Chương 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. Cơ sở thực tiễn về vấn đề nghiên cứu
1.2.1. Nghiên cứu chính sách liên quan đến thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của một số nước trên thế giới
1.2.1.1. Trung Quốc
Ở Trung Quốc, đất đai thuộc chế độ công hữu, gồm sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể. Đất đai ở khu vực thành thị và đất xây dựng thuộc sở hữu nhà nước. Đất ở khu vực nông thôn và đất nông nghiệp thuộc sở hữu tập thể, nông dân lao động. Theo quy định của Luật đất đai Trung Quốc năm 1998, đất đai thuộc sở hữu nhà nước được giao cho các tổ chức, cá nhân sử dụng theo các hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất (cấp đất), giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất.
Đất thuộc diện được cấp bao gồm đất sử dụng cho cơ quan nhà nước, phục vụ mục đích công cộng, xây dựng cơ sở hạ tầng và phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh. Đất sử dụng vào mục đích sản xuất kinh doanh thì được Nhà nước giao đất theo hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc là cho thuê đất.
Trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để sử dụng vào mục đích công cộng, lợi ích quốc gia...thì Nhà nước có chính sách bồi thường và tổ chức TĐC cho người bị thu hồi đất.
Vấn đề bồi thường cho người có đất bị thu hồi được pháp luật đất đai Trung Quốc quy định như sau:
Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mới có quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi đất nông nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác. Dưới hạn mức này thì do chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu nhà nước.
Về trách nhiệm bồi thường: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định, người nào sử dụng đất thì người đó có trách nhiệm bồi thường. Phần lớn tiền bồi thường do người sử dụng đất trả. Tiền bồi thường bao gồm các khoản như lệ phí sử dụng đất phải nộp cho Nhà nước và các khoản tiền trả cho người có đất bị thu hồi. Ngoài ra, pháp luật đất đai Trung Quốc còn quy định mức nộp lệ phí trợ cấp đời sống cho người bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi sang ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp, khoảng từ 442.000-2.175.000 nhân dân tệ/ha.
Các khoản phải trả cho người bị thu hồi đất gồm tiền bồi thường đất đai, tiền trợ cấp TĐC, tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất. Cách tính tiền bồi thường đất đai và tiền trợ cấp TĐC căn cứ theo giá trị tổng sản lượng của đất đai những năm trước đây rồi nhân với một hệ số do Nhà nước quy định. Còn đối với tiền bồi thường hoa màu và tài sản trên đất thì xác định theo giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất.
Về nguyên tắc bồi thường: các khoản tiền bồi thường phải đảm bảo cho người dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Ở Bắc Kinh, phần lớn các gia đình dùng số tiền bồi thường đó cộng với khoản tiền tiết kiệm của họ có thể mua được căn hộ mới. Còn đối với người dân ở khu vực nông thôn có thể dùng khoản tiền bồi thường mua được hai căn hộ ở cùng một nơi.
Tuy nhiên, ở thành thị, cá biệt cũng có một số gia đình sau khi được bồi thường cũng không mua nổi một căn hộ để ở. Những đối tượng trong diện giải toả mặt bằng thường được hưởng chính sách mua nhà ưu đãi của Nhà nước, song trên thực tế họ thường mua nhà bên ngoài thị trường.
Về tổ chức thực hiện và quản lý giải toả mặt bằng: Cục quản lý tài nguyên đất đai ở các địa phương thực hiện việc quản lý giải toả mặt bằng. Người nhận khu đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải toả mặt bằng khu đất đó, thường là các đơn vị chịu trách nhiệm thi công công trình trên khu đất giải toả.
Nhìn chung hệ thống pháp luật về bồi thường và TĐC của Trung Quốc đều nhằm bảo vệ những người mà mức sống có thể bị giảm do việc thu hồi đất để thực hiện các dự án. Theo một nghiên cứu gần đây của WB thì các luật về TĐC của Trung Quốc đối với các dự án phát triển đô thị, công nghiệp và giao thông "đã đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của WB trong tài liệu hướng dẫn thực hiện TĐC"[34].
