007 CP ngày 2/10/2007của chính phủ về quản lý rừng; Nghị định 99/2009 ngày 02/11/2009 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng và quản lý lâm sản.
Mục tiêu của Đảng, Nhà nước ta đặt ra đối với công tác tài nguyên, bảo vệ rừng và giao đất lâm nghiệp là: (i) Ngăn chăn tận gốc các hành vi vi phạm pháp luật quản lý bảo vệ phát triển rừng. (ii) Thiết lập hệ thống chủ rừng trên phạm vi toàn quốc với từng loại rừng: Rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất từng bước thực hiện mỗi mảnh đất, khu, là rừng đã có chủ cụ thể và tiến hành xã hội hoá nghề rừng. (iii) Tạo điều kiện cho nông dân hộ gia đình tổ chức sản xuất, đổi mới cơ cấu cây trồng vật nuôi hạn chế và đi đến xoá bỏ tình trạng độc canh cây lúa, phá rừng làm lương rẫy, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá nông thôn. (iv) Góp phần quan trọng về việc bảo vệ rừng, phủ xanh đất trồng đồi núi trọc, bảo vệ môi trường.
Từ khi có những đổi mới về pháp luật, chính sách của Đảng và Nhà nước trong lĩnh vực quản lý bảo vệ rừng và đất rừng ở nước ta kịp thời động viên khích lệ bà con dân tộc ít người. Đây cũng là sự chuyển đổi nhanh chóng từ quản lý bảo về rừng theo hướng lâm nghiệp xã hội nhằm hướng tới sử dụng quản lý đất bền lâu.
Như vậy, Đảng và Nhà nước ta đã đặc biệt quan tâm đến công tác quản lý, bảo vệ rừng, thể hiện bằng sự đổi mới cơ chế chính sách, nhiều công trình nghiên cứu nâng
cao hiệu quả quản lý, bảo vệ rừng được quan tâm đầu tư hỗ trợ. Sự đổi mới này càng được phát huy mạnh mẽ từ khi Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ban hành Luật Bảo vệ và Phát triển rừng vào năm 1991 và sửa đổi lại vào năm 2004.
Đến năm 2012, toàn quốc có trên 13,86 triệu ha rừng, đạt độ che phủ đạt 42% [5].