1.1.2.3. Inđônêxia
Bồi thường thiệt hại khi nhà nước thu hồi đất vì mục đích phát triển của xã hội ở Inđênêxia từ trước đến nay vẫn bị coi là sự ‘hi sinh” mà một số người phải chấp nhận vì lợi ích của cộng đồng. Các chương trình bồi thường tái định cư chỉ giới hạn trong phạm vi bồi thường theo Luật cho đất bị dự án chiếm dụng, hoặc cho một số ít trường hợp thu hồi đất để xây dựng khu tái định cư [3].
Tuy nhiên, quan điểm nhìn nhận về công tác bồi thường tái định cư đang từng bước thay đổi, nhận thức về hậu quả xấu có thể xảy ra đối với các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường trong quá trình thu hồi đất và di dân, mặt khác, từ thực tế khách quan và sự chuyển biến về nhận thức, người bị ảnh hưởng quan tâm ngày càng lớn về quyền lợi và phúc lợi cho họ, vì vậy tái định cư ngày nay được xem là chương trình phát triển của quốc gia. Kinh nghiệm thực tiễn đã giúp cho các nhà hoạch định chính sách, các chuyên gia lập kế hoạch và các nhà thực thi đi đến thống nhất rằng chi phí phải trả cho
những tổn thất do sự thiếu quan tâm và đầu tư trong quá trình thực hiện chính sách tái định cư có thể lớn hơn rất nhiều chi phí tái định cư đúng đắn. Hơn nữa, những người bị bần cùng hoá, đến một thời điểm nhất định sẽ là nguyên nhân làm kiệt quệ nền kinh tế quốc dân. Do vậy, tránh hay giảm thiểu những ảnh hưởng xấu trong việc di dân tái định cư, cộng với việc khôi phục thoả đáng cho những người bị ảnh hưởng, ngoài việc đạt được lợi ích về mặt kinh tế, còn đảm bảo tính công bằng đối với họ, điều này giúp cho các chủ thể an tâm trong quá trình triển khai thực hiện dự án.
Tái định cư được thực hiện theo ba yếu tố quan trọng:
- Đền bù tài sản bị thiệt hại, nghề nghiệp và thu nhập bị mất.
- Hỗ trợ di chuyển trong đó có trợ cấp, bố trí nơi ở mới với các dịch vụ và phương tiện phù hợp.
- Trợ cấp khôi phục để ít nhất người bị ảnh hưởng có được mức sống đạt hoặc gần đạt so với mức sống trước khi có dự án.
Đối với các dự án có di dân tái định cư, việc lập kế hoạch, thiết kế nội dung di dân là yếu tố không thể thiếu ngay từ chu kỳ đầu tiên của việc lập dự án đầu tư và những nguyên tắc chính phải được đề cập đến gồm:
- Nghiên cứu kỹ phương án khả thi của các dự án để giảm thiểu việc di dân bắt buộc, nếu không thể tránh được khi triển khai dự án.
- Người bị ảnh hưởng phải được bồi thường và hỗ trợ để triển vọng kinh tế, xã hội của họ nói chung ít nhất cũng thuận lợi như trong trường hợp không có dự án: đất đai, nhà cửa, cơ sở hạ tầng thích hợp và các loại bồi thường khác tương xứng như trước khi có dự án phải được cấp cho người bị ảnh hưởng. Chú trọng đến người dân bản địa (các dự án nước ngoài), dân tộc thiểu số, nông dân vì họ là những người có quyền lợi hoặc quyền hoa lợi theo phong tục đối với đất và các tài sản khác bị dự án chiếm dụng.
- Các dự án về tái định cư phải đạt hiệu quả ở mức càng cao càng tốt, các kế hoạch tái định cư phải được soạn thảo và xác lập tương ứng với thời gian và ngân sách phù hợp, người di chuyển được hưởng các cơ hội về nơi ở, nguồn lực ổn định cuộc sống càng nhanh càng tốt.
- Người bị ảnh hưởng được thông báo đầy đủ, được tham khảo ý kiến chi tiết về các phương án bồi thường tái định cư, người bị ảnh hưởng được hỗ trợ ở mức cao nhất về hoà nhập cộng đồng dân cư địa phương bằng cách mở rộng lợi ích của dự án đến cả các cộng đồng dân cư địa phương.
- Các chủ đầu tư đặc biệt chú ý đến tầng lớp những người nghèo nhất, trong đó có những người không hoặc chưa có quyền hợp pháp về đất đai, tài sản, những hộ gia
đình do phụ nữ làm chủ. đồng thời, có kế hoạch xác định quyền hợp pháp của họ, hạn chế những trường hợp coi lý do ngăn trở bồi thường tái định cư là việc thiếu quyền sở hữu, quyền sử dụng đất hợp pháp.
- Để không ngừng cải tiến sự hỗ trợ của ngân hàng với các dự án trong lĩnh vực nhạy cảm này, Chính phủ Inđônêxia đã thông qua và thực hiện một số chính sách bồi thường tái định cư bắt buộc. Chính sách này nêu rõ các mục tiêu và phương pháp, định ra các tiêu chuẩn trong hoạt động của các tổ chức ngân hàng khi tham gia đầu tư vào các công trình tái định cư [25].
1.1.2.3. Hàn Quốc
Luật BT thiệt hại của Hàn Quốc quy định hai chế BT:
Một là: BT thiệt hại cho đất công cộng theo thủ tục thương lượng của pháp luật.
Hai là: “Sung công đất” theo quy định cưỡng chế của công pháp.
Quy định “Sung công đất” được thiết lập trước vào năm 1962. Sau đó pháp luật quy định, ngoài mục đích thương lượng thu hồi đất công cộng thì phải đảm bảo quyền tài sản của công nên Luật này đã được ban hành vào năm 1975 và Hàn Quốc đã triển khai chính sách BT, HT thiệt hại trong thu hồi đất cho đến nay. Nếu thương lượng không đạt được thoả thuận thì luật “Sung công đất” được thực hiện bằng cách cưỡng chế và nhưng quá trình này sẽ bị trùng hợp làm cho thời gian BT, HT có thẻ bị kéo dài hoặc chi phí BT sẽ tăng lên. Do đó luật BT thiệt hại mới của Hàn Quốc đã ra đời và thực hiện theo hướng:
Thứ nhất, tiền BT thiệt hại về đất sẽ được giám định viên công cộng đánh giá trên tiêu chuẩn giá quy định để thu hồi đất phục vụ cho công trình công cộng. Giá quy định không dựa vào những lợi nhuận khai thác do đó có thể đảm bảo sự khách quan trong việc BT. Mỗi năm Hàn Quốc cho thi hành đánh giá đất trên 27 triệu địa điểm trên toàn quốc và chỉ định 470.000 địa điểm làm tiêu chuẩn và thông qua đánh giá của giám định để dựa theo đó hình thành giá quy định cho việc BT. Giá BT thiệt hại về đất không dựa vào lợi nhuận khai thác đã đảm bảo tính khách quan trong BT [28].
Thứ hai, pháp luật quy định không cho phép gây thiệt hại nhiều cho người có quyền sở hữu đất trong quá trình thương lượng chấp nhận thu hồi đất. Quy trình chấp nhận theo thứ tự là công nhận mục đích, lập biên bản tài sản và đất đai, thương lượng chấp nhận thu hồi [28].
Thứ ba, biện pháp di dời là điểm quan trọng. Quá trình này được NN hỗ trợ tích cực về mọi mặt nhằm bảo đảm điều kiện sinh hoạt của con người, cung cấp đất đai cho những người bị di dời. Chính sách này đảm bảo lôi cuốn người dân tự nguyện di dời và ảnh hưởng tích cực tới GPMB. Theo luật BT, nếu như toà nhà nơi dự án sẽ triển khai thực hiện có trên 10 người sở hữu thì phải xây dựng cho các đối tượng hưởng lợi, xây cư
trú hoặc HT 30% giá trị của toà nhà đó. Còn nếu như là dự án xây nhà chung cư thì cung cấp cho các đối tượng này nhà chung cư hoặc nhà ở với giá thấp hơn giá thành. Đối với các đối tác kinh doanh để kiếm sống nhưng có pháp nhân, các đối tác kinh doanh nông nghiệp, gia cầm thì chính sách BT mang tính chất “ân huệ”, ngoài biện pháp di dời còn ưu tiên cung cấp cho họ các cửa hàng hoặc khu vực kinh doanh [28].
Thứ tư, chế độ và luật GPMB: Theo luật sung công đất đai thì nếu như NN đã trả hoặc đặt cọc tiền BT xong nhưng người sử dụng đất không chịu di dời thì được xem như gây hại cho lợi ích công cộng do đó phải thi hành cưỡng chế giải tỏa theo luật hành chính và quyền thi hành phải theo thủ tục pháp lệnh cưỡng chế [28].
Như vậy, chính sách này đề cao việc thương lượng trong công tác giải phóng mặt bằng, giúp cho người thu hồi đất cũng như chủ dự án có nhữn trao đổi thương lượng trên cơ sở phải đảm bảo quyền tài sản của công. Quá trình bồi thường, hỗ trợ được NN hỗ trợ tích cực về mọi mặt nhằm bảo đảm điều kiện sinh hoạt của con người, cung cấp đất đai cho những người bị di dời
1.1.2.4. Chính sách bồi thường thiệt hại và tái định cư của các tổ chức tài trợ (WB và ADB) Ngân hàng thế giới là một trong những tổ chức tài trợ quốc tế đầu tiên đưa ra chính sách về tài định cư bắt buộc. Tháng 2/1980, lần đầu tiên chính sách tái định cư được ban hành dưới dạng một thông báo hướng dẫn hoạt động nội bộ cho nhân viên.
Từ đó đến nay chính sách tái định cư đã được sửa đổi và ban hành lại nhiều lần. Khi NN thu hồi đất và tái định cư thì những người bị ảnh hưởng là những người mà do hậu quả của dự án họ phải chịu thiệt hại toàn bộ hay một phần tài sản vật chất và phi vật chất, bao gồm nhà cửa, hệ thống hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, các phương tiện sản xuất bao gồm đất đai, nguồn thu nhập, sinh kế do đất đai tạo ra, đặc trưng văn hóa và tiềm năng về sự hỗ trợ lẫn nhau để đảm bảo đời sống, tài nguyên cho sinh tồn và hệ sinh thái [23].
Kinh nghiệm của WB cho thấy việc tái định cư không tự nguyện do các dự án phát triển gây nên, trong trường hợp không thể giảm thiểu được, thường dẫn đến những hiểm họa nghiêm trọng về kinh tế, xã hội và môi trường do các hệ thống sản xuất bị phá vỡ, con người phải đối mặt với sự bần cùng hóa khi những tài sản, công cụ sản xuất hay nguồn thu nhập của họ bị mất đi. Tất cả những điều đó nếu giải quyết không tốt sẽ dẫn đến những khó khăn, căng thẳng xã hội và dễ dàng dẫn tới sự bần cùng hóa đời sống dân cư. Từ tháng 2/1994, Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB) đã bắt đầu áp dụng bản hướng dẫn hoạt động của WB về tái định cư và từ tháng 11/1995 Ngân hàng này đã có chính sách riêng về tái định cư bắt buộc. Đối với đất đai và tài sản được bồi thường, chính sách của WB và ADB là phải BT theo giá xây dựng mới đối với tất cả các công trình xây dựng và quy định thời hạn BT, tái định cư hoàn thành trước một tháng khi dự án triển khai thực hiện [23].
Việc lập kế hoạch cho công tác bồi thường, tái định cư được các tổ chức cho vay vốn quốc tế coi là điều bắt buộc trong quá trình thẩm định dự án. Mức độ chi tiết của kế hoạch phụ thuộc vào số lượng người bị ảnh hưởng và mức độ tác động của dự án.
Kế hoạch BT, tái định cư phải được coi là một phần của chương trình phát triển cụ thể, cung cấp đầy đủ nguồn vốn và cơ hội cho các hộ bị ảnh hưởng. Ngoài ra còn phải áp dụng các biện pháp sao cho người bị di chuyển hòa nhập được với cộng đồng mới. Về quyền được tư vấn và tham gia của các hộ bị ảnh hưởng, các tổ chức Quốc tế quy định các thông tin về dự án cũng như chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của dự án phải được thông báo đầy đủ, công khai để tham khảo ý kiến, hợp tác, thậm chí trao quyền cho các hộ bị ảnh hưởng và tìm mọi cách thỏa mãn nhu cầu chính đáng của họ trong suốt quá trình lập kế hoạch BT tái định cư [23].
Nhìn chung, phương châm trong bồi thường, hỗ trợ và tái định cư của ADB cũng tương tự như của WB đều có xu hướng giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động của việc thu hồi đất, đồng thời có chính sách thỏa đáng, phù hợp đảm bảo cho người bị ảnh hưởng không gặp phải bất lợi trong cuộc sống. Để thực hiện được phương châm đó, thì chìa khóa dẫn tới sự thành công đó là phải chấp nhận và thực hiện chính sách phát triển mang con người là trung tâm. Kinh nghiệm về lý thuyết cũng như thực tiễn cho thấy các yếu tố đảm bảo cho bồi thường, hộ trợ, tái định cư thành công là những chính sách phù hợp của chính phủ bao gồm: Nguồn tài chính đầu tư, khâu tổ chức thực hiện của chính quyền địa phương và trình độ nhận thức, hiểu biết pháp luật của nhân dân.
Bên cạnh đó, sự kiểm soát, giám sát chặt chẽ của các cơ quan NN có thẩm quyền là yếu tố đồng hành trong quá trình thực hiện các dự án.
Có thể nói rằng chính sách nhằm bảo đảm giá đền bù sát với giá thị trường giúp người bị thu hồi được đền bù thỏa đáng, công khai và minh bạch, tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho người bị thu hồi đất. Việc xây tái định cư trước khi dự án triển khai nhằm ổn định đời sống cho người dân khi bị thu hồi đất và di chuyển chổ ở. Việc xây dựng kế hoạch trong dự án nhằm đảm bảo thời gian thực hiện theo kế hoạch đề ra, điều này giúp trong quá trình thực hiện có sự điều chỉnh linh động và tạo sự giám sát của các bên có liên quan.
1.1.2.5. Nhận xét, đánh giá
Việc xây dựng và phát triển các công trình đều cần có đất. Do đất đai có hạn, vì thế mọi Nhà nước đều phải sử dụng quyền lực của mình để thu hồi đất hoặc trưng thu của người đang sở hữu, đang sử dụng để phục vụ nhu cầu xây dựng các công trình phục vụ lợi ích công cộng, lợi ích quốc gia. Ở mỗi nước, quyền lực thu hồi, trưng thu đất được ghi trong Hiến pháp hoặc tại Bộ Luật Đất đai hoặc một số Bộ luật khác. Nếu việc thu hồi, trưng thu đã phù hợp với quy định của pháp luật mà người sở hữu hoặc sử dụng đất không thực hiện thì Nhà nước có quyền chiếm hữu đất đai. Việc thu hồi đất,